N. 681 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 ottobre 2006
Ordinanza emessa il 19 ottobre 2006 dalla Corte di cassazione nei procedimenti civili riuniti promossi da Comune di Montello ed altra contro Cerimbelli Angela ed altro Espropriazione per pubblica utilita' - Criteri di determinazione dell'indennizzo in misura ridotta rispetto al valore venale degli immobili - Applicabilita' ai procedimenti in corso - Violazione dei principi del giusto processo - Lesione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, convertito con modificazioni in legge 8 agosto 1992, n. 359. - Costituzione, artt. 111, commi primo e secondo, 117, primo comma; convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6; protocollo alla Convenzione diritti dell'uomo, art. 1.(GU n.6 del 7-2-2007 )
LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi iscritti ai
nn. 29309 e 1735 del Ruolo generale degli affari civili
rispettivamente dell'anno 2001 e del 2002, proposti da Comune di
Montello, in persona del sindaco pro tempore elettivamente
domiciliato in Roma al piazzale Clodio n. 12, presso l'avv. Stefano
Santarelli che, con l'avv. Francesco Daminelli di Bergamo, lo
rappresenta e difende, per procura a margine del ricorso, ricorrente
principale;
Contro Cerimbelli Angela, elettivamente domiciliata in Roma alla
via Barnaba Tortolini n. 34, presso l'avv. Nicolo' Paoletti, che
congiuntamente e disgiuntamente con gli avv. Giovanni Cadei e
Alessandro Baldassarri, la rappresenta e difende, per procura in
calce al controricorso con ricorso incidentale, controricorrente e
ricorrente incidentale; avverso la sentenza della Corte di appello di
Brescia, 1ª sez. civ., n. 417/01 del 28 marzo-26 maggio 2001. Udita,
all'udienza del 26 settembre 2006, la relazione del Cons. dott.
Fabrizio Forte. Sentiti, gli avv. Gregoria Failla, per delega
dell'avv. Santarelli, e Nicolo' Paoletti, udito il p.m. dott. Antonio
Martone, il quale ha concluso, in via principale, perche' si sollevi
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5-bis del d.l.
n. 333/1992, in relazione agli artt. 111 e 117 Cost. e, in subordine,
per la remissione degli atti alle sezioni unite.
Premesso in fatto che
Con citazione dell'11 aprile 1997, Angela Cerimbelli conveniva in
giudizio dinanzi alla Corte di appello di Brescia il Comune di
Montello e si opponeva alla stima delle indennita' di espropriazione
e di occupazione di un suo terreno di mq. 1680 in territorio
comunale, occupato sin dal 21 maggio 1991 ed espropriato, in favore
dell'ente locale, con decreto del Presidente della Provincia di
Bergamo dell'8 maggio 1996.
L'attrice aveva dedotto che l'indennita' di espropriazione
determinata in L. 45.045.360 e quella d'occupazione fissata in L.
448.560 per anno erano incongrue, pure per l'esistenza di manufatti
sull'area acquisita, dovendo comunque riconoscersi rivalutazione e
interessi sulle somme a lei spettanti, mentre, ad avviso del Comune
di Montello, per l'area sita al di fuori del centro abitato e in Zona
F1, urbanisticamente destinata a parcheggi e verde attrezzato, la
indennita' liquidata era da ritenere giusta, non avendo valore le
costruzioni sul terreno.
Con sentenza del 25 maggio 2001, la Corte di appello di Brescia
ha ritenuto edificabile dai privati, sia pure per la realizzazione di
attrezzature di interesse comune di cui alla destinazione
urbanistica, l'area espropriata nei limiti prescritti dall'art. 54
delle Norme di attuazione del locale P.R.G. (altezza m. 7,50 e
densita' fondiaria del 40%), ed e' pervenuta a una valutazione del
valore di mercato del terreno di L. 128.000/mq., liquidando
l'indennita' di espropriazione, senza la riduzione del 40% di cui ai
primi due commi dell'art. 5-bis della legge n. 359 del 1992 a causa
della insufficienza dell'indennita' offerta, in L. 107.520.000, da
aumentare per il soprassuolo arboreo di L. 2.000.000 e per i
manufatti esistenti di L. 30.000.000, pervenendo alla somma
complessiva di L. 139.520.000, oltre agli interessi legali dalla data
dell'esproprio al saldo, nulla essendo dovuto per la rivalutazione
monetaria; l'indennita' di occupazione era invece determinata negli
interessi legali sulla somma dovuta a titolo di indennita' di
espropriazione per ciascun anno, a decorrere dalla immissione in
possesso del 1991 fino al decreto di espropriazione.
Il comune di Montello era condannato anche a pagare le spese di
causa, compresi i compensi al c.t.u.
Considerato che
Per la cassazione della indicata sentenza il Comune di Montello
ha proposto ricorso in via principale di tre motivi e la Cerimbelli
s'e' difesa, con controricorso e ricorso incidentale di due motivi.
