N. 493 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 febbraio 2007
Ordinanza emessa il 15 febbraio 2007 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania sul ricorso proposto da comune di Taormina contro A.T.O. 3 - Provincia Regionale di Messina ed altri Giustizia amministrativa - Tribunali amministrativi regionali - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 125; Statuto della Regione Siciliana, art. 23.(GU n.26 del 4-7-2007 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, comma
2, legge n. 87/1953, sul ricorso n. 2630/06 R.G., proposto dal comune
di Taormina, rappresentato e difeso dall'avv. Mario Intilisano,
domiciliato presso la segreteria del Tribunale amministrativo
regionale;
Contro l'Ambito territoriale ottimale, denominato «A.T.O. 3 -
Provincia regionale di Messina», con sede in Messina, in persona del
legale rappresentante pro tempore; il commissario delegato per l'
emergenza idrica pro tempore Presidente della Regione Siciliana pro
tempore; il commissario ad acta presso l'Autorita' d'ambito
dell'Ambito territoriale ottimale, denominato «A.T.O. 3 - Provincia
regionale di Messina»; la Regione Siciliana, in persona del legale
rappresentante pro tempore; tutti rappresentati e difesi dall'
Avvocatura dello Stato, con domicilio eletto in Catania, via Vecchia
Ognina, 149, presso la sua sede; e nei confronti della Provincia
Regionale di Messina, in persona del legale rappresentante pro
tempore, non costituita;
Per l'annullamento previa sospensione:
della deliberazione del commissario ad acta presso
l'Autorita' d'ambito dell'ATO n. 3 di Messina (nominato con decreto
del commissario delegato per l'emergenza idrica n. 596 del 4 aprile
2006) n. 1 del 23 maggio 2006 con la quale:
a) si revocavano le precedenti deliberazioni della
Conferenza d'Ambito dell'A.T.O. 3 n. 1 del 9 giugno 2005, nn. 2 e 3
del 24 giugno 2005 e n. 4 del 27 settembre 2005;
b) si stabiliva di affidare il servizio idrico a societa'
di capitali privata da individuarsi a seguito di gara europea,
secondo le modalita' prescritte con il disciplinare di gara, lo
schema di convenzione di gestione e lo schema di disciplinare
tecnico;
c) si approvava il disciplinare di gara presisposto dal
responsabile della segreteria tecnica operativa, lo schema di
convenzione di gestione, lo schema di disciplinare tecnico e
costituenti parte integrante di tale deliberazione; si dava mandato
alla segreteria tecnica operativa di porre in essere tutti i
provvedimenti conseguenziali connessi alla attuazione di tale
deliberazione ed, in particolare, di attivare le procedure per la
pubblicazione del disciplinare di gara e dei relativi allegati nel
rispetto dei termini prescritti dalla vigente normativa e, comunque,
entro il 31 maggio 2006;
d) si dava, inoltre, mandato alla segreteria tecnica
operativa di adottare ogni altro provvedimento connesso alla
attuazione di tale deliberazione;
del bando di gara e disciplinare di gara del 24 maggio 2006
(pubblicato per estratto nella GURS 1° giugno 2006 n. 22 Parte lI),
con i quali si indiceva una procedura concorsuale avente ad oggetto
la scelta di un soggetto qualificato per il successivo affidamento in
concessione (in conformita' ai principi generali dell'art. 20 della
legge n. 36/1994 e successivo decreto legislativo n. 152/2006, del
d.m. 22 novembre 2001 e successivo d.m. 2 maggio 2006, e a norma del
decreto legislativo 17 marzo 1995 n. 158 e dell'art. 113 comma 5-ter,
del decreto legislativo n. 267/2000 e successive modifiche ed
integrazioni) della gestione del servizio idrico integrato
(denominato anche SII) nell'ATO n. 3 Messina, comprendente i comuni
specificati nella convenzione di gestione che regola i rapporti tra
l'Autorita' d'ambito ed il gestore allegata a tale disciplinare,
nonche' dell'esecuzione diretta dei lavori e servizi connessi per lo
stesso ATO n. 3 Messina;
dell'esecuzione diretta dei lavori e servizi connessi per lo
stesso ATO n. 3 Messina;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione nel giudizio Commissario delegato
