N. 34 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 luglio 2007
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 luglio 2007 (della Regione Lombardia) Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Ripiano dei disavanzi sanitari delle Regioni con efficacia retroattiva mediante subentro statale - Stanziamento di 3.000 milioni di euro per il periodo 2001-2005 - Ricorso della Regione Lombardia - Denunciata irragionevole penalizzazione delle Regioni virtuose, misura di sanatoria lesiva del principio di eguaglianza e disincentivante della responsabilizzazione, carenza dei presupposti richiesti per la decretazione d'urgenza, violazione del principio di leale collaborazione per mancanza di intesa e di coordinamento con le Regioni, violazione dei criteri di riparto di competenze tra Stato e Regioni, ingerenza dello Stato nelle funzioni delle Regioni e degli enti locali attraverso finanziamenti vincolati, lesione dei principi del federalismo fiscale, contrasto con i principi costituzionali sull'indebitamento delle Regioni e con i principi di ordinata contabilita' e di unita' economica della Repubblica, irragionevolezza per genericita' e inadeguatezza dei criteri per la quantificazione dei finanziamenti, violazione dei principi di autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle Regioni, lesione del principio di buon andamento dell'amministrazione pubblica, lesione del principio del collegamento tra le spese pubbliche e la capacita' contributiva, violazione della riserva di legge in materia di prestazioni personali e patrimoniali per omessa precisazione delle misure fiscali da attivare, omessa previsione della copertura finanziaria, omessa previsione di controlli, sanzioni, aumento del prelievo fiscale e garanzie per la restituzione, lesione del diritto alla salute, intervento sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni al di fuori dei necessari presupposti. - Decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23, convertito con modificazioni nella legge 17 maggio 2007, n. 64, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 23, 32, 53, 77, comma secondo, 81, comma quarto, 97, 117, commi terzo e quarto, 118, 119, intero articolo, 119, comma sesto, e 120.(GU n.37 del 26-9-2007 )
Ricorso della Regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore, on. dott. Roberto Formigoni,
autorizzato con delibera di giunta regionale n. VIII/004878 del 15
giugno 2007 e con delibera di giunta regionale n. VIII/005091 del
18 luglio 2007, rappresentata e difesa, come da mandato a margine del
presente atto, dall'avv. Pio Dario Vivone e dall'avv. prof. Beniamino
Caravita di Toritto e presso lo studio del secondo elettivamente
domiciliata in Roma, via di Porta Pinciana, 6;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23 pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale - Serie generale - n. 66 del 20 marzo 2007, come modificato
dalla legge di conversione 17 maggio 2007, n. 64 pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 115 del 19 maggio 2007,
recante «Disposizioni urgenti per il ripiano selettivo dei disavanzi
pregressi nel settore sanitario, nonche' in materia di quota fissa
sulla ricetta per le prestazioni di assistenza specialistica
ambulatoriale», per violazione degli artt. 3, 32, 77, secondo comma,
81, quarto comma, 117, terzo e quarto comma, 118, 119, 120 della
Costituzione, oltre che per violazione del principio di buon
andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), dell'obbligo di
partecipare alle spese pubbliche in ragione della capacita'
contributiva (art. 53 Cost.) e della riserva di legge in materia di
prestazioni patrimoniali (art. 23 Cost.).
Il decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23, convertito, con
modificazioni, dalla legge 17 maggio 2007, n. 64 (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 115 del 19 maggio 2007),
reca «Disposizioni urgenti per il ripiano selettivo dei disavanzi
pregressi nel settore sanitario, nonche' in materia di quota fissa
sulla ricetta per le prestazioni di assistenza specialistica
ambulatoriale». Scopo primario del provvedimento e' l'adozione di un
meccanismo di subentro statale finalizzato al ripiano dei disavanzi
sanitari di alcune regioni; inoltre, con disposizioni aggiuntive
introdotte dalla legge di conversione, il provvedimento ha abolito
fino al 31 dicembre 2007 il pagamento del ticket di 10 euro dovuto
per ogni ricetta relativa a prestazioni ambulatoriali specialistiche,
riducendo cosi' il livello di partecipazione al costo delle
prestazioni sanitarie richiesto agli utenti.
Com'e' noto, il dissesto finanziario che caratterizza il sistema
sanitario nazionale ha assunto caratteri gravi e strutturali per
effetto di una costante divaricazione tra i costi previsti per
l'erogazione delle prestazioni sanitarie, con oneri a carico del
servizio sanitario nazionale, e l'effettiva spesa sostenuta nei vari
distretti sanitari; tale situazione si e' tradotta, da molti anni
ormai, in una radicata condizione di indebitamento. Con la riforma
del Titolo V della Costituzione tutta la materia «tutela della
salute», di maggiore ampiezza della precedente materia «assistenza
sanitaria e ospedaliera», e' ricaduta nell'ambito della competenza
legislativa concorrente regionale; a questo ampliamento delle
competenze e' corrisposta anche l'attribuzione alle regioni della
complessiva responsabilita' per il contenimento dei costi e il
mantenimento di una situazione di gestione economicamente efficiente,
fatta salva sempre la necessita' di non compromettere l'erogazione di
prestazioni attinenti ai livelli essenziali di assistenza.
In attuazione del generale principio di leale collaborazione tra
i differenti livelli di Governo, e in una visione istituzionale
improntata al principio di responsabilita', nonche' alla necessita'
di salvaguardare i livelli essenziali di assistenza, nel corso degli
ultimi anni sono state stipulate intese tra il Governo, le regioni e
le Province autonome di Trento e Bolzano al fine di assumere impegni
vincolanti per il ripiano del disavanzo.
Nell'accordo dell'8 agosto 2001 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 207 del 6 settembre 2001), appena prima dell'entrata in
vigore del nuovo Titolo V, «allo scopo di rendere realistica
l'entita' dei finanziamenti statali eliminando gli inconvenienti
derivanti da sottostime delle esigenze finanziarie e conferire
stabilita' alla spesa in un arco almeno triennale, nell'ambito delle
compatibilita' di finanza pubblica e nel quadro di un rinnovato patto
di stabilita' interno, e' incrementata la quantificazione delle
risorse previste per l'anno 2001 a chiusura definitiva tra Governo e
regioni della partita finanziaria e sulla base del principio della
corrispondenza delle risorse alle responsabilita».
A fronte di questo impegno del Governo, le regioni si erano
impegnate a risolvere ulteriori eventuali esigenze finanziarie con
mezzi propri, adottando, in ogni caso, tutte le iniziative possibili
per la corretta ed efficiente gestione del servizio al fine di
contenere le spese. La validita' dell'accordo e' stata peraltro
subordinata all'adozione dei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA),
successivamente definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 29 novembre 2001. Alle relative disposizioni e' stato
poi attribuito valore di legge dall'art. 54 della legge n. 289 del
2002 (legge finanziaria 2003), che ha altresi' specificato che
eventuali modifiche ai LEA (cosi' come individuati negli allegati del
d.P.C.m. 29 novembre 2001) sono definite con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, di intesa con la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano.