Con il ricorso principale si lamenta: 1) la violazione
dell'art. 5-bis commi 1 e 3 della legge 8 agosto 1992, n. 359, avendo
la Corte di merito erroneamente ritenuto edificabile l'area
espropriata, in zona F1, urbanisticamente destinata a verde
attrezzato e parcheggi, da qualificare come agricola per la sua
destinazione incompatibile con la edificabilita', riservata solo
all'iniziativa pubblica; 2) falsa applicazione del secondo comma
dello stesso art. 5-bis citato, dovendosi applicare la riduzione del
40%, tenuto conto della circostanza che la misura dell'indennita'
offerta era stata fissata dalla Commissione provinciale e non dal
comune, al quale non era imputabile l'omessa offerta e la mancata
conclusione della cessione volontaria; 3) la insufficiente
motivazione nella erronea aggiunta del valore dei manufatti, gia'
compresi nella stima elaborata dal c.t.u. che li aveva considerati
riduttivi del valore del terreno e comunque non valutabili
autonomamente cosi' come le essenze arboree.
Con i due motivi del ricorso incidentale della Cerimbelli viene
censurata la sentenza impugnata per violazione dell'art. 1 del 1°
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmato a Parigi il
20 marzo 1952 e ratificato dall'Italia con legge 4 agosto 1955,
n. 848, in relazione all'applicazione dell'art. 5-bis del d.l. 11
luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della
legge 8 agosto 1992, n. 359 e al rigetto della domanda di
rivalutazione monetaria diviso dalla sentenza impugnata, sulla somma
liquidata, e all'art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c.
La controricorrente chiede in via principale la disapplicazione
del citato art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, per contrasto con la
norma sovranazionale sopra citata che garantisce il pacifico
godimento della proprieta' e prevede le condizioni per le quali se ne
puo' essere privati consistenti in un pubblico rilevante interesse e
nella conformita' della procedura ablativa alle norme del diritto
interno e internazionale, consentendo agli Stati aderenti di regolare
con legge l'esercizio della proprieta' in conformita' all'interesse
pubblico.
Ad avviso della ricorrente incidentale, secondo la giurisprudenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo di Strasburgo, deve esservi
piena proporzionalita' tra le finalita' pubbliche che si vogliono
raggiungere e sacrificio della privazione della proprieta', con
l'effetto che l'espropriazione o acquisizione della proprieta' non e'
conforme alla indicata norma della Convenzione quando, per essa, non
sia pagato il prezzo di mercato o una somma ragionevolmente collegata
al valore venale del bene.
Tale sproporzione risulta chiara nell'art. 5-bis del d.l. n. 333
del 1992 che liquida l'indennita' in circa la meta' del valore delle
aree espropriate quando, come e' accaduto nel caso con la statuizione
impugnata dal comune in via principale, non sia applicata l'ulteriore
riduzione del 40%, per la omessa accettazione dell'indennita'
offerta.
Poiche' l'art. 6 del Trattato sull'Unione europea ha fatto
propria la Convenzione europea dei diritti dell'uomo, il giudice
nazionale non puo' che disapplicare la norma contrastante con
l'indicato art. 1 del primo Protocollo addizionale alla Convenzione
stessa (il ricorso cita C. cost. 23 marzo 1993, n. 115, 18 aprile
1991, n. 168 e 14 giugno 1990, n. 285) e la Cassazione dovra' cassare
sul punto la sentenza impugnata e disporre la liquidazione
dell'indennita' di espropriazione nel valore commerciale delle aree o
in una somma ragionevolmente proporzionata a tale valore.
La sentenza impugnata ha pure negato il diritto alla
rivalutazione sulla somma liquidata in base ai valori delle aree alla
data dell'espropriazione, cosi' violando ancora la Convenzione come
interpretata dalla Corte di Strasburgo, che ha chiarito che
l'espropriato non puo' essere danneggiato dall'anormale prolungamento
della procedura espropriativa e che allo stesso quindi compete ogni
reintegrazione anche della svalutazione monetaria, soprattutto quando
egli deve agire in giudizio per ottenere il riconoscimento di una
giusta indennita', come in concreto accaduto.
Alla luce della giurisprudenza sovranazionale, deve cambiare lo
stesso orientamento interpretativo per il quale l'indennita' viene
corrisposta come debito pecuniario di valuta, con la conseguenza che
nulla compete per la rivalutazione all'espropriato.
O s s e r v a
1.1. - Preliminarmente deve ordinarsi la riunione dei due
procedimenti iscritti a ruolo a seguito delle distinte impugnazioni,
principale e incidentale, contro la stessa sentenza, art. 335 c.p.c.
2.1. - La Corte deve esaminare in primo luogo la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5-bis primo comma, del d.l. 11
luglio 1992, n. 333, convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 8 agosto 1992, n. 359 (d'ora in avanti
art. 5-bis), sollevata dalla Cerimbelli con la memoria del 2 dicembre
2004, sia pure subordinatamente al mancato accoglimento della
richiesta, contenuta nel suo ricorso incidentale, di disapplicazione
diretta da questa Corte della contestata norma per il suo contrasto
con l'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e con
l'art. 1 del primo Protocollo addizionale alla stessa Convenzione,
ratificati entrambi dalla legge 4 agosto 1955, n. 848. La questione
risulta gia' sollevata da questa Corte con ordinanza del 29 maggio
2006, n. 12810, alla quale il presente provvedimento intende
uniformarsi, solo integrandone il contenuto in rapporto al contrasto
della norma interna con le citate norme della Convenzione europea,
come rilevato nella sentenza della Camera della Corte europea dei
diritti dell'uomo (da ora CEDU) del 28 luglio 2004, nella causa
Scordino contro Italia, alla quale e' poi seguita la pronuncia
definitiva nella medesima controversia resa dalla Grande Camera della
stessa Corte, sul ricorso del Governo italiano, in data 29 marzo
2006, decisioni entrambe pronunciate ai sensi degli artt. 41, 43 e 44
del citato accordo sovranazionale con condanna dell'Italia al
pagamento, in favore dei ricorrenti, di una somma a titolo di equa
riparazione.