emergenza idrica - Presidenza Regione Siciliana e Regione Siciliana;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la camera di consiglio del 12 ottobre 2006
il referendario dott. Salvatore Gatto Costantino;
Uditi altresi' gli avvocati delle parti, come da relativo
verbale;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:
In fatto
Espone il comune di Taormina che, unitamente ai comuni di
Letojanni, Castelmola e Giardini Naxos, promuoveva negli anni '70 la
costituzione di un consorzio per la distribuzione della rete fognante
e per la realizzazione degli impianti di depurazione e manutenzione a
servizio dei predetti comuni. Con decreto dell'assessore degli enti
locali della Regione Siciliana n. 385 del 30 marzo 1977 veniva quindi
costituito tra i comuni di Taormina, Castelmola, Giardini e Letojanni
il consorzio per la distribuzione della rete fognante, per la
realizzazione degli impianti di depurazione e manutenzione con sede a
Taormina. Attraverso contributi statali e regionali concessi negli
anni il consorzio predetto realizzava due notevoli impianti di
depurazione per lo smaltimento dei reflui fognari dei predetti
quattro comuni, localizzati uno a Nord nel territorio di fognari dei
predetti quattro comuni veniva raggiunto a decorrere dall'anno 1995,
con costi che erano posti, per statuto, a carico dei quattro predetti
comuni consorziati in ragione della popolazione residente.
In seguito al compimento di un procedimento di promozione privata
di concessione di opera pubblica previsto dall'art. 42-ter della
legge Reg. Sic. 29 aprile 1985 n. 21 (cosi' come formulato
dall'art. 21 della legge Reg. Sic. n. 4/1996 e successive modifiche
ed integrazioni) instaurato dalla Societa' SIBA S.p.a. veniva
stipulato tra tale Societa' e il Consorzio predetto contratto rep.
n. 69 del 20 dicembre 2001, registrato a Taormina al n. 411 in data
20 dicembre 2001, con il quale tale Consorzio demandava ed accollava
alla Societa' SIBA S.p.a. l'esecuzione del progetto - offerta dalla
stessa presentato n. 1662/2000 - rev. 2 del 16 ottobre 2001 relativo
alla costruzione delle opere e la gestione per la durata di nove anni
dell'impianto di depurazione Nord compresi collettori e centraline
per l'importo annuo di L. 1.336.500.000 (Euro 690.244,65) compresa
IVA al 10%, di cui L. 944.900.000 (Euro 488.000,13) per canone annuo
gestione impianti salvo adeguamento e L. 391.600.000
(Euro 202.244,52) per canone annuo rimborso investimenti fissando la
durata, previo verbale di consegna redatto in contraddittorio, dal
1° gennaio 2002 al 31 dicembre 2010.
Poiche' l'art. 5 di tale contratto prevede che la concessione
predetta e' stata affidata ed accettata sotto l'osservanza assoluta
ed inscindibile delle norme, condizioni, patti e modalita' dedotti e
risultanti dal progetto del 16 ottobre 2001 e negli atti tecnici e
corredo dello stesso, nelle deliberazioni del consiglio di
amministrazione n. 49 del 21 dicembre 2000 e n. 53 del 18 ottobre
2001 nonche' alle condizioni, patti e modalita' previsti nella
vigente legislazione in materia di lavori pubblici nella Regione
Siciliana, i comuni di Taormina, Giardini Naxos, Letojanni e
Castelmola con deliberazioni dei rispettivi Consigli Comunali,
stabilivano il trasferimento della gestione del servizio idrico al
consorzio predetto, autorizzando nel contempo il Consorzio stesso ad
attivare il procedimento amministrativo per la sua trasformazione in
S.p.a. a totale capitale pubblico nonche' a redigere ed approvare il
conseguente statuto e relativi atti.
Tali adempimenti venivano eseguiti con deliberazione
dell'assemblea del consorzio predetto n. 4 del 30 agosto 2004, che
decideva la approvazione della trasformazione in S.p.a. del consorzio
stesso autorizzando il presidente di quest'ultimo a porre in essere i
conseguenti atti per il completo perfezionamento di quanto
deliberato; inoltre, l'assemblea del consorzio predetto con
deliberazione n. 3 dell'11 maggio 2005 approvava lo schema di statuto
della societa' per azioni (con denominazione di «Acque Pubbliche
Multiservizi S.p.a.» ) a totale capitale pubblico incedibile a
soggetti privati composto da n. 33 articoli.