Coerentemente con questa impostazione (nonche' con alcune
pronunce della Corte costituzionale, come la n. 89 del 2000, che
individuavano nelle regioni i soggetti tenuti anche alla estinzione
delle situazioni debitorie pregresse relative alle precedenti USL,
attraverso la costituzione delle gestioni a stralcio, trasformate poi
in gestioni liquidatorie dall'art. 2, comma 14, della legge
28 dicembre 1995, n. 549), il decreto-legge n. 347 del 2001,
convertito con modificazioni dalla legge n. 405 del 2001, ha previsto
che alla copertura dei disavanzi di gestione fossero tenute le
regioni mediante norme regionali che disponessero, alternativamente o
cumulativamente, l'introduzione di:
«a) misure di compartecipazione alla spesa sanitaria, ivi
inclusa l'introduzione di forme di corresponsabilizzazione dei
principali soggetti che concorrono alla determinazione della spesa;
b) variazioni dell'aliquota dell'addizionale regionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche o altre misure fiscali
previste nella normativa vigente;
c) altre misure idonee a contenere la spesa, ivi inclusa
l'adozione di interventi sui meccanismi di distribuzione dei farmaci»
(comma 3 dell'art. 4 del decreto-legge n. 347 del 2001).
Le annuali leggi di bilancio, pur cercando di rimediare ad una
situazione di straordinaria gravita', disponendo in alcuni casi il
finanziamento di quote di spesa del Servizio sanitario nazionale,
hanno tuttavia sempre riconfermato, quale principio fondamentale mai
revocato in dubbio, la piena responsabilizzazione delle regioni,
chiarendo altresi' la natura derogatoria rispetto ai principi
generali delle misure di partecipazione statale di volta in volta
predisposte. La legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria 2005),
all'art. 1, comma 173, ha subordinato l'accesso delle regioni al
finanziamento integrativo a carico dello Stato alla realizzazione di
alcune specifiche condizioni: vale a dire, alla stipula di un'intesa
tra Stato e regioni che prevedesse, tra gli altri strumenti,
ulteriori mezzi per migliorare il monitoraggio della spesa sanitaria
nell'ambito del «Nuovo sistema informativo sanitario»; o, ancora, «al
rispetto degli obblighi di programmazione a livello regionale, al
fine di garantire l'effettivita' del processo di razionalizzazione
delle reti strutturali dell'offerta ospedaliera e della domanda
ospedaliera, (con particolare riguardo al riequilibrio dell'offerta
di posti letto per acuti e per lungodegenza e riabilitazione, alla
promozione del passaggio dal ricovero ordinario al ricovero diurno,
nonche' alla realizzazione degli interventi previsti dal Piano
nazionale della prevenzione e dal Piano nazionale dell'aggiornamento
del personale sanitario, coerentemente con il Piano sanitario
nazionale)». La stessa disposizione di legge (il citato comma 173
dell'art. 1 della legge finanziaria 2005) ha poi richiesto in
capo alle regioni, tra le condizioni che ne autorizzano l'accesso al
finanziamento integrativo a carico dello Stato, «l'obbligo di
garantire in sede di programmazione regionale, coerentemente con gli
obiettivi sull'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche,
l'equilibrio economico-finanziario delle proprie aziende sanitarie,
aziende ospedaliere, aziende ospedaliere universitarie ed Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, sia in sede di preventivo
annuale che di conto consuntivo, realizzando forme di verifica
trimestrale della coerenza degli andamenti con gli obiettivi
dell'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche e prevedendo
l'obbligatorieta' dell'adozione di misure per la riconduzione in
equilibrio della gestione ove si prospettassero situazioni di
squilibrio, nonche' l'ipotesi di decadenza del direttore generale».
Il comma 174 dell'art. 1 della legge n. 311 del 2004 (legge
finanziaria 2005) ha disposto inoltre il ricorso allo strumento della
fiscalita' nel caso di disavanzi di gestione in ambito regionale: nel
caso in cui si evidenzia un disavanzo di gestione che i provvedimenti
regionali non riescono a riequilibrare, il Presidente del Consiglio
dei ministri puo' diffidare la regione a provvedere all'adozione di
ogni misura idonea entro il 30 aprile dell'anno successivo a quello
al quale si riferisce il disavanzo; nel caso in cui tale termine
decorra inutilmente, il presidente della regione, in qualita' di
commissario ad acta, approva il bilancio di esercizio consolidato del
Servizio sanitario regionale al fine di determinare l'ammontare del
disavanzo di gestione e adotta i necessari provvedimenti per il suo
ripianamento, compreso il ricorso agli strumenti fiscali e in
particolare agli aumenti dell'addizionale all'imposta sul reddito
delle persone fisiche e alle maggiorazioni dell'aliquota dell'imposta
regionale sulle attivita' produttive, entro le misure stabilite dalla
normativa vigente.
Il successivo comma 180 dell'art. 1 della legge finanziaria per
il 2005 ha disposto che le regioni afflitte da problemi di disavanzo
per i quali si rende necessaria l'attivazione delle procedure
sostitutive per mezzo del presidente regionale in veste di
commissario ad acta devono altresi' procedere ad una ricognizione
delle cause, nonche' all'elaborazione di «un programma operativo di
riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio
sanitario regionale, di durata non superiore al triennio. I ministri
della salute e dell'economia e delle finanze e la singola regione
stipulano apposito accordo che individui gli interventi necessari per
il perseguimento dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli
essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui alla intesa
prevista dal comma 173. La sottoscrizione dell'accordo e' condizione
necessaria per la riattribuzione alla regione interessata del
maggiore finanziamento anche in maniera parziale e graduale,
subordinatamente alla verifica della effettiva attuazione del
programma».
Nell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005 sono stati poi
previsti strumenti per il miglioramento del monitoraggio della spesa
nell'ambito del «Nuovo Sistema Informativo Sanitario» (art. 3) e, in
attuazione delle previsioni della legge finanziaria per il 2005 (e in
particolare del comma 180 dell'art. 1), sono stati ulteriormente
precisati i contenuti dell'accordo tra regioni in situazioni di
disavanzo e ministri della salute, dell'economia e delle finanze,
sentito il ministro per gli affari regionali, per accedere ai
finanziamenti previsti. Inoltre, sono stati previsti un Comitato
paritetico permanente per la verifica dell'erogazione dei Livelli
Essenziali di Assistenza (art. 9) e un «Tavolo tecnico», istituito
presso il Ministero dell'economia e delle finanze, per la verifica
degli adempimenti richiesti dalla legge finanziaria 2005 (art. 12).
Il «tavolo» richiede alle singole regioni la documentazione
necessaria alla verifica degli adempimenti e all'individuazione delle
eventuali criticita' da risolvere.
Piu' di recente la legge n. 266 del 2005 (legge finanziaria
2006), all'art. 1, comma 277, ha previsto l'attivazione automatica
degli strumenti fiscali nel caso in cui «anche il commissario ad acta
non adotti le misure cui e' tenuto, con riferimento all'esercizio
2005 e all'anno d'imposta 2006»; in tale caso «si applicano nella
misura massima prevista dalla vigente normativa l'addizionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche e le maggiorazioni
dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attivita' produttive».