Con la pronuncia del 2006, in particolare, la Grande Chambre
della CEDU ha affermato (par. 82 - 104) che l'art. 5-bis viola il
«sistema» della Convenzione sulla privazione della proprieta'
individuale per pubblica utilita', come da essa reiteratamente
interpretato nella relazione tra i due commi del citato art. 1 del
primo Protocollo addizionale, in ordine allo scopo di pubblica
utilita' che consente l'acquisizione della proprieta' in danno dei
titolari del diritto (primo comma) e al raffronto tra interesse
generale e diritto individuale che con tale privazione si realizza
(secondo comma).
La normativa italiana, nel prevedere un'indennita' largamente
inferiore rispetto al valore venale del bene espropriato, e
riducibile a circa un terzo del prezzo di mercato di questo, oltre al
carico tributario per ogni espropriazione, senza considerare la causa
per la quale avviene il sacrificio individuale, rompe il giusto
equilibrio tra interesse generale e diritto di proprieta' individuale
tutelato dall'art. 1 del primo Protocollo addizionale citato. Tale
ultima norma impone, nelle espropriazioni per pubblica utilita', la
regola di un ristoro corrispondente al valore di mercato dei beni
ablati, anche se gli Stati convenzionati possono prevedere la
corresponsione di un indennizzo inferiore a tale valore in rapporto
ad alcuni scopi di pubblica utilita' che incidono su una pluralita'
indistinta di cittadini in fattispecie eccezionali, nelle quali si
persegue un interesse generale in un contesto di modifiche
costituzionali e di sistema, o di nazionalizzazioni, oppure di
riforme economico-sociali o politiche, che giustifichino un ristoro
non integrale per il proprietario espropriato (par. 102 - 103 della
sentenza citata CEDU del 2006)
Di conseguenza, la riduzione dell'indennita' fino a circa il 30%
del valore venale delle aree edificabili, come effetto dei criteri di
liquidazione della indennita' di espropriazione, di cui
all'art. 5-bis non consente un serio ristoro dei proprietari
espropriati e viola il giusto equilibrio tra sacrificio del privato e
interessi generali, per cui la citata norma interna e' in contrasto
con l'art. 1 del primo Protocollo citato e lo Stato italiano e' stato
condannato a corrispondere l'equa riparazione di tale violazione
della Convenzione.
La Grande Camera richiama, nella sentenza citata del 2006, ai
paragrafi 97 - 99, come fattispecie nelle quali si e' consentita una
riduzione dell'indennita' o del ristoro per la privazione della
proprieta', i casi eccezionali relativi al riscatto di un gran numero
di abitazioni dagli enfiteuti o titolari del diritto di superficie in
vaste aree urbane dell'Inghilterra, qualificato come di riforma
economico sociale (James e altri contro Regno Unito 21 febbraio
1996), ovvero quello di modifiche costituzionali (Ex re di Grecia ed
altri 28 novembre 2002) oppure di espropriazioni derivate da
nazionalizzazioni o da cambiamenti radicali di sistemi politici, come
gli espropri avvenuti con la fine dei regimi comunisti o dopo la
riunificazione della Germania.
Analoga violazione della Convenzione opera l'art. 5-bis (par. 126
- 132 della sentenza del 2006) con la previsione della applicazione
retroattiva di esso (sesto comma) alle liquidazioni dell'indennita'
gia' in corso in sede amministrativa e persino nel caso di giudizi
pendenti sull'accertamento di tali indennita', alla data di entrata
in vigore della legge, cosi' privando i proprietari dei terreni
espropriati di una parte di quanto gia' loro spettante e chiesto o da
domandare in sede giurisdizionale, corrispondente al valore
commerciale delle aree espropriate che, ai sensi della legge 2359 del
1865, era da applicare, prima della novella del 1992, alla
fattispecie.
Pertanto, nel caso di specie, analogo a quello oggetto della
presente causa per la sua modesta rilevanza, in quanto
l'espropriazione era destinata alla costruzione di un parcheggio e a
realizzare del verde attrezzato, si e' avuta una ingerenza del
legislatore nella causa che e' sorta per la determinazione
dell'indennita' a favore di una delle parti, violandosi i principi
«dello stato di diritto e la nozione di giusto processo», di cui
all'art. 6 della Convenzione (par. 126 e 133 della sentenza Scordino
del 2006), per non avere lo Stato italiano giustificato alla CEDU la
rilevata retroattivita' con la specialita' della pubblica utilita'
nell'espropriazione non inserita in un contesto di rilievo o di
riforma socio-economica.
Le richiamate sentenze della CEDU rilevano, ad avviso della
ricorrente incidentale, per l'ordinamento interno e sulla disciplina
legale dei criteri di liquidazione dell'indennita' di espropriazione,
anche perche' si e' esattamente affermato che le norme della
Convenzione vanno interpretate dai giudici italiani uniformandosi
all'ermeneutica di esse come data dal loro giudice naturale, che e'
appunto la Corte di Strasburgo (S.U. 26 gennaio 2004, n. 1340, Cass.
