N. 299 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 novembre 2006
Ordinanza emessa il 14 novembre 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania - sul ricorso proposto da Comune di Brolo ed altro contro Commissario delegato per l'emergenza idrica in Sicilia ed altri. Giustizia amministrativa - Tribunali amministrativi regionali - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 125; Statuto della Regione Siciliana, art. 23.(GU n.17 del 2-5-2007 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, comma 2, legge n. 87/1953, sul ricorso 1729/2006 proposto dal Comune di Brolo e dal Comune di Patti, rappresentati e difesi da Bonfiglio avv. Natale con domicilio eletto in Catania, via Umberto n. 303, presso Carrubba avv. Alessandro; Contro Commiss. delegato emergenza idrica - Pres. Regione Siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio eletto in Catania, via Vecchia Ognina n. 149, presso la sua sede; Presidenza del Consiglio dei ministri rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio eletto in Catania, via Vecchia Ognina n. 149, presso la sua sede; Comune di Taormina (ME) rappresentato e difeso da Turiano Mantica avv. Paolo e Sala avv. Angelo, con domicilio eletto in Catania, viale XX Settembre n. 47/E, presso Garofalo avv. Giampietro; Comune di Caprileone rappresentato e difeso da Grasso avv. Bernadette, con domicilio eletto in Catania, via Grotte Bianche n. 127, presso Trimboli avv. Salvatore; Comune di Letojanni rappresentato e difeso da Ardizzone avv. Alfio, con domicilio eletto presso la segreteria del tribunale; Provincia regionale di Messina - Segreteria tecnico operativa A.T.O.3 - Messina; Conferenza dei sindaci dell'A.T.O. 3 - Messina; Comune di Acquedolci (ME), Comune di Ali' Terme (ME), Comune di Basico' (ME), Comune di Capo D'Orlando (ME), Comune di Casalvecchio' Siculo (ME), Comune di Castelmola (ME), Comune di Condro' (ME), Comune di Fiumedinisi (ME), Comune di Forza D'Agro' (ME), Comune di Furci Siculo (ME), Comune di Galati Mamertino (ME), Comune di Gioiosa Marea (ME), Comune di Itala (ME), Comune di Librizzi (ME), Comune di Longi (ME), Comune di Mandanici (ME), Comune di Messina, Comune di Mirto (ME), Comune di Monforte San Giorgio (ME), Comune di Montalbano Elicona (ME), Comune di Naso (ME), Comune di Oliveri (ME), Comune di Patti (ME), Comune di Raccuja (ME), Comune di Roccalumera (ME), Comune di Rodi' Milici (ME), Comune di San Fratello (ME), Comune di San Piero Patti (ME), Comune di Santa Domenica Vittoria (ME), Comune di Santa Teresa di Riva (ME), Comune di Sant'Angelo di Brolo (ME), Comune di Savoca (ME), Comune di Spadafora (ME), Comune di Torregrotta (ME), Comune di Tripi (ME), Comune di Valdina (ME), Comune di Alcara Li Fusi (ME), Comune di Antillo (ME), Comune di Brolo (ME), Comune di Capri Leone (ME), Comune di Castel di Lucio (ME), Comune di Castroreale (ME), Comune di Falcone (ME), Comune di Floresta (ME), Comune di Francavilla di Sicilia (ME), Comune di Furnari (ME), Comune di Gallodoro (ME), Comune di Graniti (ME), Comune di Leni (ME), Comune di Limina (ME), Comune di Malfa (ME), Comune di Mazzarra' Sant'Andrea (ME), Comune di Milazzo (ME), Comune di Mistretta (ME), Comune di Mongiuffi Melia (ME), Comune di Motta Camastra (ME), Comune di Nizza di Sicilia (ME), Comune di Pace del Mela (ME), Comune di Pettineo (ME), Comune di Reitano (ME), Comune di Roccavaldina (ME), Comune di Rometta (ME), Comune di San Marco D'Alunzio (ME), Comune di San Salvatore di Fitalia (ME), Comune di Santa Lucia del Mela (ME), Comune di Sant'Agata Militello (ME), Comune di Santo Stefano di Camastra (ME), Comune di Scaletta Zanclea (ME), Comune di Torrenova (ME), Comune di Tusa (ME), Comune di Venetico (ME), Comune di Ali' (ME), Comune di Barcellona Pozzo di Gotto (ME), Comune di Capizzi (ME), Comune di Caronia (ME), Comune di Castell'Umberto (ME), Comune di Cesaro' (ME), Comune di Ficarra (ME), Comune di Fondachelli Fantina (ME), Comune di Frazzano' (ME), Comune di Gaggi (ME), Comune di Giardini Naxos (ME), Comune di Gualtieri Sicamino' (ME), Comune di Lipari (ME), Comune di Malvagna (ME), Comune di Meri' (ME), Comune di Militello Rosmarino ME), Comune di Mojo Alcantara (ME), Comune di Montagnareale (ME), Comune di Motta D'Affermo (ME), Comune di Novara di Sicilia (ME), Comune di Pagliara (ME), Comune di Piraino (ME), Comune di Roccafiorita (ME), Comune di Roccella Valdemone (ME), Comune di San Filippo del Mela (ME), Comune di San Pier Niceto (ME), Comune di San Teodoro (ME), Comune di Santa Marina Salina (ME), Comune di Sant'Alessio Siculo (ME), Comune di Saponara (ME), Comune di Sinagra (ME), Comune di Terme Vigliatore (ME), Comune di Tortorici (ME), Comune di Ucria (ME) e nei confronti di Immordino Giovanni N.Q., per l'annullamento: del decreto n. 596 del 4 aprile 2006, con il quale il Presidente della Regione Siciliana - Commissario delegato per l'emergenza idrica nel territorio della Regione Siciliana ha disposto che «art. 1. Per i motivi espressi in premessa, avvalendosi dei poteri sostitutivi e derogatori previsti dalle ordinanze n. 3189/2002 e n. 3299/2003, l'avv. Giovanni Immordino e' incaricato di recarsi presso l'Autorita' d'Ambito dell'A.T.O. 3 - Messina con il compito di provvedere, in via sostitutiva della Conferenza dei sindaci e del Presidente della Provincia di Messina, al compimento delle procedure per l'affidamento del servizio idrico integrato nell'Ambito territoriale ottimale di Messina entro il termine del 30 giugno 2006, attuale scadenza dello stato di emergenza idrica nel territorio della Regione Siciliana. Art. 2. Con successivo provvedimento verra' determinato il compenso spettante al Commissario. Allo stesso compete il rimborso delle spese vive documentate afferenti i compiti di cui al presente. L'onere di cui sopra sara' posto a carico della gestione commissariale. 3. La validita' del presente decreto decorre dalla data di notifica del provvedimento medesimo»; di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, inclusi: La nota n. 10115 del 17 agosto 2005, con la quale il Commissario delegato per l'emergenza idrica per la Regione Siciliana ha ritenuto inopportuna la scelta di intervenire d'autorita' nei confronti dei consigli comunali che non hanno confermato la scelta dell'Assemblea dei sindaci dell'A.T.O. 3 di Messina di costituire una societa' interamente pubblica per la gestione del servizio idrico integrato; nonche' i successivi atti confermativi (nota prot. n. 656 del 20 gennaio 2006); Il provvedimento con il quale il precitato commissario ad acta ha valutato l'opportunita' di scegliere la «concessione a terzi» fra le possibili diverse forme di affidamento del Servizio idrico integrato, di cui si sconosce l'iter motivazionale; La delibera del precitato commissario ad acta con la quale sono state revocate le precedenti delibere n. 1/2005, n. 2/2005, n. 3/2005 e n. 4/2005, adottate dalla conferenza d'Ambito dell'A.T.O. 3 di Messina, ed e' stata scelta, quale forma di gestione, quella della concessione a terzi; Il bando ed il disciplinare di gara del 23 maggio 2006, adottato dal Commissario ad acta dell'A.T.O. 3 - Messina e dal dirigente responsabile della S.T.O. A.T.O. 3 di Messina, quale responsabile unico del procedimento; Gli atti consequenziali, comprese le eventuali fasi di ammissione e valutazione delle offerte depositate dagli eventuali concorrenti e, quindi, l'aggiudicazione della gara, la relativa approvazione e la stipula del contratto. Visto il ricorso introduttivo del giudizio; Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso; Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Commiss. delegato emergenza idrica-Pres. Regione Siciliana, del Comune di Taormina, del Comune di Caprileone, del Comune di Letojanni e dalla Presidenza del Consiglio dei ministri; Udito nella Camera di consiglio del 14 Settembre 2006 il relatore cons. Pancrazio Maria Savasta; Uditi gli avvocati come da verbale; Vista la documentazione tutta in atti; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. Fatto In applicazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36 in materia di risorse idriche (c.d. legge Galli come recepita in Sicilia dall'art. 69 della l.r. 27 aprile 1999, n. 10, in Sicilia venivano istituite le c.d. «Autorita' d'Ambito», costituite dagli enti locali ricadenti in un determinato territorio, con il «... compito precipuo di provvedere alla organizzazione del cosiddetto «Servizio idrico integrato» nei vari Ambiti territoriali ottimali di riferimento, come specificatamente individuati con decreto del Presidente della Regione Siciliana n. 114/gr.IV. S.G. del 16 maggio 2000 e successive modifiche ed integrazioni». Tutti i comuni della Provincia di Messina, e ricadenti nell'Ambito territoriale ottimale 3 - Messina, sceglievano di organizzarsi nella