Con successivo protocollo di intesa tra il Governo, le regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano, stipulato il
28 settembre 2006 e' stato adottato un (ennesimo!) «Nuovo Patto per
la Salute», volto a «ricondurre sotto controllo la spesa sanitaria, a
dare certezza di risorse per il Servizio Sanitario Nazionale (S.S.N.)
su un arco pluriennale, a sollecitare e sostenere le azioni
necessarie a elevare qualita' e appropriatezza delle prestazioni, a
riequilibrare le capacita' di fornire servizi di analoga qualita' ed
efficacia su tutto il territorio nazionale». Tra le linee guida del
«Patto» viene esplicitamente menzionata la necessita' di assicurare
alla sanita' una dinamica di crescita compatibile con la
programmazione finanziaria del Paese e di parametrare i livelli di
finanziamento erogato alla verifica dell'effettivo costo dei Livelli
Essenziali di Assistenza, in condizioni di efficienza e
appropriatezza. Lo strumento inoltre punta dichiaratamente a
«rafforzare la capacita' programmatoria e organizzativa delle
regioni», richiedendo a tali soggetti un'assunzione di «autonomia ed
inderogabile responsabilita' di bilancio» sia nell'utilizzo di
eventuali maggiori risorse liberate da efficientamenti del sistema
sanitario regionale, sia nell'adozione di misure di ripiano di
disavanzi.
Su queste basi, nel patto si conviene che il Governo ritiene
indispensabile prorogare il meccanismo di «automatismo fiscale»
(previsto dalla legge n. 266 del 2005, all'art. 1, comma 277).
Inoltre il Governo si impegna a prevedere, in sede di approvazione
della legge finanziaria per l'anno 2007, un fondo transitorio «per le
regioni che presentano grandi criticita' finanziarie» al fine di
sostenerle «in un percorso di rientro (sic!) in grado di portare
all'azzeramento dei loro disavanzi entro l'anno 2010».
In aggiunta agli adempimenti previsti dall'Accordo del
28 settembre 2006, lo stesso documento, al punto 1.4, ha inoltre
previsto che «in via straordinaria, per le regioni che abbiano
stipulato l'accordo di cui all'art. 1, comma 180, della richiamata
legge n. 311/2004 sono considerate idonee forme di copertura dei
disavanzi pregressi, cumulativamente registrati e certificati fino al
2005, al netto per l'anno 2005 della copertura derivante
dell'incremento automatico delle aliquote, in deroga a quanto
previsto dalla predetta Intesa, con misure a carattere pluriennale
derivanti da specifiche entrate certe e vincolate. A tal fine il
Governo si impegna alla proposizione delle necessarie norme di
deroga».
Inoltre, il punto 3.1 dell'intesa in esame delinea un ulteriore
concorso transitorio dello Stato per le regioni in difficolta'
economico-finanziaria:
in primo luogo e' stabilito che il «Tavolo tecnico» per la
verifica degli adempimenti, previsto dall'articolo 12 dell'Intesa
Stato-Regioni del 23 marzo 2005, individua le «Regioni in
difficolta», cioe' le regioni che presentano un disavanzo pari o
superiore al 7% nell'anno precedente e/o nelle quali sia entrata in
vigore la massimizzazione dell'aliquota di addizionale Irpef e della
maggiorazione Irap;
viene poi prevista l'istituzione, per tutto il triennio
2007-2009, di un Fondo transitorio di complessivi 2550 milioni di
euro (ripartiti in 1000 milioni per l'anno 2007, 850 milioni per
l'anno 2008 e 700 milioni per l'anno 2009).
L'accesso alle risorse di tale Fondo resta subordinato alla
sottoscrizione dell'accordo previsto dalla legge finanziaria per
l'anno 2005 (in particolare dall'art. 1, comma 180 della legge n. 311
del 2004), comprensivo di un «Piano di rientro». Tale «Piano di
rientro» deve contenere sia le misure di riequilibrio del profilo
erogativo dei Livelli Essenziali di Assistenza (per renderlo conforme
al vigente Piano Sanitario Nazionale e al vigente d.P.C.m. di
fissazione dei LEA), sia le misure necessarie all'azzeramento del
disavanzo entro il 2010, sia gli obblighi e le procedure previsti
dalle precedenti Intese Stato-Regioni.
L'accesso al fondo transitorio da parte delle regioni in
difficolta' presuppone inoltre che «sia scattata formalmente in modo
automatico o che sia stato attivato l'innalzamento ai livelli massimi
dell'aliquota di addizionale Irpef e della maggiorazione Irap».
Qualora, durante il procedimento di verifica annuale del piano, si
prefiguri il mancato rispetto di parte degli obiettivi intermedi di
riduzione del disavanzo contenuti nel piano di rientro, la regione
interessata puo' proporre misure equivalenti che devono essere
approvate dal Ministero della salute e dell'economia e finanze. «In
ogni caso l'accertato verificarsi del mancato raggiungimento degli
obiettivi intermedi comporta che, con riferimento all'anno d'imposta
dell'esercizio successivo, l'addizionale all'imposta sul reddito
delle persone fisiche e l'aliquota dell'imposta regionale sulle
attivita' produttive si applicano oltre i livelli massimi previsti
dalla legislazione vigente fino all'integrale copertura dei mancati
obbiettivi».
Qualora invece gli obiettivi intermedi siano stati conseguiti,
ottenendo risultati quantitativamente migliori di quelli minimi
prefissati, la regione interessata puo' ridurre, con riferimento
all'anno d'imposta dell'esercizio successivo, l'addizionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche e l'aliquota
dell'imposta regionale sulle attivita' produttive per la quota
corrispondente al miglior risultato ottenuto.
Tali previsioni pattizie, contenute nel protocollo di intesa
siglato il 28 settembre 2006 tra il Governo, le regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano, sono state poi recepite dalla legge
finanziaria per l'anno 2007 (legge n. 296 del 2006) che, alla lett.
b) del comma 796 dell'art. 1, ha integralmente riproposto il testo e
i contenuti dell'accordo, aggiungendo inoltre che gli interventi
individuati dai programmi operativi di riorganizzazione,
qualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale,
necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, «sono
vincolanti per la regione che ha sottoscritto l'accordo e le
determinazioni in esso previste possono comportare effetti di
variazione dei provvedimenti normativi ed amministrativi gia'
adottati dalla medesima regione in materia di programmazione
sanitaria».
Sebbene dunque il quadro normativo sin qui richiamato dia conto
di un complesso di misure che non ha escluso l'intervento dello Stato
nel percorso di risanamento del deficit sanitario delle regioni, non
vi e' dubbio che tale partecipazione e' stata costantemente
subordinata, e anzi condizionata, a misure fortemente indicative
della progressiva responsabilizzazione delle regioni, coerentemente
con la soppressione dei trasferimenti erariali in favore delle
regioni relativi al finanziamento della spesa sanitaria corrente e in
conto capitale disposta dall'art. 1, lett. d) del d.lgs. n. 56 del
2000, e, piu' in generale, con i percorsi di «federalismo fiscale»
che la Costituzione, almeno a partire dalla riforma del Titolo V,
chiaramente traccia.