28 maggio 2004, n. 10294, 16 marzo 2005, n. 5724, 29 settembre 2005,
n. 19028 e 4 novembre 2005, n. 21391 e, nello stesso senso, CEDU (27
febbraio 2001, Luca' contro Italia).
2.2. - Deve anche delibarsi, come presupposto per la eventuale
ammissibilita' della questione, la esistenza o mancanza del potere di
questa Corte di disapplicare l'art. 5-bis, anche limitatamente alla
retroattivita' della sua applicazione, come chiesto in ricorso per
effetto della riscontrata violazione dalla norma interna della
Convenzione, in adesione a quanto deciso dalla CEDU in varie sue
pronunce.
E' in rapporto alla gerarchia delle fonti normative e alla
pluralita' dei livelli di legalita', cui il giudice italiano e'
soggetto - livelli interni (norme regionali, statali e
costituzionali) e sovranazionali o internazionali - e al carattere
precettivo delle norme della Convenzione, che si pone il problema del
preteso potere di disapplicazione dai giudici stessi di norme
legislative interne in contrasto con il detto accordo sovranazionale.
La citata ordinanza di questa Corte n. 12810/2006, che ha
prospettato la questione di legittimita' costituzionale del primo
comma dell'art. 5-bis della legge n. 359 del 1992, uniformemente a
quella, quasi contestuale, del 20 maggio 2006, n. 11887 che ha
rimesso analoga questione al Giudice delle leggi, in rapporto al
comma 7-bis dello stesso articolo e al ridotto risarcimento dei danni
da occupazione acquisitiva illecita, hanno entrambe negato che nella
fattispecie, in mancanza di una disciplina specifica e precettiva in
sede sovranazionale dei criteri di liquidazione del ristoro dovuto ai
soggetti espropriati, possa sussistere un potere del giudice italiano
di disapplicare la legge interna.
Siffatto potere si e' giustamente ritenuto non compatibile con il
nostro sistema costituzionale e in specie con le norme che regolano
l'abrogazione delle leggi, di cui all'art. 15 delle disposizioni
preliminari al codice civile e all'art. 136 della Costituzione.
Entrambe le citate ordinanze di questa Corte relative
all'art. 5-bis, correttamente negano che il contrasto, identico a
quello dedotto dalla ricorrente incidentale, di tale norma con quelle
sovranazionali, consenta al giudice la disapplicazione diretta della
disciplina di diritto interna, anche allorche', come nel caso delle
sentenze Scordino contro Italia, si e' rilevato che lo stesso
costituisce violazione del sistema della protezione convenzionale del
diritto di proprieta'.
Del resto la stessa sentenza della CEDU del marzo 2006 rimette
allo Stato italiano l'adozione delle misure «legislative,
amministrative e finanziarie» (par. 237) necessarie all'adeguamento
del sistema interno alle norme sovranazionali, cosi' chiarendo che la
sua pronuncia non puo' incidere con effetti abrogativi sulla
legislazione italiana.
Invero, sul carattere precettivo delle norme contenute dalla
Convenzione europea, occorre mantenere distinti i diritti da essa
protetti, «riconosciuti» dagli Stati contraenti con l'art. 1 come
«fondamentali» anche nel diritto interno, con effetto immediato
conseguente alla legge di ratifica, salvo per quelli gia'
precedentemente garantiti, dai mezzi e dalle modalita' di tutela di
tali diritti, rimessi ai singoli Stati aderenti e agli ordinamenti
interni.
L'art. 13 della Convenzione prevede il ricorso alla magistratura
interna di ciascuno Stato convenzionato, in caso di violazione dei
diritti tutelati dall'accordo internazionale anche se posta in essere
da persone che agiscono nell'esercizio di funzioni pubbliche,
evidenziando cosi' che i mezzi di tutela dei diritti fondamentali
sono rimessi ai singoli Stati, salvo l'intervento sussidiario della
CEDU, sui ricorsi individuali di cui all'art. 34 della Convenzione e
la condanna dei singoli Stati inadempienti all'equa riparazione di
cui al successivo art. 41.
Nello stesso senso e' l'art. 46 della Convenzione, per il quale
le «alte Parti contraenti s'impegnano a conformarsi alle sentenze
definitive della Corte nelle controversie nelle quali sono parti»,
cosi' escludendo ogni effetto immediatamente abrogativo di norme
interne delle sentenze della CEDU, alle quali consegue l'obbligo
degli Stati di dar loro esecuzione, in Italia recentemente
disciplinato con la legge 9 gennaio 2006, n. 12, che individua solo
nel governo e nel Parlamento gli organi cui trasmettere le sentenze
della Corte di Strasburgo, unici legittimati a dare esecuzione alle
decisioni sovranazionali.
Appare chiara quindi, in base alla stessa Convenzione, la
esclusione di ogni potere dei giudici italiani di «disapplicare» le
norme legislative in contrasto con essa, riservando la Costituzione
il potere di far venir meno le norme primarie al solo legislatore
nazionale e regionale e alla Corte costituzionale (artt. 70 e ss.,
117 e 136 Cost.); nel caso, inoltre, l'esigenza di copertura
finanziaria della modifica normativa conseguente alla disapplicazione
dell'art. 5-bis, comporterebbe una violazione, dagli stessi giudici,
dell'art. 81 della Cost.