forma della «Convenzione di cooperazione», sottoscritta in data 8 luglio 2002, «.... che riserva, tra l'altro, all'Assemblea dei sindaci la competenza a deliberare la scelta delle modalita' di affidamento del servizio idrico integrato ed ogni altra determinazione connessa e consequenziale a tale scelta». Con delibera n. 1 del 22 gennaio 2004, l'Assemblea dei sindaci dell'A.T.O. 3 di Messina (Conferenza d'ambito) disponeva l'affidamento del servizio mediante «concessione a terzi. Consequenzialmente, veniva bandita la gara d'appalto per l'affidamento del servizio in concessione a terzi che, per due volte, rimaneva deserta. Con deliberazione n. 1 del 9 giugno 2005, la Conferenza d'Ambito dell'A.T.O. 3 - Messina revocava la predetta deliberazione n. 1/2004, nella parte in cui si era operata la scelta di affidare il servizio di gestione in «concessione a terzi» e disponeva di affidare la gestione del servizio idrico integrato dell'A.T.O. n. 3 - Messina ad una societa' a capitale interamente pubblico partecipata da tutti gli enti locali dell'A.T.O. n. 3 Messina, costituita fra i 108 comuni e la Provincia regionale di Messina ed avente ad oggetto la c.d. gestione «in house». Con deliberazione n. 2 del 24 giugno 2005, la Conferenza d'Ambito dell'A.T.O. 3 - Messina approvava lo statuto della societa' per azioni Messina Acque S.p.A., da costituire quale soggetto gestore del servizio idrico integrato, ed impegnava ciascun ente locale convenzionato, ad approvarne, nei rispettivi consigli comunali, lo statuto. Con deliberazione n. 3 del 24 giugno 2005, la Conferenza d'Ambito dell'A.T.O. 3 approvava lo schema di convenzione di servizio tra Autorita' e soggetto gestore dell'A.T.O. n. 3 - Messina con relativo disciplinare tecnico ed impegnava ciascun ente locale convenzionato ad approvare, nei rispettivi consigli comunali, la sopra richiamata convenzione di servizio, in conformita' all'art. 18 della Convenzione di cooperazione istitutiva dell'Autorita' d'Ambito. Con deliberazione del 27 settembre 2005, la Conferenza d'Ambito dell'A.T.O. 3 - Messina riconfermava la volonta' di procedere alla costituzione della societa' per azioni a capitale interamente pubblico per l'affidamento della gestione «in house», nei termini specificati dalle predette deliberazioni 1, 2, 3 e 4/2005. Con nota n. 10115 del 17 agosto 2005, il Commissario delegato per l'emergenza idrica per la Regione Siciliana riteneva inopportuna la scelta di intervenire d'autorita' nei confronti dei consigli comunali che non avevano confermato la scelta dell'Assemblea dei sindaci dell'A.T.O. 3 di Messina di costituire una societa' interamente pubblica per la gestione del servizio idrico integrato. Con decreto n. 596 del 4 aprile 2006, il Presidente della Regione Siciliana, sempre nella qualita' di Commissario delegato per l'emergenza idrica nel territorio della Regione Siciliana, avvalendosi dei poteri sostitutivi e derogatori previsti dalle ordinanze n. 3189/2002 e n. 3299/2003, incaricava l'avv. Giovanni Immordino di recarsi presso l'Autorita' d'Ambito dell'A.T.O. 3 - Messina con il compito di provvedere, in via sostitutiva della Conferenza dei sindaci e del Presidente della Provincia di Messina, al compimento delle procedure per l'affidamento del servizio idrico integrato nell'Ambito territoriale ottimale di Messina. Indi, il commissario ad acta nominato riteneva di scegliere la «concessione a terzi» fra le possibili diverse forme di affidamento del Servizio idrico integrato ed, inoltre, revocava le precedenti delibere n. 1/2005, n. 2/2005, n. 3/2005 e n. 4/2005 adottate dalla conferenza d'Ambito dell'A.T.O. 3 di Messina, scegliendo, quale forma di gestione, la concessione a terzi. A tal fine, con bando e disciplinare di gara del 23 maggio 2006, indiceva una selezione ad evidenza pubblica per assegnare la detta concessione. Con il ricorso in epigrafe, i comuni ricorrenti hanno impugnato detti atti. Costituitisi, il Comune di Taormina, di Caprileone e di Letojanni hanno aderito alle richieste di annullamento delle amministrazioni ricorrenti. Costituitasi per il Presidente della Regione Sicilia - Commissario delegato - e per la Presidenza del Consiglio dei ministri, la difesa erariale ha concluso per l'incompetenza funzionale di questo Tribunale a favore del Tribunale amministrativo regionale Lazio - Roma e, comunque, per l'inammissibilita' e l'improcedibilita' del ricorso. Alla Camera