Questi impegni, questa responsabilizzazione, questi tentativi di
legare la spesa sanitaria regionale alla responsabilita' della
politica e delle amministrazioni regionali sono stati totalmente
negletti e abbandonati all'inizio del 2007. Cosi', il decreto-legge
n. 23 del 2007, convertito dalla legge n. 64 del 2007, stanzia invece
un ingente finanziamento statale in favore delle regioni che versano
nelle condizioni precisate dallo stesso decreto.
Secondo quanto previsto dal comma 1 dell'art. 1 del
provvedimento, lo Stato, in deroga all'obbligo per le regioni di
coprire gli eventuali disavanzi di gestione con oneri a proprio
carico (cosi' come espressamente stabilito dal comma 3 dell'art. 4
del d.l. n. 347 del 2001, convertito con modificazioni dalla legge
n. 405 del 2001), partecipa al ripiano dei disavanzi del Servizio
sanitario nazionale per il periodo 2001-2005 per le regioni che si
trovano in determinate situazioni.
Il primo requisito per l'accesso alle somme stanziate dal
decreto-legge n. 23 del 2007, come modificato dalla legge di
conversione n. 64 del 2007, e' costituito dalla presenza di rilevanti
situazioni deficitarie regionali relative al periodo 2001-2005.
Il provvedimento precisa poi che lo Stato concorre al ripiano dei
disavanzi nei confronti delle regioni che sottoscrivono (nella forma
di accordo tra Stato e regioni) i «piani di rientro» e accedono al
fondo transitorio previsto dalla lettera b) del comma 796 dall'art. 1
della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007) (fondo gia'
previsto dal protocollo di intesa del 28 settembre 2006); ulteriore
requisito richiesto dal provvedimento concerne:
l'attivazione sul territorio regionale, a copertura dei
disavanzi del settore sanitario e a decorrere dal 2007, di misure
fiscali straordinarie;
ovvero l'impiego di quote di manovre fiscali gia' adottate o
di quote di tributi erariali attribuiti alle regioni (nei limiti dei
poteri loro attribuiti dalla normativa statale di riferimento ed in
conformita' ad essa), in via ulteriore rispetto all'incremento nella
misura massima di Irap e addizionale regionale all'Irpef, tali da
comportare un gettito superiore rispetto a quello derivante dal
predetto incremento nella misura massima di Irap e dell'addizionale
regionale all'Irpef.
La legge di conversione n. 64 del 2007 ha inserito nell'art. 1 il
comma 1-bis, con il quale si precisa che il Ministro dell'economia e
delle finanze trasmette gli esiti della verifica annuale dei piani di
rientro al Presidente della Corte dei conti, «anche ai fini
dell'avvio di un eventuale giudizio di responsabilita' amministrativa
e contabile».
Il secondo comma dell'art. 1 prevede che per il periodo di
imposta successivo al 31 dicembre 2006 e fino all'anno 2010 (in
deroga dunque al principio per il quale le modifiche ai tributi
periodici si applicano solo a partire dal periodo di imposta
successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore delle
disposizioni modificative, principio posto dall'art. 3 della legge
27 luglio 2000, n. 212), l'addizionale all'Irpef e le maggiorazioni
dell'aliquota dell'Irap si applicano nella misura massima consentita
(misura corrispondente a quanto previsto dal comma 174, ultimo
periodo, dell'art. 1 della legge n. 311 del 2004) per le regioni che,
con delibera della giunta regionale («da pubblicare nel Bollettino
ufficiale della regione entro il 27 marzo 2007», secondo la
previsione del comma 2 dell'art. 1 del decreto-legge n. 23 del 2007,
convertito dalla legge n. 64 del 2007), approvano l'Accordo stipulato
con il Governo (in particolare con i ministri della salute e
dell'economia e delle finanze) per l'individuazione degli interventi
necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, come
richiesto anche per l'accesso al Fondo transitorio istituito dalla
lett. b) del comma 796 dell'art. 1 della legge finanziaria 2007.
Tali incrementi non si applicano nelle regioni nelle quali sia
scattato, in modo automatico, l'innalzamento dell'addizionale
regionale all'Irpef e della maggiorazione dell'aliquota dell'Irap e,
a seguito del raggiungimento dell'accordo con il Governo sulla
copertura dei disavanzi di gestione del Servizio sanitario regionale
(accordo previsto dall'art. 1-bis del decreto-legge n. 206 del 2006
convertito con modificazioni dalla legge n. 234 del 2006) tale
innalzamento non sia stato applicato.
Lo stanziamento per il ripiano delle situazioni debitorie
accumulate dalle regioni nel settore sanitario autorizzato dal
decreto n. 23 del 2007, convertito con modificazioni dalla legge
n. 64 del 2007, ammonta a 3000 milioni di euro, da ripartire tra le
regioni interessate (individuabili sulla base dei parametri indicati
dal provvedimento) con decreto del Ministro delle finanze, di
concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli
affari regionali e le autonomie locali. I criteri per l'erogazione di
tale stanziamento saranno definiti «sulla base dei debiti accumulati
fino al 31 dicembre 2005, della capacita' fiscale regionale e della
partecipazione delle regioni al finanziamento del fabbisogno
sanitario». Secondo il decreto-legge, inoltre, le modalita' di
monitoraggio e di riscontro dell'estinzione dei debiti «sono
disciplinate nell'ambito dei piani di rientro». Il decreto-legge
precisa poi che alla relativa copertura si provvede mediante
«corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del
bilancio triennale 2007-2009, nell'ambito dell'unita' previsionale di
base di conto capitale "Fondo speciale" per l'anno 2007, allo scopo
parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero
dell'economia e delle finanze». La legge di conversione n. 64 del
2007, alla fine del comma 3 dell'art. 1 del decreto-legge n. 23 del
2007 aggiunge che il decreto ministeriale che effettua il riparto
della somma resa disponibile dal decreto-legge e trasmesso «alle
competenti commissioni del Senato e della Camera dei deputati» e
stabilisce inoltre che il Ministro dell'economia e delle finanze,
sentito il Ministro della salute, trasmette al Parlamento una
relazione sullo stato del monitoraggio e del riscontro
dell'estinzione dei debiti. L'art. 1-bis del decreto, aggiunto dalla
legge di conversione n. 64 del 2007, ha poi operato una parziale
inversione rispetto a quanto previsto dalla legge finanziaria 2007:
ha abolito la quota fissa di 10 euro sulla ricetta per le prestazioni
di assistenza specialistica ambulatoriale, posta a carico degli
assistiti non esentati dalla partecipazione al costo delle
prestazioni e ha di conseguenza riquantificato l'importo della
«manovra» relativa a tale tipologia di prestazioni ambulatoriali per
l'anno 2007, passando dagli 811 milioni di euro (previsti dall'art.
1, comma 796, lettera p-bis della legge n. 296 del 2006) a 300
milioni di euro. L'art. 1-bis del decreto-legge, aggiunto dalla legge
di conversione n. 64 del 2007, incrementa quindi per l'anno 2007 il
livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale cui
concorre ordinariamente lo Stato di 511 milioni di euro. (L'art.