Espone quindi il comune ricorrente che in atto e' in corso da
parte dei consigli comunali dei suddetti quattro comuni consorziati
l'esame del predetto schema di statuto della menzionata societa' per
azioni.
Sennonche', a mente della legge 5 gennaio 1994 n. 36 (cosiddetta
«Legge Galli») recepita dalla legge Reg. Sic. n. 10/1999 con decreto
del Presidente della Regione Siciliana n. 114 del 16 maggio 2000
venivano determinati gli ambiti territoriali ottimali; e i predetti
quattro comuni facenti parte del consorzio predetto sono stati
inseriti nell'ATO n. 3 - Provincia regionale di Messina.
Fissate, con successivo decreto del Presidente della Regione
Siciliana del 7 agosto 2001 le modalita' di costituzione degli ATO
per il governo e l'uso delle risorse idriche, la conferenza dei
sindaci e del presidente della provincia regionale di Messina con
decisione n. 2/2001 del 9 novembre 2001 sceglieva la convenzione
quale forma di cooperazione per la gestione del servizio idrico
integrato ai sensi dell'art. 24 della legge n. 142/1990, come
recepita dalla legge Reg. Sic. n. 48/1991, nonche' dell'art. 30 del
decreto legislativo n. 267/2000; in data 8 luglio 2002 veniva,
quindi, formalmente costituito l'Ambito territoriale ottimale n. 3 -
Provincia regionale di Messina con la sottoscrizione della
convenzione regolante i rapporti tra gli enti locali ricadenti
nell'anzidetto Ambito Territoriale. Precisa il comune di Taormina che
dell'ATO 3 - Messina fanno parte i 108 comuni ricadenti nella
provincia regionale di Messina e che la convenzione che regola i
rapporti tra gli enti locali istituiva sette comprensori (composti da
un numero variabile di comuni) a capo di ciascuno dei quali era posto
un comune. A detti comprensori la convenzione anzidetta tra l'altro
attribuiva specifici poteri propositivi in materia di: proposta del
modello organizzativo-gestionale con il connesso piano
economico-finanziario, proposta del programma degli interventi, del
piano finanziario, proposta dell'attivita' di controllo sui servizi
(art. 13-bis della convenzione).
Cio' posto, il comune di Taormina espone ancora che la conferenza
dei sindaci e del presidente della provincia regionale di Messina con
deliberazione n. 1 del 9 giugno 2005, revocata la deliberazione
n. 1/2004 del 22 gennaio 2004, (relativa all'affidamento del servizio
idrico integrato mediante concessione a terzi), disponeva di affidare
la gestione del servizio idrico integrato dell'ATO n. 3 - Messina a
una societa' a capitale interamente pubblico partecipata da tutti gli
enti locali dell'ATO n. 3 Messina, costituita fra i 108 comuni e la
provincia regionale di Messina ed avente ad oggetto la cosiddetta
gestione «in house», ma faceva salve le proroghe gia' concesse
dall'Assemblea all'A.M.AM. ed al Consorzio rete fognante tra i comuni
di Taormina, Giardini Naxos, Letojanni e Castelmola.
Successivamente la medesima conferenza (con deliberazione n. 2
del 24 giugno 2005) approvava lo statuto della societa' per azioni
Messina Acque S.p.a. da costituire quale soggetto gestore del
servizio idrico integrato nell'ATO n. 3 - Messina, con la
ripartizione delle quote sociali ed impegnava ciascun ente locale
convenzionato ad approvare, nei rispettivi consigli comunali, lo
statuto della societa' per azioni Messina Acque S.p.a.; inoltre (con
deliberazione n. 3 di pari data) approvava lo schema di convenzione
di servizio tra Autorita' e soggetto gestore nell'ATO n. 3 Messina
con relativo disciplinare tecnico, impegnando ciascun ente locale
convenzionato ad approvare, nei rispettivi consigli comunali, la
sopra richiamata convenzione di servizio, in conformita' all'art. 18
della convenzione di cooperazione istitutiva dell'Autorita' d'ambito.