di consiglio del 14 settembre 2006, la causa e' passata in decisione per la fase cautelare. Diritto Come chiarito in punto di fatto, l'asserito pregiudizio per i comuni ricorrenti deriva dal decreto n. 596 del 4 aprile 2006, con il quale il Presidente della Regione Siciliana, nella qualita' di Commissario delegato per l'emergenza idrica nel territorio della Regione Siciliana, avvalendosi dei poteri sostitutivi e derogatori previsti dalle Ordinanze n. 3189/2002 e n. 3299/2003, ha incaricato l'avv. Giovanni Immordino di recarsi presso l'Autorita' d'Ambito dell'A.T.O. 3 - Messina con il compito di provvedere, in via sostitutiva della Conferenza dei sindaci e del Presidente della Provincia di Messina, al compimento delle procedure per l'affidamento del servizio idrico integrato nell'Ambito territoriale ottimale di Messina. Lamentano, inoltre, i ricorrenti l'illegittimita' della consequenziale attivita' amministrativa del commissario delegato dal Presidente della Regione, nella predetta qualita'. I). Pertanto, il Collegio deve esaminare la pregiudiziale questione relativa alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio a conoscere della vicenda. Tale competenza sorge per effetto della norma di cui alla legge n. 21/2006, pubbl. nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio 2006, che, all'art. 3, per quel che qui rileva dispone: omissis . . . «2-bis. In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della legittimita' delle ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma. 2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate d'ufficio. Davanti ai giudice amministrativo il giudizio e' definito con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando applicazione i commi 2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa legge. 2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui la parte interessata puo' riproporre il ricorso». Osserva il Collegio che la fattispecie in esame e' attratta nell'applicazione della citata legge n. 21/2006, art. 3, in quanto il presidente della regione ha agito in qualita' commissario delegato, regolando una fattispecie rientrante nel novero delle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, cosi' come emerge dall'espresso richiamo di detta disposizione nel preambolo del decreto n. 596 del 4 aprile 2006. Il Collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della decisione da assumere in ordine alla predetta trasmissione degli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio e non manifestamente infondata, solleva questione di legittimita' costituzionale del predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni bis, ter, quater, come sara' esposto nei seguenti paragrafi e come gia' fatto in ordine ad altra fattispecie per la cui decisione e' venuta in rilievo la medesima norma Tribunale amministrativo regionale Catania, I, ord. nr. 90 del 7 marzo 2006) e per una ulteriore questione, Tribunale amministrativo regionale Catania, ord. n. 145 del 4 aprile 2006 - cfr., altresi', C.G.A. per la Sicilia, ordd. nn. 235 e 236/2006). I). La rilevanza della questione ai fini della decisione da assumere e' di tutta evidenza. Il Collegio sarebbe tenuto, sulla base della normativa espressa dalla richiamata legge n. 21/2006 - ove non dubitasse della incostituzionalita' di essa e quindi non ritenesse necessario investire il Giudice delle leggi della relativa questione - a trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio e cio' per espressa disposizione della nuova disciplina che ne prescrive l'applicazione. In sostanza non potrebbe questo giudicante adottare alcuna decisione, neanche sulla correttezza della procedura ed in punto di ammissibilita' del ricorso, in quanto ostacolato dalla puntuale disposizione che stabilisce la competenza funzionale del Tribunale amministrativo regionale Lazio, ogniqualvolta si tratti, come nel caso di specie, di gravami volti a censurare provvedimenti afferenti situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225. Non vale a mutare la superiore considerazione il fatto che il giudizio sia stato chiamato ad essere trattato in camera di consiglio per la sua sola domanda cautelare, posto che la chiara dizione delle disposizioni in esame non lascia adito a dubbi e, per effetto del combinato disposto di cui agli artt. 21 e 26 della legge Tribunale amministrativo regionale ivi richiamato, in sede della trattazione cautelare il Collegio dovrebbe con sentenza breve dichiarare la competenza del Tribunale amministrativo regionale Lazio e concludere il giudizio, salva la riassunzione di esso a cura delle parti di fronte al Tribunale amministrativo regionale competente, normativamente prevista. II). Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno sospettare le norme in esame di incostituzionalita', osserva il Collegio che la normativa introdotta dal legislatore con l'art. 3, comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il principio della articolazione su base regionale degli organi statali di giustizia amministrativa di primo grado ivi espressa («Nella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica») che implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di competenza dei singoli organi predetti. Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se (arg. ex art. 2, comma 1 lettera c), della legge n. 225/1992, richiamato dall'art. 5 comma 1, legge cit..) essi sono adottati per fare fronte a situazioni che «per intensita' ed estensione debbono essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari». II.a) Anzi, sotto questo aspetto, la norma e' altresi' contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di loro. In questo quadro, l'art. 5 comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione normativa, i casi in cui (ex art. 2, comma 1, lettera c) della legge n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri straordinari alle calamita' naturali, catastrofi o gli altri eventi che richiedano tale intervento per intensita' ed estensione. La previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5 appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria (art. 2, lettera a), e di quelli che richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2, lettera b). Quindi, il sistema della Protezione civile e' articolato in vari livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di ampiezza della situazione emergenziale. Ne deriva che per ogni tipologia territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza e' chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo piu' vicino alla concreta dimensione delle comunita' colpite e della natura dell'emergenza, secondo un chiaro criterio di' sussidiarieta' e senza escludere - funzionalmente e residualmente - che determinate funzioni siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di piu' amministrazioni o livelli di governo. A fronte di questa multiformita' possibile di manifestazioni concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss. della legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della legge n. 21/2006, contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo sulla necessita' che esso presupponga l'intervento extra ordinem e quindi a dispetto dell'articolazione del potere previsto dalla legge n. 225/1992, posto che assegna in maniera indiscriminata la competenza funzionale a conoscere delle relative questioni al Tribunale amministrativo regionale Lazio. In altri termini, con la norma in esame, il Legislatore, sul semplice presupposto della necessita' di interventi di protezione civile extra ordinem, pare abbia cristallizzato una valutazione di rilevanza nazionale degli stessi, a prescindere, come sembra apparire nel caso di specie, dalla loro eventuale incidenza meramente periferica. Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che: con l'articolo 5 della legge n. 225 del 1992 e' attribuito al Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di emergenza in ipotesi di calamita' naturali, ed a seguito della dichiarazione di emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso Presidente del Consiglio dei ministri o, su sua delega, il Ministro dell'interno possano adottare ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico; l'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta, chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale., queste ultime due previsioni, inoltre, sono gia' state ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come espressive di un principio fondamentale della materia della protezione civile, sicche' deve ritenersi che esse delimitino il potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione). Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato illegittimo l'articolo 4, comma 4, della legge della Regione Campania n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al Sindaco di Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. n. 82/2006). Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge n. 225/1992 ed all'art. 107, comma 1, lettere b) e c), d.lgs. n. 112/1998, possiedono rilievo nazionale «solamente» il potere di dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme dell'ordinamento. Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame e' irragionevole per contraddittorieta' e disparita' di trattamento processuale, poiche' utilizza lo stesso trattamento per situazioni del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e qualita' degli interessi pubblici coinvolti, nonche' per contrasto con l'art. 117 della Costituzione, poiche' implicitamente, finisce per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla competenza regionale. II.b) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una effettiva natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale amministrativo regionale Lazio, comporta indubbia violazione dell'art. 24 della Costituzione, in particolare della possibilita' di tutela dei propri diritti ed interessi enunciata al primo comma; detta tutela ne risulta minorata, per la evidente maggiore difficolta' di esercitare le relative azioni presso il Tribunale amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi giurisdizionali localmente istituiti. Cio' vale sia per la fase transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale Anche l'art. 25 della Carta costituzionale risulta vulnerato dalla normativa denunciata dal Collegio; e se ne trae conferma da una recente decisione della Corte costituzionale, che, sebbene in relazione a disciplina totalmente diversa, ha avuto modo di affermare un principio generale, che e' quello della appartenenza della competenza territoriale alla nozione del giudice naturale precostituito per legge. Precisamente, la sentenza n. 41 del 2006 afferma, anzi, ribadisce (come testualmente essa si esprime, citando sentenze precedenti in termini), che «alla nozione del giudice naturale precostituito per legge non e' affatto estranea "la ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da normativa nel tempo anteriore alla istituzione del giudizio" (sentenze n. 251 del 1986 e n. 410 del 2005)». III) Da ultimo, secondo un aspetto diverso che si riconnette ancora al tema del giudice naturale, la norma in esame viola l'art. 23 dello statuto della Regione Sicilia (legge costituzionale n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la regione. Le sezioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti svolgeranno altresi' le funzioni, rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e contabile, I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di accordo, dai Governi dello Stato e della Regione. I ricorsi amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente della Regione sentite le Sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale norma e' stata «interpretata» dall'art. 5 del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654, contenente norme per delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato nella Regione Sicilia, il quale prevede che il Consiglio di Giustizia esercita le attribuzioni devolute dalla legge al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nei confronti di atti e provvedimenti definitivi «dell'amministrazione regionale e delle altre autorita' amministrative aventi sede nel territorio della regione». Osserva il Collegio che gia' con «la sentenza della Corte cost. in data 12 marzo 1975, n. 61, dichiarando l'illegittimita' costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40, legge 6 dicembre 1971, n. 1034, alla competenza del Tribunale amministrativo regionale Sicilia, e' stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite tutte le controversie d'interesse regionale considerate tali dall'art. 23, comma 1, d.l. 15 maggio 1946, n. 455, comprendendosi in tale categoria le controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di autorita' centrali aventi effetti limitati al territorio regionale ovvero concernenti pubblici dipendenti in servizio nella Regione siciliana» (Consiglio Stato, sez. VI, 26 luglio 1979, n. 595). Quindi la legge n. 21/2006, in esame, e' costituzionalmente illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23 dello statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la