1-bis provvede poi ad abrogare le disposizioni incompatibili come il
comma 1 dell'art. 6-quater del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300
convertito con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17,
che prevedeva l'applicazione del pagamento del ticket fino al
31 marzo 2007 e comunque fino all'entrata in vigore delle misure
alternative di partecipazione al costo delle prestazioni
specialistiche o alla stipulazione di accordi tra le regioni e i
Ministeri della salute e dell'economia e delle finanze per la
definizione di misure alternative di partecipazione al costo delle
prestazioni sanitarie, equivalenti sotto il profilo del mantenimento
dell'equilibrio economico-finanziario e del controllo
dell'appropriatezza).
Il comma 2 dell'art. 1-bis, aggiunto dalla legge di conversione
n. 64 del 2007, stabilisce che la copertura dell'onere costituito
dall'incremento di 511 milioni di euro di maggior finanziamento del
SSN a cui concorre lo Stato per l'anno 2007, si provvede:
1) quanto a 100 milioni di euro mediante riduzione
dell'autorizzazione di spesa relative al fondo per l'estinzione dei
debiti pregressi delle amministrazioni centrali (di cui all'art. 1,
comma 50, della legge 23 dicembre 2005, n. 266);
2) quanto a 411 milioni di euro mediante utilizzo delle
disponibilita' del fondo di rotazione per l'attuazione delle
politiche comunitarie di cui all'art. 5 della legge 16 aprile 1987,
n. 183, che, a tal fine, sono versate nello stesso anno 2007
all'entrata del bilancio dello Stato, per essere riassegnate al Fondo
sanitario nazionale, in deroga alla limitazione alla riassegnazione
delle entrate prevista dall'art. 1, comma 46, della legge 23 dicembre
2005, n. 266, (che prevede che a decorrere dall'anno 2006 l'ammontare
complessivo delle riassegnazioni di entrate non superi, per ciascuna
amministrazione, l'importo complessivo delle riassegnazioni
effettuate nell'anno 2005, ad eccezione delle riassegnazioni per le
quali l'iscrizione della spesa non ha impatto sul conto economico
consolidato delle pubbliche amministrazioni, nonche' di quelle
riguardanti l'attuazione di interventi cofinanziati dall'Unione
europea).
L'art. 1 del decreto-legge n. 23 del 2007, convertito con
modifiche dalla legge n. 64 del 2007, lede profondamente le
competenze riconosciute alla Regione Lombardia dalla Costituzione,
risultando lesivo dell'autonomia ad essa costituzionalmente garantita
per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1) Premessa.
E' utile ricordare come nelle more dell'entrata in vigore della
legge Cost. n. 3 del 2001, vale a dire dopo l'approvazione
parlamentare, ma prima dell'esito positivo del referendum, l'8 agosto
2001 veniva siglato l'accordo tra Governo e regioni, con il quale,
sulla base del principio contenuto nel nuovo art. 119, quarto comma
Cost., della corrispondenza tra risorse e funzioni, si addiveniva ad
un incremento dei finanziamenti statali in materia sanitaria per il
2001 in favore delle regioni, da intendersi come «chiusura
definitiva» della partita finanziaria tra gli attori dell'intesa.
L'intervento legislativo qui impugnato spinge invece il sistema
in una direzione inequivocabilmente contraria alle opzioni tracciate
dal legislatore costituzionale del 2001, vanificando, di fatto, le
scelte costitutive ed essenziali di quella riforma, ispirata ad
un'ampia attribuzione di compiti e funzioni alle regioni e ad una
corrispondente assunzione di responsabilita'.
Il decreto-legge n. 23 del 2007, convertito con modifiche dalla
legge n. 64 del 2007, lede il principio di uguaglianza e si configura
come legge di sanatoria ponendosi in contrasto con l'art. 3 Cost; e'
in contrasto con il secondo comma dell'art. 77 Cost. che limita il
ricorso al decreto-legge ai soli «casi straordinari di necessita' e
d'urgenza»; non rispetta il vigente riparto di competenze tra Stato e
regioni e contrasta apertamente con i principi di «federalismo
fiscale» violando cosi' gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119
Cost; viola inoltre il sesto comma dell'art. 119 Cost. poiche'
consente alle regioni di indebitarsi per il finanziamento, non gia'
di investimenti, ma di debiti pregressi relativi a spese correnti;
crea situazioni di disparita' contributiva e modifica l'entita' di
tributi periodici per un periodo di imposta precedente all'entrata in
vigore delle disposizioni, ponendosi cosi' in contrasto con l'art. 53
Cost. (principio di capacita' contributiva) e con l'art. 23 Cost.
(riserva di legge in materia di «prestazioni personali e
patrimoniali»); lede altresi' i principi di buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) e viola altresi' l'art. 120
Cost. poiche', disponendo a tutti gli effetti un vero e proprio
intervento sostituivo del Governo nei poteri delle regioni, ancorche'
non esplicitato, non definisce con legge le procedure di garanzia
atte ad assicurare che tale potere sostitutivo sia esercitato nel
rispetto del principio di sussidiarieta' e del principio di leale
collaborazione; il decreto-legge n. 23 del 2007, convertito dalla
legge n. 64 del 2007, non affronta e non risolve il problema della
copertura dei piani di rientro, ponendosi cosi' in contrasto con
l'art. 81, quarto comma Cost; viola altresi' gli artt. 117, 118 e
119, sesto comma poiche', consentendo l'indebitamento delle regioni
per il finanziamento di debiti pregressi, non contiene adeguate
previsioni sugli strumenti di monitoraggio, di controllo, sulle
sanzioni relative all'eventuale uso improprio delle risorse,
sull'aumento del prelievo fiscale, ne' offre alcuna garanzia sulla
restituzione delle somme «prestate» dallo Stato alle regioni
deficitarie.
2) Illegittimita' dell'art. 1 del decreto-legge n. 23 del 2007,
convertito con modificazioni dalla legge n. 64 del 2007, per
violazione dell'art. 3 Cost. sotto il profilo dell'uguaglianza tra le
regioni.
Il provvedimento impugnato viola il basilare principio di
uguaglianza, consacrato dall'art. 3 Cost. Esso infatti, agendo con
metodo selettivo, opera una vera e propria discriminazione fra
soggetti istituzionalmente fra loro equiordinati, quali sono le
regioni, selezionandone alcune nei confronti delle quali lo Stato
concorre al ripiano del disavanzo nel settore del Servizio sanitario
nazionale, ed escludendo le altre che non avranno accesso ai benefici
predisposti dal decreto-legge.
La selezione viene infatti operata sulla base di parametri la
sussistenza dei quali rappresenta la dimostrazione evidente di una
prolungata incapacita' amministrativa e gestionale di talune regioni
e, di fatto, porta all'esclusione di altre regioni le cui capacita'
gestionali e amministrative hanno invece garantito situazioni di
maggiore equilibrio e di maggiore efficienza.
Queste capacita' e queste pratiche virtuose, conseguite anche
attraverso percorsi di responsabilizzazione della collettivita'
regionale, come il ricorso alla leva fiscale, valgono ora a escludere
le regioni che le hanno poste in essere dalla possibilita' di
ricevere finanziamenti statali, in forza di un provvedimento
legislativo, qual e' quello qui impugnato, che costituisce in realta'
un forte disincentivo al reperimento di risorse nell'ambito della
finanza regionale, finalizzate al mantenimento di un servizio
sanitario efficiente ed economicamente sostenibile.