A cio' seguiva una ulteriore deliberazione (la n. 4 del 27 settembre
2005) con la quale la conferenza dava mandato ai consulenti, ad un
gruppo di sindaci e ad un notaio di verificare in tempi ridottissimi
le possibili soluzioni atte a pervenire sollecitamente agli
adempimenti preliminari alla costituzione della societa' pubblica
anche ove possibile tra i comuni che avessero espresso la volonta' in
seguito.
A questo punto, il commissario delegato per l'emergenza idrica in
Sicilia con nota prot. n. 656 del 20 gennaio 2006 diffidava l'ATO
predetto a porre in essere entro il 31 gennaio 2006 quanto necessario
per l'affidamento del servizio idrico integrato nel medesimo ATO.
A fronte di cio', il presidente della provincia regionale di
Messina convocava piu' volte la conferenza dei sindaci e del
presidente della provincia regionale di Messina e poneva all'ordine
del giorno, tra l'altro, la «presa d'atto caducazione delle
precedenti delibere relativa alla scelta di gestione con societa'
interamente pubblica n. 1 del 9 giugno 2005, n. 2 del 24 giugno 2005,
n. 3 del 24 giugno 2005» ma tali sedute venivano dichiarate deserte
per mancanza di quorum strutturale.
Quindi, il Commissario delegato per l'emergenza idrica in Sicilia
con decreto n. 596 del 4 aprile 2006, avvalendosi dei poteri
sostitutivi e derogatori previsti dalle ordinanze n. 3189/2002 e
n. 3299/2003, nominava commissario presso l'Autorita' d'ambito
dell'ATO n. 3 di Messina l'avv. Giovanni Immordino con il compito di
provvedere, in via sostitutiva della conferenza dei sindaci e del
presidente della provincia di Messina, al compimento delle procedure
per l'affidamento del servizio idrico integrato entro il 30 giugno
2006, attuale scadenza dello stato di emergenza idrica nel territorio
della Regione Siciliana.
Il predetto Commissario ad acta presso l'Autorita' d'ambito
dell'ATO n. 3 di Messina (nominato con decreto del Commissario
delegato per l'emergenza idrica n. 596 del 4 aprile 2006) con
deliberazione n. 1 del 23 maggio 2006:
1) revocava le precedenti deliberazioni n. 1 del 9 giugno
2005, nn. 2 e 3 del 24 giugno 2005 e n. 4 del 27 settembre 2005 della
conferenza d'ambito dell'ATO 3 di Messina;
2) disponeva di affidare il servizio idrico integrato a
societa' di capitali privata da individuarsi a seguito di gara
europea, secondo le modalita' prescritte con il disciplinare di gara,
lo schema di convenzione di gestione e lo schema di disciplinare
tecnico;
3) approvava il disciplinare di gara predisposto dal
responsabile della segreteria tecnica operativa, lo schema di
convenzione di gestione, lo schema di disciplinare tecnico e
l'addendum al piano d'ambito REV 3, con i relativi allegati,
costituenti parte integrante di tale deliberazione;
4) dava mandato alla segreteria tecnico-operativa di porre in
essere tutti i provvedimenti conseguenziali connessi alla attuazione
di tale deliberazione ed, in particolare, di attivare le procedure
per la pubblicazione del disciplinare di gara e dei relativi allegati
nel rispetto dei termini prescritti dalla vigente normativa e,
comunque, entro il 31 maggio 2006.
Con tale bando di gara e disciplinare di gara del 24 maggio 2006
(pubblicato per estratto nella GURS 1° giugno 2006 n. 22 parte II) si
indiceva procedura concorsuale avente ad oggetto la scelta di un
soggetto qualificato per il successivo affidamento in concessione -
in conformita' ai principi generali dell'art. 20 della legge
n. 36/1994 e successivo decreto legislativo n. 152/2006, del d.m. 22
novembre 2001 e successivo d.m. 2 maggio 2006, e a norma del decreto
legislativo 17 marzo 1995 n. 158 e dell'art. 113, comma 5-ter, del
decreto legislativo n. 267/2000 successive modifiche ed integrazioni
- della gestione del servizio idrico integrato (denominato anche SII)
nell'ATO n. 3 Messina, comprendente i comuni specificati nella
convenzione di gestione che regola i rapporti tra l'Autorita'
d'ambito ed il gestore allegata a tale disciplinare, nonche'
dell'esecuzione diretta di lavori e servizi connessi per lo stesso
ATO n. 3 Messina.