La previsione poi, nell'art. 56 della Convenzione, della
possibile applicabilita' di essa solo in alcuni dei territori degli
Stati aderenti e dell'applicazione delle disposizioni stesse «tenendo
conto delle necessita' locali» evidenzia che, nel sistema
dell'accordo sovranazionale citato, pur essendo precettivo il
riconoscimento dei diritti garantiti nell'accordo per tutti gli Stati
che vi aderiscono, le modalita' di tutela di essi e di applicazione
nei territori dei singoli Stati sono rimesse alla legislazione
interna.
La non precettivita' delle norme che la sentenza della CEDU del
2006 ha ritenuto violate e' del resto comprovata dalla stessa
molteplicita' delle pronunce di questa Corte, che, in passato, hanno
unanimemente negato ogni contrasto con la Convenzione
dell'art. 5-bis, sia con riferimento al risarcimento per la illecita
occupazione per pubblica utilita' che per l'indennita' di
espropriazione (tra molte, da S.U. 6 maggio 2003, n. 6853 a Cass. 9
giugno 2006, n. 13431, in ordine all'occupazione acquisitiva
illecita, e Cass. 22 luglio 2004, n. 13667 e 21 maggio 2003, n. 7943
in rapporto all'opposizione alla stima e alla bipartizione,
nell'articolo indicato, delle aree, tra edificabili e inedificabili).
Per quanto attiene poi alla retroattivita' della norma e alla sua
incidenza sui procedimenti amministrativi in corso e sui processi
pendenti, si e' affermata la irrilevanza della perdita conseguente
alla riduzione del ristoro legalmente regolato per la privazione
della proprieta' per pubblica utilita' conseguente a interventi
legislativi, almeno in rapporto al diritto al giusto processo e
all'equa riparazione da irragionevole durata dei processi di cui alla
legge 21 marzo 2001, n. 89 (Cass. 28 marzo 2006, n. 6998, 14 ottobre
2005, n. 19999, 26 marzo 2004, n. 6071, 17 febbraio 2003, n. 2382).
Si e' anche esattamente rilevato da questa Corte, nelle ordinanze
citate che hanno sollevato la medesima questione di legittimita'
costituzionale, che il richiamo contenuto nell'art. 6, par. 2, del
Trattato di Maastricht al rispetto, da parte dell'Unione europea, dei
«diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentale firmata a Roma il 4 novembre 1950 e quali risultano
dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto
principi generali del diritto comune», non esclude la diversita'
degli organi giurisdizionali preposti alla tutela di tali diritti
(Corte europea dei diritti dell'uomo di Strasburgo) da quelli cui e'
invece demandata la interpretazione delle norme comunitarie, quale e'
la Corte di giustizia del Lussemburgo che ha negato una propria
competenza in materia di diritti fondamentali (cfr. Corte Giustizia
29 maggio 1997, C. 199-95 - Kremzow).
Le norme della Convenzione non sono quindi assimilabili ai
Regolamenti comunitari ne', come questi, si. applicano immediatamente
nell'ordinamento interno (sul problema, Cass. 19 luglio 2002,
n. 10542). La Corte costituzionale che, in passato, prima delle
modifiche apportate alla Convenzione di cui al Protocollo n. 11,
firmato a Strasburgo l'11 maggio 1994, e ratificato in Italia con
legge 28 agosto 1997, n. 296, che ha modificato i citati artt. 46 e
56 della Convenzione, sembra avere avuto orientamenti non
incompatibili con la diretta applicabilita' in Italia delle norme
della Convenzione (con le sentenze citate in ricorso cfr. C. cost. 9
luglio 1992, n. 373 e 3 maggio 1993, n. 235, entrambe sul carattere
pubblico delle udienze nel giusto processo), e' oggi invece
orientata, dopo la novella degli artt. 111 e 117 della Cost., a dare
un rilievo indiretto alle norme convenzionali, come fonti di obblighi
cui l'Italia e' da tali norme vincolata (C. cost. 25 settembre 2002,
n. 445 e ord. 6 aprile 2005, n. 139), cosi' negando implicitamente
ogni abrogazione automatica e la disapplicazione delle leggi
ordinarie interne in contrasto con quelle della Convenzione da parte
dei giudici nazionali.
Quanto affermato non esclude che i diritti tutelati con la
Convenzione esistano sin dal momento della ratifica di essa - o prima
se gia' garantiti dal diritto interno - con conseguente successione
nella loro disponibilita' degli eredi degli originari titolari, i
quali ne potranno chiedere la tutela ai giudici italiani, una volta
intervenuta la norma interna che la regoli (S.U. 23 dicembre 2005,
n. 28507).
La precettivita' del riconoscimento dei diritti, tutelati
dall'accordo internazionale, non rileva ai fini dell'abrogazione di
norme che in concreto potrebbero essere lesive di dette posizioni
soggettive, finche' restino generici e non precisati i rimedi
dell'ordinamento interno a garanzia di detti diritti fondamentali
(Cass. 12 gennaio 1999, n. 254).
In conformita' a quanto gia' delibato dalle citate recenti
ordinanze di questa Corte, che hanno dubitato della legittimita'
costituzionale dell'art. 5-bis puo' riaffermarsi che il Giudice
italiano che eventualmente disapplichi la norma richiamata non
avrebbe comunque il potere di imporre come giusto indennizzo il
valore venale del bene espropriato, ritenuto piu' volte in sede
sovranazionale l'unico di regola applicabile e che invece il Giudice
delle leggi interno ha affermato essere non conforme alla
Costituzione, per la quale un serio ristoro si e' sempre ritenuto
compatibile con una riduzione del prezzo pieno del bene acquisito
come sacrificio individuale dovuto alla pubblica utilita'. In
conclusione, denegato il potere di disapplicazione delle norme in
contrasto con la Convenzione da questa Corte, unico strumento per
rilevare il loro contrasto con la Convenzione europea e provocare la
loro espunzione dall'ordinamento, e' quello di investire della
questione relativa la Corte costituzionale.