Cosi' facendo, il decreto-legge tradisce in pieno quel «carattere
incentivante» piu' volte individuato da codesta ecc.ma Corte in
relazione al finanziamento statale ai fini del conseguimento degli
obiettivi di programmazione sanitaria e del connesso miglioramento
del livello di assistenza (sentenze nn. 36 del 2004 e 98 del 2007),
finendo in realta' per incoraggiare soltanto politiche di minor
rigore, alla luce di una sperata e tutt'altro che improbabile
copertura statale delle situazioni di disavanzo.
Tutto cio' in un ambito nel quale la collettivita' appare
direttamente interessata da un lato all'implementazione di pratiche
amministrative efficienti ed appropriate che si traducano in un
livello di prestazioni soddisfacenti e dall'altro alla inderogabile
responsabilizzazione per la gestione del settore sanitario e delle
risorse ad esso collegate che, come evidenziato anche da gravi
vicende giudiziarie recenti, non puo' piu' essere pretermessa, come
invece palesemente fa il decreto-legge qui impugnato, attraverso i
suoi esiti di esclusivo «ripiano».
L'art. 1 del decreto-legge n. 23 del 2007, convertito dalla legge
n. 64 del 2007, appare inoltre lesivo del principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 Cost. anche perche', attribuendo risorse
economiche solo ad alcune regioni, pur oberate da gravi e tuttavia
evitabili (doverosamente evitabili!) situazioni di debito, non
consente alle regioni che quei disavanzi hanno saputo evitare (come
la ricorrente) di utilizzare le risorse statali aggiuntive, per il
miglioramento del proprio servizio sanitario, su basi di effettiva e
reale parita' istituzionale. A queste regioni viene cosi' negata la
possibilita' non solo di confermare una situazione di pareggio
economico-finanziario del sistema sanitario regionale ma soprattutto
di diminuire il gravame delle compartecipazioni richieste ai
cittadini per garantire livelli di efficienza economica. Il
decreto-legge impugnato premia invece quelle regioni che al fine di
porre rimedio alle «inappropriatezze» e alle «inefficienze del
sistema che minano il controllo della spesa e l'efficacia dei servizi
per i cittadini» (secondo quanto richiesto dal Protocollo di intesa
stipulato il 28 settembre 2006), hanno fatto affidamento sull'apporto
determinante di stanziamenti provenienti dallo Stato.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge n. 23
del 2007, convertito con modificazioni dalla legge n. 64 del 2007,
per violazione del principio di ragionevolezza sotto il profilo della
illegittima natura retroattiva e di sanatoria del provvedimento.
L'art. 1 del decreto-legge n. 23 del 2007, convertito con
modificazioni dalla legge n. 64 del 2007, inoltre, allontanandosi
esplicitamente dai caratteri di generalita' e astrattezza che
tendenzialmente dovrebbero caratterizzare ogni provvedimento
normativo, introduce norme specifiche, puntuali e di carattere
provvedimentale, che valgono a selezionare in modo mirato i
destinatari delle stesse. Le previsioni appaiono per di piu' munite
di un'esplicita efficacia retroattiva, essendo dirette a ripianare i
«disavanzi pregressi nel settore sanitario». Nella sostanza,
introducono una vera e propria sanatoria a favore di comportamenti di
malagestione di cui si sono rese protagoniste alcune amministrazioni
regionali.
La giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha da tempo chiarito
come, in via di principio, le leggi di sanatoria, pur non essendo
costituzionalmente precluse, devono essere considerate come ipotesi
eccezionali, la cui giustificazione impone uno scrutinio di
costituzionalita' estremamente rigoroso. L'intervento legislativo in
sanatoria, infatti, puo' essere ragionevolmente giustificato soltanto
se le specifiche peculiarita' del caso siano tali da escludere
l'arbitrarieta' e l'irragionevolezza della sostituzione della
disciplina generale - originariamente applicabile - con quella
eccezionale successivamente emanata. L'ampio vulnus inferto alla
parita' di trattamento da questo decreto legge, vulnus del quale si
e' gia' data ampia evidenza, vale senza dubbio ad escludere la
costituzionalita' di una legge con i caratteri della sanatoria, qual
e' il decreto qui impugnato. Il rischio evidente di ogni legge di
sanatoria, che nel caso del decreto-legge n. 23 del 2007 convertito
con modifiche dalla legge n. 64 del 2007 qui impugnato diventa
pericolo attuale, e' quello di vanificare del tutto i principi
regolatori di una materia, consentendo quei comportamenti che invece
il sistema normativo generale derogato non consente e vulnerando
gravemente altresi' la certezza del diritto.
4) Illegittimita' costituzionale del decreto-legge n. 23 del 2007,
convertito con modificazioni dalla legge n. 64 del 2007, per
violazione del secondo comma dell'art. 77 Cost, sotto il profilo
della carenza di straordinaria necessita' e urgenza.
La Costituzione, nello stabilire che la funzione legislativa e'
esercitata collettivamente dalle due Camere (art. 70 Cost.), adotta
una scelta coerente con il principio della separazione dei poteri e
con la forma di Governo parlamentare, che richiede che la funzione
legislativa spetti essenzialmente all'organo eletto direttamente dal
popolo.
Come codesta ecc.ma Corte ha recentissimamente ricordato, la
previsione di cui al primo comma dell'art. 77 Cost., dove si
stabilisce che «il Governo non puo' senza delegazione delle Camere,
emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria», potrebbe
apparire «superflua se non le si attribuisse il fine di sottolineare
che le disposizioni dei commi successivi (...) hanno carattere
derogatorio rispetto all'essenziale attribuzione del Parlamento della
funzione di porre le norme primarie nell'ambito delle competenze
dello Stato centrale» (sentenza n. 171 del 2007).
L'ipotesi di provvedimenti adottati dall'organo esecutivo senza
preventiva delega legislativa e' quindi prevista e autorizzata dalla
Costituzione in quanto motivata da situazioni straordinarie di
necessita' ed urgenza. In questi casi, il Governo, sotto la propria
responsabilita', adotta provvedimenti provvisori con forza di legge
che, se non sono convertiti in legge dal Parlamento entro sessanta
giorni, perdono efficacia. Questo sistema costituzionale evidenzia in
modo chiaro che l'esercizio della «decretazione d'urgenza» da parte
del Governo, costituisce vera e propria deroga rispetto
all'attribuzione al Parlamento della funzione legislativa e trova la
sua ragion d'essere nella sussistenza di situazioni straordinarie di
necessita' ed urgenza, le sole che valgono a giustificare una vera e
propria eccezione alla ripartizione dei poteri e all'ordinario
esercizio delle funzioni costituzionali connesse.
Peraltro il sistema delineato dall'art. 77 della Costituzione ha
storicamente subito un profondo vulnus ad opera di una prassi
politica e istituzionale che ha trasformato i decreti-legge in
strumenti di legislazione ordinaria. A cio' si e' aggiunta la cattiva
pratica della reiterazione di decreti-legge non convertiti, che ha
rischiato di alterare profondamente l'assetto delle fonti normative,
assetto che, come codesta ecc.ma Corte ha ricordato, «e' anche
funzionale alla tutela dei diritti e caratterizza la configurazione
del sistema costituzionale nel suo complesso» (sentenza n. 171 del
2007).