giurisprudenza, anche costituzionale, non riserva al Consiglio di giustizia amministrativa ed in primo grado al Tribunale amministrativo regionale Sicilia, la competenza a conoscere circa le controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di autorita' centrali aventi effetti limitati al territorio regionale. IV) Tanto premesso, il Collegio ritiene di dover evidenziare altri profili di incostituzionalita' delle norme in esame, seppur non immediatamente rifluenti sul giudizio in esame, che, in quanto introdotto successivamente alla pubblicazione della legge n. 21/2006, non puo' definirsi, quindi, «pendente» al momento della sua pubblicazione. L'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una effettiva natura accentrata o (dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale amministrativo regionale Lazio, comporta, come gia' ritenuto, indubbia violazione dell'art. 24 della Costituzione, in particolare della possibilita' di tutela dei propri diritti ed interessi enunciata al primo comma; detta tutela, come gia' detto, ne risulta minorata per la evidente maggiore difficolta' ed il maggior dispendio anche economico di esercitare le relative azioni presso il Tribunale amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi giurisdizionali localmente istituiti. Cio' vale sia per la fase transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il legislatore aveva disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, comma primo, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto «preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge sopravvenuta», percio' stesso «viola il valore costituzionale del diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte costituzionale, sentenza n. 123 del 1987). Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso del collegio, e' nello stesso modo applicabile. Accade, infatti, posto che la norma in esame equipara la pendenza del giudizio alla successiva introduzione, che chi abbia gia' un giudizio pendente davanti al Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura abbia ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove nella propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlera' piu' diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione. V) Altro profilo di incostituzionalita' va ravvisato, inoltre, nella violazione, sotto diverso profilo rispetto a quanto gia' rappresentato, del principio del giudice naturale precostituito per legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma costituzionale ora citata, stabilendo che «nessuno puo' essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967)»; il principio e' in tali termini, e con tali citazioni dei precedenti, richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002. Come la Corte ha insegnato, perche' tale principio possa considerarsi rispettato occorre che «... la regola di competenza sia prefissata rispetto all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del 2003); e basta scorrere le numerose decisioni della Corte costituzionale in materia di principio del giudice naturale per rilevare che e' proprio la persistenza della regola che individua la competenza rispetto al giudizio il criterio fondamentale in base al quale sono state valutate le questioni sollevate. Tale profilo di incostituzionalita' si apprezza particolarmente, ad avviso del collegio, nella parte della disciplina in questione (comma 2-quater), che non solo ne dispone l'applicazione ai processi pendenti, ma addirittura consente una riforma dei provvedimenti assunti, in sede cautelare, in tali giudizi pendenti, e cio' ad opera di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza (trattasi di giudici tutti di primo grado, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio non essendo un «super-t.a.r»). Cosi' facendo, in sostanza, il legislatore ha introdotto un rimedio inedito, che non e' di secondo grado e che finisce per costituire un doppione del gia' espletato giudizio (cautelare) di primo grado, senza alcuna possibilita' di inquadramento tra i rimedi noti e tipizzati (appello, revocazione, reclamo). Pertanto, anche l'art. 25 della Carta costituzionale risulta vulnerato dalla normativa denunciata dal collegio. Per altro, atteso che il principio del doppio grado di giudizio nella giustizia amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di merito, riceve