3.1. - Ai fini della rilevanza della questione occorre brevemente
delibare sul primo motivo del ricorso principale con il quale si e'
censurata la sentenza di merito per avere qualificato come
edificabile l'area espropriata, in quanto l'eventuale fondatezza
dello stesso renderebbe inapplicabile l'art. 5-bis, della cui
legittimita' costituzionale si dubita in questa sede. Il motivo di
ricorso, pur affermando l'erroneita' della affermazione, dalla Corte
di appello, della natura edificabile delle aree ne deduce il
carattere non fabbricabile per il fatto di essere inserite dal locale
P.R.G. in Zona F1 (destinate all'istruzione primaria, per
attrezzature di interesse comune, per verde variamente attrezzato).
Non risulta censurata pero' la ratio decidendi della sentenza
impugnata su tale riconoscimento della natura edificabile di tali
aree che la Corte di appello desume dalla loro utilizzabilita' dai
privati sia pure per la realizzazione di interessi generali o
diffusi.
I giudici del merito hanno infatti ritenuto che la previsione
contenuta nelle norme di attuazione del P.R.G. di un assoggettamento
«a servitu' di uso pubblico» delle aree collocate nelle predette
zone, ne evidenzi la loro edificabilita' anche dai privati, sia pure
per i soli fini di interesse pubblico previsti nello strumento
urbanistico; manca ogni censura su tale rilievo della Corte di merito
per cui deve ritenersi incontestata per tale limitato profilo la
qualifica di edificabile dell'area, con conseguente applicazione per
la sua espropriazione dell'art. 5-bis, al quale quindi correttamente
si e' fatto riferimento nella presente procedura ablativa.
3.2. - Nel caso di specie la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5-bis e' certamente rilevante, perche'
espressamente, nel ricorso incidentale, si deduce che, nella
espropriazione oggetto di causa, l'indennita' di espropriazione di un
area edificabile e' stata liquidata con i criteri di determinazione
di cui all'indicato articolo, sulla quale la controricorrente solleva
dubbi di legittimita' costituzionale «per violazione degli artt. 2,
10, 11, 42, 97, 111 e 117 della Costituzione, in relazione all'art. 1
del primo Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti
dell'uomo e 6 di questa stessa Convenzione» (cosi' la memoria di
parte che chiede di sollevare la questione).
Si lamenta in sostanza che, anche senza la riduzione del 40% di
cui alla citata norma interna, chiesta peraltro dall'espropriante con
il ricorso principale, al soggetto espropriato non e' garantito un
serio ristoro per la rottura dell'equilibrio tra diritto individuale
di proprieta' e interesse generale a base della causa di pubblica
utilita' nella espropriazione per cui e' causa, avvenuta per
realizzare un parcheggio e destinare a verde altra parte del terreno
oggetto di esproprio, cioe' per opere e strutture, che lo stesso
proprietario avrebbe potuto eseguire, al di fuori di un contesto di
intervento economico-sociale di grande rilievo.
D'altro canto anche la censura di cui al terzo motivo del ricorso
principale sul computo del soprassuolo nella determinazione
dell'indennita' rende rilevante la questione dell'art. 5-bis che, per
le aree edificabili, non sembra dar rilievo ai manufatti esistenti su
di esse.
Come emerge anche dalla sentenza della Grande Camera del marzo
2006 (par. 230), l'affermata legittimita' costituzionale dei criteri
legali di determinazione dell'indennita' dei suoli edificabili, di
cui alle sentenze della Corte costituzionale 16 giugno 1993, n. 283 e
16 dicembre 1993, n. 442, e' collegata al suo «carattere
dichiaratamente temporaneo, in attesa di un'organica disciplina
dell'espropriazione per pubblica utilita» e si giustifica «per la
particolare urgenza e valenza degli scopi che il legislatore intende
perseguire» nella particolare congiuntura economica in cui versava il
paese (cosi' espressamente la sentenza n. 383/1993, richiamata anche
dall'altra pronuncia citata del Giudice delle leggi).
Solo la disciplina dell'art. 5-bis, applicabile ratione temporis
nel caso per la indicata natura edificabile delle aree impropriamente
contestata (cfr. retro par. 3.1), assume rilievo per la presente
decisione; difetta invece di rilevanza il richiamo della stessa
ricorrente incidentale all'art. 37 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327,
che ha reso definitivi i criteri di liquidazione della indennita' di
cui all'art. 5-bis con effetto dal 1° luglio 2003 ed e' inapplicabile
nella fattispecie, anche se esclude la giustificazione della loro
provvisorieta', ai fini della legittimita' costituzionale di tale
riduzione delle somme dovute al soggetto danneggiato per la
privazione della proprieta'.
4. - Ritenuta rilevante la questione proposta dalla ricorrente
incidentale, in rapporto al richiamato art. 5-bis questa Corte deve
dichiararne anche la non manifesta infondatezza.