Proprio a tutela di questo sistema, codesta ecc.ma Corte ha gia'
da tempo affermato che, pur nel rispetto del ruolo del Governo e del
Parlamento e delle valutazioni politiche condotte da tali organi ai
fini della decretazione d'urgenza, l'esistenza dei requisiti di
necessita' ed urgenza puo' essere oggetto di scrutinio di
costituzionalita' (sent. n. 29 del 1995); si tratta di verificare il
rispetto dei limiti posti alla decretazione d'urgenza, a tutela della
forma di Governo parlamentare e della legittimazione democratica
della produzione di norme giuridiche e delle stesse fonti primarie
del diritto.
Sotto altro profilo, la Corte costituzionale ha di recente
motivato che tale controllo non e' affatto precluso dall'approvazione
della legge di conversione ad opera del Parlamento, che, pertanto, e'
priva di efficacia sanante rispetto ad un provvedimento carente dei
presupposti di necessita' ed urgenza. Come codesta ecc.ma Corte ha
chiarito «affermare che la legge di conversione sana in ogni caso i
vizi del decreto significherebbe attribuire in concreto al
legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale
delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione
delle fonti primarie» (sentenza n. 171 del 2007).
Il decreto-legge n. 23 del 2007, convertito con modifiche dalla
legge di conversione n. 64 del 2007, ad un esame approfondito, non
riesce a porre in evidenza i requisiti di necessita' ed urgenza,
oltre che di straordinarieta' della situazione normata, che devono
giustificare ogni provvedimento provvisorio con forza di legge
adottato dal Governo.
L'art. 1 del decreto-legge n. 23 del 2007, come convertito dalla
legge n. 64 del 2007, si inserisce nel quadro normativo di
riferimento in precedenza richiamato operando una vera e propria
sostituzione della disciplina generale - originariamente applicabile
- con quella eccezionale successivamente emanata. Sotto altro
profilo, le situazioni di colpevole deficit che il provvedimento
intende ripianare, non possono essere realisticamente riguardate come
un «caso straordinario» (secondo quanto prescritto dall'art. 77 Cost.
per giustificare il ricorso alla decretazione d'urgenza), perche'
rappresentano l'esito non improvviso ne' imprevedibile, quindi
scontato e, dunque, di certo non straordinario, delle gravi carenze
gestionali e amministrative evidenziate da talune amministrazioni
regionali.
Il Governo ha creduto di adempiere all'obbligo di esporre innanzi
al Parlamento le ragioni che giustificano l'adozione del
decreto-legge mediante una breve formula, inserita nel preambolo del
decreto-legge impugnato, che enuncia «la straordinaria necessita' ed
urgenza di consentire il risanamento strutturale e selettivo dei
servizi sanitari regionali in disavanzo e di conseguire gli obiettivi
della manovra finanziaria previsti dalla legge 27 dicembre 2006,
n. 296 (legge finanziaria 2007)». Nella relazione governativa al
disegno di legge di conversione si rinviene inoltre un generico
riferimento a «necessarie ed improrogabili esigenze di intervenire
nel settore sanitario al fine di assicurare gli effetti della manovra
finanziaria varata dal Governo con la legge 27 dicembre 2006, n. 296,
(legge finanziaria per il 2007) che, per le regioni interessate da
ampi disavanzi pregressi, non potrebbero essere realizzati in assenza
di un quadro finanziario definito», (Atti parlamentari, Senato, leg.
XV, doc. n. 1411). La stessa relazione ha inoltre affermato che
l'urgenza delle misure recate dal decreto-legge n. 23 del 2007
risiederebbe nella circostanza che, in assenza del provvedimento,
«non possono essere tempestivamente sottoscritti i predetti piani
come programmato, tenuto conto che i medesimi debbono contenere le
politiche di intervento nel settore sanitario, da attivarsi gia'
dall'inizio dell'anno in corso» (Atti parlamentari, Senato, leg. XV,
doc. n. 1411, Relazione al disegno di legge di conversione).
In realta' un'affermazione siffatta non e' assolutamente idonea a
dimostrare l'urgenza della normativa impugnata, essendo, in almeno un
caso, priva di veridicita', o almeno inesatta: alla data di
emanazione del decreto-legge (20 marzo 2007), i piani di rientro
delle regioni ammesse al finanziamento risultavano ampiamente
definiti (anche sul punto dell'entita' della partecipazione dello
Stato al ripiano dei disavanzi regionali); nel caso della Regione
Lazio il piano di rientro e' stato sottoscritto dai Ministri della
salute, dell'economia e delle finanze e dal presidente della regione
il 28 febbraio 2007 e approvato dalla giunta regionale con delibera
n. 149 del 6 marzo 2007 (pubblicato nel supplemento ordinario n. 7
del Bollettino ufficiale della Regione Lazio n. 12 del 30 aprile
2007).
Proprio in tale «Piano di rientro» si legge che l'accordo e'
sottoscritto nel «presupposto» che si verifichino tutte le condizioni
indicate, «il cui mancato effettivo verificarsi ne comporta la
nullita» (art. 6). Tra i presupposti (non ancora verificati, dunque
futuri) e' previsto il concorso straordinario dello Stato in favore
delle regioni con elevati disavanzi, ma, non e' dato di capire su
quali basi giuridiche venga presupposto un finanziamento dello Stato
non ancora autorizzato e regolato da alcun testo normativo.
D'altra parte, come visto, tra i requisiti che il decreto-legge
n. 23 del 2007 convertito dalla legge n. 64 del 2007 richiede per
l'accesso al finanziamento dello Stato per il ripiano dei disavanzi,
vi e' proprio la stipula dei piani di rientro.
Si e' dunque di fronte ad una irrisolvibile tecnica di rimando
per cui i piani di rientro richiedono un provvedimento futuro del
Governo con cui si dispone la partecipazione dello Stato al ripiano
dei deficit regionali (ed anzi lo «presuppongono») e il provvedimento
del Governo (e cioe' il decreto-legge convertito qui impugnato)
subordina l'erogazione delle somme stanziate alla stipula dei Piani
di rientro.
In realta' il decreto-legge n. 23 del 2007, convertito con
modifiche dalla legge n. 64 del 2007, non puo' essere considerato
come un provvedimento indispensabile per consentire la sottoscrizione
dei piani di rientro (dal momento che alcuni di essi erano gia'
sottoscritti alla data di emanazione del decreto-legge): piu'
semplicemente, il decreto dispone e quantifica il concorso dello
Stato nel ripiano dei deficit regionali e cosi' facendo altera il
quadro competenziale definito dalla Costituzione, violando altresi'
le competenze regionali. Le affermazioni che dovrebbero motivare e
giustificare l'assunzione di responsabilita' governativa rispetto
all'adozione del decreto-legge appaiono quindi generiche, inesatte,
inadeguate e si risolvono, in definitiva, nella semplice asserzione
di non meglio precisate «ragioni di necessita' ed urgenza» e valgono,
sotto altro profilo, ad evidenziare in modo trasparente la volonta'
di privare il Parlamento del ruolo legislativo che la Costituzione
gli assegna e a spogliare le regioni delle proprie competenze.