Pertanto, avverso la suddetta procedura dell'ATO rivolta
all'affidamento in concessione a terzi della gestione del servizio
idrico integrato per l'intero territorio ricadente nella provincia di
Messina per la durata di anni trenta senza escludere dalla gara il
territorio dei comuni di Taormina, Giardini Naxos, Letojanni e
Castelmola facenti parte del predetto consorzio e quindi assumendo
che non e' stata salvaguardata la forma e la capacita' gestionale
dell'esistente consorzio ed assumendo che non e' stata rispettata la
volonta' dei quattro comuni facenti parte del consorzio a continuare
ad avvalersi di tale consorzio per la gestione del servizio idrico
integrato, il comune di Taormina, ha proposto il presente ricorso
avverso i suddetti provvedimenti, meglio riepilogati nell'epigrafe
del presente atto per i seguenti motivi.
1) Illegittimita' derivata; 2) Eccesso di potere; 3) Violazione
di legge; 4) Eccesso di potere in ordine all'impossibilita' di
provvedere nel termine del 30 giugno 2006; 4) (5). Violazione di
legge. Difetto di motivazione. Travisamento dei fatti; 5) (6).
Violazione di legge. Difetto di motivazione. Travisamento dei fatti.
6) (7). Violazione del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152; 7) (8).
Violazione del d.lgs 3 aprile 2006 n. 152., del decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio del 2 maggio 2006.
Si sono costituite in giudizio l'Avvocatura di Stato e la
societa' ricorrente, difendendo la legittimita' del provvedimento
impugnato e chiedendo il rigetto del ricorso avversario.
Alla Camera di consiglio del 12 ottobre 2006, fissata per la
trattazione della domanda cautelare, la causa e' stata trattenuta in
decisione.
Diritto
Parte ricorrente impuqna gli atti commissariali inerenti la
organizzazione e la attuazione di specifiche forme di gestione del
servizio idrico integrato dell'ATO 5 di Messina.
I) Il ricorso e' rivolto avverso provvedimenti adottati dal
presidente della regione, per mezzo di proprio commissario ad acta,
nell'esercizio dei poteri a questo conferiti in qualita' di
Commissario delegato di protezione civile per l'emergenza idrica
nella Regione Sicilia. Pertanto, il collegio deve affrontare,
necessariamente e preliminarmente, la questione relativa alla
competenza inderogabile recentemente attribuita al TAR del Lazio per
la cogniziorie di vicende quale quella in esame.
Tale competenza sorge per effetto della norma di cui alla legge
n. 21/2006, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio
2006, che, all'art. 3, per quel che qui rileva dispone...(omissis)
... «2-bis. In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la
competenza di primo grado a conoscere della legittimita' delle
ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali
spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari,
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate d'ufficio.
Davanti al giudice amministrativo il giudizio e' definito con
sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26, della
legge 6 dicembre 1971 n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa
legge. 2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata puo' riproporre il ricorso».
Osserva il collegio che la fattispecie in esame e' attratta
nell'applicazione della citata legge n. 21/2006, art. 3, in quanto il
potere amministrativo posto in essere da parte del Commissario
delegato rientra chiaramente nel novero delle situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, e «consequenziali provvedimenti commissariali
applicativi».
Il collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della
decisione di assumere in ordine alla predetta trasmissione degli atti
al Tribunale amministrativo regionale Lazio e non manifestamente
infondata, solleva questione di legittimita' costituzionale del
predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni
bis, ter, quater, come sara' esposto nei seguenti paragrafi e come
gia' fatto in ordine ad altra fattispecie per la cui decisione e'
venuta in rilievo la medesima norma (cfr. Tribunale amministrativo
regionale Sicilia, I, ord. n. 90 del 7 marzo 2006).
I) La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere e' di tutta evidenza. Il collegio sarebbe tenuto, sulla base
della normativa sopravvenuta - ove non dubitasse della
incostituzionalita' di essa e quindi non ritenesse necessario
investire il Giudice delle leggi della relativa questione - a
trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Non vale a mutare la superiore considerazione il fatto che il
giudizio sia stato chiamato ad essere trattato in camera di consiglio
per la sua sola domanda cautelare, posto che la chiara dizione delle
disposizioni in esame non lascia adito a dubbi e, per effetto del
combinato disposto di cui all'art. 21 e 26 della legge Tribunale
amministrativo regionale ivi richiamato, anche in sede di trattazione
cautelare il collegio dovrebbe con sentenza breve dichiarare la
competenza del Tribunale amministrativo regionale Lazio e concludere
il giudizio, salva la riassunzione di esso di fronte al Tribunale
amministrativo regionale competente, normativamente prevista.
II) Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalita', osserva il
collegio che la normativa introdotta dal legislatore con l'art. 3,
comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di primo grado ivi espressa («Nella
Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»)
che implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2, comma 1, lett. c, della legge n. 225/1992,
richiamato dall'art. 5, comma 3, legge cit.) essi sono adottati per
fare fronte a situazioni che «per intensita' ed estensione debbono
essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
III) Anzi, sotto questo aspetto, la norma e' altresi'
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5 comma 1 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione
normativa, i casi in cui (ex art. 2, comma 1, lett. c, della legge
n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri
straordinari alle calamita' naturali, catastrofi o gli altri eventi
che richiedano tale intervento per intensita' ed estensione. La
previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria (art. 2, lett. a) e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2, lett. b).
Quindi il sistema della protezione civile e' articolato in vari
livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di
ampiezza della situazione emergenziale. Sicche' per ogni tipologia
territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza e'
chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo piu' vicino
alla concreta dimensione delle comunita' colpite e della natura
dell'emergenza, secondo un chiaro criterio di sussidiarieta' e senza
escludere - funzionalmente e residualmente - che determinate funzioni
siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di piu'
amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformita' possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss. della
legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente
con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della
legge n. 21/2006, contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex
lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga
nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo
sulla necessita' che esso presupponga l'intervento extra ordinem e
quindi a dispetto dell'articolazione del potere previsto dalla legge
n. 225/1992, posto che assegna la competenza funzionale a conoscere
delle relative questioni al Tribunale amministrativo regionale Lazio
(e quindi spinge l'interprete a dover ritenere che il legislatore
abbia cristallizzato una valutazione di rilevanza nazionale di
qualsiasi questione, inerente la protezione civile, richieda
interventi extra ordinem). Vengono cosi' attratte alla competenza
funzionale dell'unico giudice nazionale, anche tutte le questioni di
entita' ed effetti manifestamente circoscritti alla sola parte di
territorio regionale interessata dall'emergenza locale, specialmente
quando si verte in ordine a provvedimenti commissariali applicativi o
esecutivi dell'ordinanza che dichiara l'emergenza ai sensi del piu'
volte citato art. 5, senza alcuna logica o esigenza reale che imponga
una valutazione «accentrata» di esse.
Il problema acquista uno spessore considerevole se solo si
riflette sul fatto che, «ordinariamente», tali provvedimenti extra
ordinem delegano quali commissari per l'emergenza il presidente della
regione o altri organi locali gia' titolari di poteri propri in
quella materia; in tal senso, spesso non fanno altro che «istituire»
poteri e programmi di emergenza affidandoli quindi (per nomina o
delega), a quegli stessi organismi regionali o comunque locali che
con i poteri ordinari loro conferiti dall'Ordinamento non hanno
saputo fare fronte alle cause che hanno determinato l'emergenza (come
il caso dell'emergenza rifiuti o dell'emergenza idrica, o
dell'emergenza traffico). Pertanto, l'effetto di tale prassi e'
essenzialmente quello di rendere i provvedimenti degli organi
regionali «rafforzati» sotto il profilo della capacita' di derogare a
norme dell'Ordinamento; a tale gia' rilevante «alterazione»
dell'Ordinamento medesimo, si aggiunge quindi una ulteriore «tutela»
giurisdizionale, sottraendo la cognizione della lite ai Tribunale
amministrativo regionale regionali su provvedimenti che sono e
restano a tutti gli effetti locali per provenienza soggettiva oltre
che per effetti, per affidarla ad un unico giudice nazionale con il
quale essi non hanno alcun collegamento «naturale».