garanzia costituzionale dall'art. 125 della Carta (cfr. Corte cost., sentenza n. 8 del 1982), si configura un ulteriore profilo di violazione di detta norma. Viene infatti ad essere introdotto, per le controversie pendenti, un anomalo percorso (su cui gia' il Collegio ha poco prima espresso i propri dubbi di incostituzionalita) che stravolge l'ordinario iter giudiziario. La regola e' che ad un giudizio di primo grado segua, ove la parte soccombente appelli, un giudizio di secondo grado, sia che si tratti di giudizio cautelare, sia che si tratti di giudizio di merito; giammai e' prevista una doppia pronuncia sulla stessa materia da parte di diversi giudici di primo grado, uno dei quali abilitato a riformare la decisione del primo giudice. Orbene, ad avviso del Collegio, siffatta disciplina integra altresi' violazione del principio del «giusto processo», di cui all'art. 111, comma primo, della medesima Carta («La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge»). Sempre con riferimento ai processi pendenti, infatti, la parte soccombente nel giudizio cautelare verrebbe ad essere fornita di uno strumento giurisdizionale anomalo e atipico a tutela della propria (legittima, ma da esercitare in modi conformi ai principi costituzionali) aspirazione ad ottenere una pronuncia favorevole in secondo grado (che deve tuttavia essere un vero giudizio di secondo grado, e non, si ribadisce, un inedito duplicato del giudizio di primo grado). Cio' comporterebbe altresi' una evidente violazione del principio del ne bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale principio del «giusto processo» teste' richiamato. VI) Un'ulteriore considerazione appare, infine, opportuna. Come gia' premesso, la possibilita', espressa al comma 4-quater, di riproposizione del ricorso presso il Tribunale amministrativo regionale Lazio a cura della parte interessata introduce un ulteriore elemento di dissonanza nel sistema, segnatamente in disarmonia all'art. 24 Cost., posto che consente un riesame della decisione cautelare presso il Tribunale amministrativo regionale centrale (con espressa possibilita' di modifica) proprio ad iniziativa anche dell'amministrazione e/o del controinteressato. A dette parti processuali, secondo la richiamata norma costituzionale, non e' certamente conferito l'impulso processuale (ma la resistenza a difesa del provvedimento amministrativo), prerogativa esclusiva della parte ricorrente, cui perviene la tutela del diritto di difesa dei propri interessi e diritti. Il ribaltamento consentito dalla norma sospettata di incostituzionalita', quindi, mentre per un verso introduce un allungamento della serie delle possibili decisioni, in violazione dell'art. 25 Cost., per un altro promuove un non consentito originario impulso processuale da parte degli originari resistenti in giudizio, con pregiudizio, come chiarito, dell'art. 24 Cost. VI) In conclusione, il Collegio ravvisa la rilevanza e la non manifesta infondatezza, per violazione degli artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con l'art. 23 dello statuto della Regione Sicilia, della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006. Va, pertanto, disposta - ai sensi dell'art. 134 Cost., dell'art. 1 della legge Cost. 9 febbraio 1948 n. 1 e dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87 - la sospensione del presente giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, oltre agli ulteriori adempimenti di legge meglio indicati in dispositivo.
P. Q. M. Visti gli artt. 134 Cost., 1 della legge Cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e 23, legge 11 marzo 1953, n. 87; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata - per violazione degli artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con l'art. 23 dello statuto della Regione Sicilia - la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006. Sospende il presente giudizio sino alla restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale. Ordina, a norma dell'art. 23/2, legge n. 87/1953, l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale con la prova delle avvenute notificazioni e comunicazioni di cui al punto seguente. Dispone che, a cura della Segreteria del Tribunale, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Cosi' deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data 14 settembre 2006. Il Presidente: Messina L'estensore: Savasta 07C0561