La Corte costituzionale, pur riconoscendo, a differenza della
CEDU, il carattere di principi e norme fondamentali di riforma
economico-sociale alla disciplina del richiamato art. 5-bis, ha
negato la illegittimita' costituzionale di tale norma, salvo che per
la parte in cui essa non ha previsto, in violazione degli artt. 3 e
42 della Cost., per i procedimenti espropriativi in corso, cui la
norma si applica, una nuova offerta della indennita' allo
espropriato, la cui accettazione possa escludere la riduzione del 40%
del ristoro di cui alla norma, gia' fortemente riduttivo rispetto al
valore di mercato del bene espropriato (par. 7.3. della sentenza
n. 283/1993).
La stessa sentenza del Giudice delle leggi, al successivo par. 9,
nega la illegittimita', per violazione dell'art. 3 della Cost., della
retroattivita' della disciplina dell'art. 5-bis, per non essere la
ultrattivita' delle leggi (art. 11 delle Disp. sulla legge in
generale) principio recepito dalla Costituzione, escludendo quindi la
fondatezza della questione «nei termini cosi' puntualizzati»
(espressione del giudice costituzionale richiamata nella ordinanza
citata di questa Corte n. 12810/2006).
Ne' puo' ritenersi che la Corte costituzionale, con le citate
pronunce del 1993, riferendosi all'art. 3 della Cost., abbia avuto
riguardo anche ad una ipotizzabile e sottesa violazione dell'art. 97
della Cost. e del principio di imparzialita' dell'azione
amministrativa, che la contestata disposizione di legge ordinaria non
sembra assicurare, intervenendo sulle posizioni delle parti dei
procedimenti espropriativi gia' iniziati, riducendo solo per quelli
non ancora definiti - e in danno dell'espropriato - l'entita' della
somma che lo stesso poteva percepire all'inizio della procedura per
effetto della privazione del suo bene per causa di pubblica utilita'.
Appare pero' chiaro che l'art. 111 della Cost. come novellato
dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2 ha garantito tra
l'altro, con il principio del giusto processo, di cui al primo comma,
anche quello delle «condizioni di parita» tra le parti. Pertanto
occorre accertare se, in rapporto a tale norma, la retroattivita' di
cui al sesto comma dell'art. 5-bis non incida sullo stesso giusto
processo destinato a determinare l'indennita', sia esso in corso o
debba addirittura ancora iniziare, eliminando le condizioni di
parita' delle parti del processo, con un intervento che ha sfavorito
una sola di esse, riducendo fortemente quanto la stessa avrebbe
potuto chiedere o aveva in concreto preteso al momento della domanda,
non ottenendo poi quanto poteva aspettarsi di ricevere per la durata
del procedimento amministrativo e/o per quella del processo.
La retroattivita' dei criteri di liquidazione dell'indennita' ha
insomma inciso anche sulla indennita' nei procedimenti amministrativi
in corso, anteriormente alla futura opposizione alla stima ancora non
proponibile per ragioni imputabili all'espropriante (C. cost. 22
febbraio 1990, n. 67) e, per tale profilo, ha determinato comunque
una ingerenza del legislatore sul presente processo a sfavore
dell'espropriato che, senza tale norma, avrebbe potuto pretendere e
ottenere una maggiore somma, se i procedimenti amministrativi o
giurisdizionali in corso fossero stati conclusi prima della data di
entrata in vigore dell'art. 5-bis.
In effetti la CEDU, nella citata sentenza Scordino del 2006,
ritiene violato l'art. 6 della Convenzione, per l'ingerenza del
legislatore nei procedimenti e processi in corso a favore di una
delle parti, in rapporto all'art. 1 del primo Protocollo addizionale
alla Convenzione, proprio in quanto non risulta giustificata con una
rilevante causa di pubblica utilita' la perdita di una parte
dell'indennita' retroattivamente stabilita, mentre era gia' iniziato
il procedimento espropriativo ed era ancora in corso il processo di
liquidazione della indennita' (par. 132).
Per tale profilo, non si afferma in sede sovranazionale che la
retroattivita' dell'art. 5-bis comporti violazione del principio di
legalita', che deve fondare ogni privazione della proprieta', ma solo
che la ingerenza del potere legislativo sul funzionamento di quello
giudiziario, con l'alterazione delle condizioni di parita' delle
parti, non e' nel caso giustificato in rapporto al tipo di pubblica
utilita' che si persegue con la realizzazione dell'opera per la quale
l'esproprio e' stato disposto.
Risulta quindi palese che nel caso, sulla presente opposizione
alla stima proposta nel 1996 in un procedimento espropriativo
iniziato sin dal 1991 e prima dell'entrata in vigore dell'art. 5-bis,
il diritto di proprieta' della ricorrente incidentale e' stato inciso
dall'intervento normativo di cui all'articolo ora richiamato, che ha
modificato a favore dell'espropriante i criteri di liquidazione del
ristoro dovuto all'espropriato, riducendo di oltre il 50% la somma
che tale parte avrebbe potuto ottenere in caso di tempestiva
conclusione della procedura espropriativa e del conseguente processo.