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
con l'art. 5 della legge n. 225 del 1992, e' attribuito al
Consiglio dei Ministri il potere di dichiarare lo stato di emergenza
in ipotesi di calamita' naturali, ed a seguito della dichiarazione di
emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso Presidente del
Consiglio dei Ministri o, su sua delega, il Ministro dell'interno
possano adottare ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente,
nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico;
l'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale;
queste ultime due previsioni, inoltre, sono gia' stata
ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come
espressive di un principio fondamentale della materia della
protezione civile, sicche' deve ritenersi che esse delimitino il
potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze
legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'art. 4, comma 4, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al sindaco di
Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del
Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui
soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. n. 82/2005).
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107, comma 1, lettere b) e c) d.lgs.
n. 112/1998, possiedono rilievo nazionale «solamente» il potere di
dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure
ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme
dell'ordinamento.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
e' irragionevole per contraddittorieta' e disparita' di trattamento
processuale, poiche' utilizza lo stesso trattamento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualita' degli interessi pubblici coinvolti, nonche' per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poiche' implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla
competenza regionale.
IV) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto
ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una effettiva
natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei
provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, comporta indubbia violazione
dell'art. 24 della Costituzione, in particolare della possibilita' di
tutela dei propri diritti ed interessi enunciata al primo comma;
detta tutela ne risulta minorata, per la evidente maggiore
difficolta' di esercitare le relative azioni presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi
giurisdizionali localmente istituiti.
Cio' vale sia per la fase transitoria in cui i giudizi pendenti
trasmigrano al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sia per
le nuove controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero
essere ab initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo
regionale
V) Altro profilo di incostituzionalita' va ravvisato, inoltre,
nella violazione del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. Nelle precedenti
ordinanze della sezione, sollevate in ricorsi introdotti prima della
legge in esame, si e' rilevato che la norma costituzionale ora
citata, stabilendo che «nessuno puo' essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto
da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967»;
il principio e' in tali termini, e con tali citazioni dei precedenti,
richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002).
Come la Corte ha insegnato, perche' tale principio possa
considerarsi rispettato occorre che «... la regola di competenza sia
prefissata rispetto all'insorgere della controversia» (sentenza
n. 193 del 2003); e basta scorrere le numerose decisioni della Corte
costituzionale in materia di principio del giudice naturale per
rilevare che e' proprio la preesistenza della regola che individua la
competenza rispetto al giudizio il criterio fondamentale in base al
quale sono state valutate le questioni sollevate.
Tale profilo di incostituzionalita' si apprezza particolarmente,
ad avviso del collegio, anche nel caso in cui il giudizio sia insorto
- come nel caso di specie - dopo la entrata in vigore della norma in
esame.
Infatti, come detto sopra, la ripartizione regionale del giudice
amministrativo e' espressamente contemplata dalla Costituzione,
all'art. 125 . Tale previsione consente di ritenere valorizzato a
livello costituzionale il principio del giudice naturale su base
«regionale» per le controversie inerenti la giurisdizione
amministrativa di primo grado e dunque una legge ordinaria che
sottragga a tale previsione la cognizione di una o piu' materie, per
concentrarle presso un unico giudice «nazionale» di primo grado senza
che sussista una effettiva e ragionevole necessita', in tal senso,
costituisce sicura violazione del principio del giudice naturale per
come cosi' precostituito.
Ricorrono palesemente, dunque, le medesime considerazioni che,
precisamente, la sentenza della Corte costituzionale n. 41 del 2006
afferma, anzi, ribadisce (come testualmente essa si esprime, citando
sentenze precedenti in termini), che «alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge non e' affatto estranea «la
ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa nel tempo anteriore alla istituzione del giudizio»
(sentenze n. 251 del 1986 e n. 410 del 2005)» con l'ovvia
precisazione che per normativa nel tempo anteriore alla istituzione
del giudizio si deve intendere non solo quella della legge ordinaria,
ma anche (ed a maggior ragione) quella costituzionale.
VI) Da ultimo, si rileva un aspetto diverso che si riconnette
ancora al tema del giudice naturale, e che deriva in via immediata e
diretta dall'analisi appena esposta. La norma in esame, infatti,
viola l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia (legge
costituzionale n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli
organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive
sezioni per gli affari concernenti la Regione. Le sezioni del
Consiglio di Stato e della Corte dei conti svolgeranno altresi' le
funzioni, rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e
contabile. I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di
accordo, dai Governi dello Stato e della regione.