4.1. - La stessa CEDU, con diverse sue pronunce, ha ormai
definitivamente chiarito il contrasto con l'art. 1 del primo
Protocollo addizionale dei ristori indennitari e risarcitori previsti
per le acquisizioni lecite e illecite connesse a procedimenti
espropriativi con o senza causa di pubblica utilita' (cfr. con le
pronunce della C.E.D.U. sopra citate, le sentenze della stessa Corte
30 ottobre 2003, Belvedere Alberghiera contro Italia, 30 ottobre
2003, Carbonara e Ventura contro Italia, 11 dicembre 2003, Colacrai
contro Italia, 15 luglio 2005, Carletta contro Italia e Donati contro
Italia, e 12 gennaio 2006 Sciarrotta contro Italia, caso questo del
quale si e' decisa la ricevibilita' con il merito per essere ormai
certa la contrarieta' della liquidazione della illecita privazione
della proprieta' in Italia per causa di p.u. e 23 febbraio 2006,
Immobiliare Cerro contro Italia, sintomatico perche' e' il medesimo
caso oggetto della citata S.U. 6853/2003, che ha ritenuto non
violativa della Convenzione la disciplina della liquidazione del
risarcimento dei danni, di cui al comma 7-bis dell'art. 5-bis della
legge n. 359/1992).
In tale contesto, la questione di illegittimita' costituzionale
dell'art. 5-bis per contrasto con il primo comma dell'art. 117 Cost.,
risolta negativamente prima delle modifiche ad esso apportate
dall'art. 3 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, appare
oggi anche essa non manifestamente infondata.
E' indubbio che le norme costituzionali novellate, come gli
artt. 111 e 117 della Cost., pur se hanno effetto con la entrata in
vigore delle loro modifiche, incidono con queste non solo sulla
normativa ordinaria futura ma anche su quella previgente, da
dichiarare illegittima se con esse contrastante (cosi' C. cost. 24
dicembre 2004, n. 425 in rapporto all'art. 117 Cost.) anche se il
legislatore ha poi provveduto a regolare l'adeguamento
dell'ordinamento interno statale e regionale alla stessa novella
costituzionale con le leggi 5 giugno 2003, n. 131 e 4 febbraio 2005,
n. 11.
Si deve negare che, come ritiene una dottrina peraltro
minoritaria, le norme costituzionali novellate in questi ultimi anni
possano operare solo su quelle ordinarie successive, senza incidere
sulla legittimita' di quelle gia' vigenti che invece devono essere
dichiarate illegittime ed abrogarsi per le parti in cui risultino in
contrasto, anche sopravvenuto, con i principi nuovi inseriti nella
carta fondamentale.
Nella fattispecie, puo' affermarsi che l'eventuale riscontrata
violazione da norme italiane di quelle della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo gia' vigenti alla data di entrata in vigore del
nuovo art. 117 Cost., ne comporta la sopravvenuta illegittimita'
costituzionale che, ovviamente, nella fattispecie, se dichiarata,
retroagirebbe sin dalla data di entrata in vigore dell'art. 5-bis in
contrasto attuale con la norma della carta fondamentale.
La questione, comunque, non e' quella che la ricorrente
incidentale pure prospetta della conformazione dell'ordinamento
interno alle norme del diritto internazionale generalmente
riconosciute di cui all'art. 10 della Cost. (sul tema cfr. C. cost.
11 febbraio 1993, n. 75), ma l'altra della incidenza delle norme
convenzionali sovranazionali sulla legislazione statale e regionale
in materia di criteri di determinazione dell'indennita' di
espropriazione, per i quali lo Stato italiano deve esercitare il
proprio potere legislativo in conformita' alla Convenzione, con leggi
statali anche quadro per quelle regionali, al fine di conformare le
norme interne a quelle internazionali.
5. - In conclusione, vanno dichiarate rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 5-bis del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito in legge
8 agosto 1992, n. 359:
a) per contrasto con l'art. 111, primo e secondo comma della
Costituzione, in relazione all'art. 6 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali e all'art. 1 del
primo Protocollo addizionale a tale Convenzione, nella parte in cui,
disponendo l'applicabilita', ai procedimenti espropriativi in corso e
ai giudizi pendenti, dei criteri di determinazione dell'indennita' in
esso contenuti per i suoli edificabili, viola il diritto a un giusto
processo per il soggetto espropriato e, in specie, le condizioni di
parita' delle parti davanti al giudice, lese palesemente
dall'intromissione del legislatore nell'amministrazione della
giustizia, con influenza chiara sulla risoluzione di una specifica e
determinata categoria di controversie, tese alla determinazione
dell'indennita' di espropriazione;
b) per contrasto con l'art. 117, primo comma, della
Costituzione, in rapporto all'art. 1 del primo Protocollo addizionale
alla richiamata Convenzione, nella parte in cui, disponendo
l'applicabilita' dei criteri di determinazione dell'indennita' in
esso contenuti, attribuisce ai soggetti privati della proprieta' per
cause di pubblica utilita' di non eccezionale rilievo, un ristoro non
serio ed eccessivamente riduttivo del valore venale del bene
espropriato.
Ai sensi dell'art. 23 delle legge 11 marzo 1953, n. 87, la
dichiarazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale comporta la sospensione del
processo e la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
P. Q. M.
Riuniti i ricorsi, dichiara rilevanti e non manifestamente
infondate le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 5-bis
del d.l. legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito in legge 8 agosto
1992, n. 359, per contrasto con gli artt. 111 e 117 della
Costituzione, anche in rapporto all'art. 6 della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo e all'art. 1 del primo Protocollo addizionale a
tale Convenzione.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la
sospensione del giudizio.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio della I sezione
civile della Corte di cassazione, il 26 settembre 2006.
Il Presidente: Criscuolo
07C0103