I ricorsi amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro
atti amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente della
Regione sentite le sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale
norma e' stata «interpretata» dall'art. 5 del d.lgs. 6 maggio 1948,
n. 654, contenente norme per l'esercizio delle funzioni spettanti al
Consiglio di Stato nella Regione Sicilia, il quale prevede che il
Consiglio di giustizia esercita le attribuzioni devolute dalla legge
al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nei confronti di atti e
provvedimenti definitivi «dell'amministrazione regionale e delle
altre autorita' amministrative aventi sede nel territorio della
Regione».
Osserva il collegio che gia' con «la sentenza della Corte
costituzionale in data 12 marzo 1975, n. 61, dichiarando
l'illegittimita' costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, alla competenza del Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, e' stato ritenuto che siano state a
quest'ultimo conferite tutte le controversie d'interesse regionale
considerate tali dall'art. 23, comma 1, d.l. 15 maggio 1946, n. 455,
comprendendosi in tale categoria le controversie sorte da
impugnazione di atti amministrativi di autorita' centrali aventi
effetti limitati al territorio regionale ovvero concernenti pubblici
dipendenti in servizio nella Regione Siciliana» (Consiglio Stato,
sez. VI, 26 luglio 1979, n. 595).
Quindi la legge n. 21/2006, in esame, e' costituzionalmente
illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23
dello statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che
nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la
giurisprudenza, anche costituzionale, riserva al Consiglio di
giustizia amministrativa ed in primo grado al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, la competenza a conoscere circa le
controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorita' centrali aventi effetti limitati al territorio regionale.
Se le controversie quali quella in esame fossero sottratte alla
competenza del Tribunale amministrativo regionale Sicilia, in primo
grado e, affidate alla cognizione dal Tribunale amministrativo
regionale Lazio, fossero decise da quest'ultimo, si radicherebbe, per
tale motivo, la cognizione sulla lite in appello del Consiglio di
Stato e non della sua Sezione costituita dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Sicilia, avente competenza funzionale
sulle liti rientranti nella previsione statutaria siciliana appena
citata. Per mero scrupolo espositivo, si deve rilevare che in
proposito non potrebbe obiettarsi che la norma «sposta» solo la
cognizione della lite nel primo grado di giudizio, facendo salva
quella d'appello: se cosi' fosse, per la Regione Sicilia, la norma
dovrebbe essere ulteriormente tacciata di irragionevolezza e
contraddittorieta' perche' la medesima questione, decisa in primo
grado al Tribunale amministrativo regionale Lazio, quindi
«concentrata» in capo all'«unico giudice» per la sua (cristallizzata
dal legislatore) rilevanza nazionale, tornerebbe ad essere poi decisa
in appello da una articolazione regionale del giudice di secondo
grado, senza quindi che abbia piu' valenza alcuna la ritenuta
«centralita» della vicenda, con evidenti ed incomprensibili
«trasmigrazioni» giudiziarie «vettoriali» della lite dalla Sicilia a
Roma (per il primo grado) e da Roma a Palermo (per il secondo grado).
Intuitivamente, dunque, questa ipotetica obiezione presterebbe il
fianco ad ulteriori argomenti di censura anche sotto il profilo della
effettivita' della tutela del diritto alla difesa gia' trattato prima
(nel senso di obbligo di non aggravamento) e, quindi, anche del
giusto processo ex art. 111 Cost. in termini di tempi decisionali ed
adempimenti del processo.
VII) Per tute le esposte considerazioni, deve sollevarsi la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con
l'art. 23 dello statuto della Regione Sicilia.
Deve pertanto essere disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la decisione della predetta questione di
legittimita' costituzionale, sospendendosi il giudizio instaurato con
il ricorso in epigrafe, fino alla restituzione degli atti da parte
della medesima Corte.
P. Q. M.
Solleva, ritenutala rilevante e non manifestamente infondata,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con
l'art. 23 dello statuto della Regione Sicilia.
Dispone, a norma dell'art. 23/2 legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Il giudizio resta sospeso sino alla restituzione degli atti da
parte della Corte costituzionale.
Manda alla segreteria di notificare copia della presente
ordinanza alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cosi' deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data 12
ottobre 2006.
Il Presidente: Zingales
L'estensore: Gatto Costantino
07C0868