Proprio di recente codesta ecc.ma Corte ha censurato, in
relazione alla decretazione d'urgenza, un siffatto contegno da parte
dell'organo esecutivo, chiarendo che «l'utilizzazione del
decreto-legge - e l'assunzione di responsabilita' che ne consegue per
il Governo secondo l'art. 77 Cost. - non puo' essere sostenuta
dall'apodittica enunciazione dell'esistenza delle ragioni di
necessita' e di urgenza ne' puo' esaurirsi nella constatazione della
ragionevolezza della disciplina che e' stata introdotta» (sentenza
n. 171 del 2007).
La scelta dello strumento del decreto-legge appare altresi'
scarsamente rispettosa del generale principio di leale
collaborazione, la cui osservanza avrebbe potuto concorrere a
legittimare l'intervento statale in materia di competenza regionale
e, sotto altro aspetto, sarebbe valso a tutelare le regioni da forme
di intervento invasive del proprio ambito di competenze. Con la
decretazione d'urgenza invece, il coinvolgimento della Conferenza
Stato-Regioni e' stato relegato ex post nella forma di un semplice
parere relativo al disegno di legge di conversione del decreto-legge.
Peraltro, nel caso di specie, l'atto formale con cui la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano avrebbe dovuto esprimere la propria
posizione in merito al disegno di legge di conversione e' mancato, in
seguito alle posizioni critiche e non unitarie assunte dalle regioni
e province autonome in ordine al provvedimento. Gli organi di vertice
della Conferenza hanno infatti denunciato «l'assenza di una
necessaria concertazione preventiva con la Conferenza delle regioni
all'elaborazione di un provvedimento relativo alla questione dei
debiti pregressi, questione rimasta sospesa con il Governo dopo la
sottoscrizione del «Patto per la Salute»» (Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano, documento del 18 aprile 2007, all. A).
In precedenti e analoghe occasioni relative alla ripartizione tra
le regioni (tutte le regioni) di disponibilita' finanziarie a titolo
di concorso dello Stato nel ripiano dei disavanzi del Servizio
sanitario nazionale, previste dalla legge finanziaria 2005 (art. 1,
comma 164 della legge n. 311 del 2004), il decreto ministeriale di
attuazione che ripartiva le somme disponibili tra le diverse regioni,
e' stato oggetto di intesa (Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
documento del 23 marzo 2005, n. rep. 2277), nella quale sono stati
concordati all'unanimita', da parte del Governo e di tutti i
presidenti delle regioni e delle province autonome i contenuti del
provvedimento. Il decreto-legge n. 23 del 2007 convertito in legge
con modifiche dalla legge n. 64 del 2007, che invece assegna risorse
in modo selettivo solo a talune regioni, escludendone altre, non e'
assistito da alcuna forma di intesa e di coordinamento con le regioni
(adottata in sede di Conferenza permanente Stato-regioni). In
applicazione del principio di leale cooperazione, soprattutto li dove
appaiono evidenti i segni di un'attivita' quasi sostitutiva dello
Stato in ambiti di competenza propri delle regioni, come codesta
ecc.ma Corte ha avuto modo di stabilire: «occorre comunque uno sforzo
delle parti per dar vita ad una trattativa. Lo strumento dell'intesa
tra Stato e regioni costituisce una delle possibili forme di
attuazione del principio di leale cooperazione tra lo Stato e la
Regione e si sostanzia in una paritaria codeterminazione del
contenuto dell'atto; intesa, da realizzare e ricercare, laddove
occorra, attraverso reiterate trattative volte a superare le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo, senza
alcuna possibilita' di un declassamento dell'attivita' di
codeterminazione connessa all'intesa in una mera attivita' consultiva
non vincolante» (sentenza n. 27 del 2004).
5) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge n. 23
del 2007, convertito con modificazioni dalla legge n. 64 del 2007,
per violazione del terzo e quarto comma dell'art. 117 e dell'art. 119
Cost., anche in relazione all'art. 32.
La «tutela della salute» fa parte di un fondamentale e
incomprimibile nucleo di diritti protetti e di fini perseguiti dallo
Stato sociale. Il quadro competenziale delineato dall'art. 117, terzo
comma pone la materia tra quelle affidate alla potesta' normativa
regionale concorrente: e' dunque la Costituzione ad individuare nelle
regioni il soggetto istituzionale competente ad emanare le norme di
dettaglio relative al settore; la determinazione dei principi
fondamentali e' invece riservata alla legislazione dello Stato; allo
Stato e' inoltre riservata in via esclusiva la determinazione dei
«livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale».
In realta', la riforma del Titolo V della Costituzione non ha
fatto che sottolineare la vocazione del diritto alla salute ad un
radicamento territoriale, a garanzia di una sua effettiva tutela.
Proprio per questo l'intervento dello Stato in materia non puo'
spingersi fino ad abbracciare l'intero contenuto del diritto, pena
l'illegittima soppressione delle competenze regionali funzionali a
modulare l'offerta sanitaria in relazione alle concrete esigenze
locali.
Peraltro, gia' da tempo codesta ecc.ma Corte ha affermato come la
materia di competenza regionale concorrente della «tutela della
salute» deve essere intesa come «assai piu' ampia rispetto alla
precedente materia assistenza sanitaria e ospedaliera» (sentenze
n. 181 del 2006 e n. 270 del 2005), e a quella dell'organizzazione
sanitaria. Si tratta, secondo altra decisione, di materia in cui le
regioni possono adottare «una propria disciplina anche sostitutiva di
quella statale» (sentenza n. 510 del 2002).
L'art. 1 del decreto-legge n. 23 del 2007, convertito con
modifiche dalla legge n. 64 del 2007, altera gravemente il quadro di
competenze delineato dalla Costituzione: si tratta infatti dello
stanziamento di un ingente finanziamento vincolato nella
destinazione, ben in grado di condizionare e influire sull'esercizio
di funzioni che la Costituzione assegna all'ambito di competenza
regionale. Come codesta ecc.ma Corte ha motivato, allorche' ci si
trovi al cospetto di norme che presentano una «stretta inerenza con
l'organizzazione del seivizio sanitario regionale e, in definitiva,
con le condizioni per la fruizione delle prestazioni rese
all'utenza», si puo' certamente ritenere che le stesse vadano
ascritte, con prevalenza, alla materia «tutela della salute» (sent.
n. 181 del 2006).
Una norma che dispone un finanziamento di 3000 milioni di euro
«per il ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore
sanitario» a vantaggio di selezionate regioni e', con ogni evidenza,
norma di sicuro impatto sull'organizzazione del servizio sanitario
regionale, essendo certamente in grado di condizionare le
caratteristiche generali dell'offerta sanitaria regionale. E, sotto
altro profilo, da una previsione di tale natura non puo' ancorarsi la
esclusiva competenza statale in materia di «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale», cosi' come prevista dall'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost. Come codesta ecc.ma Corte ha confermato nella sent.
n. 181 del 2006, «tale titolo di legittimazione legislativa non puo'
essere invocato "se non in relazione a specifiche prestazioni delle
quali la normativa statale definisca il livello essenziale di
erogazione", risultando, viceversa, "del tutto improprio e
inconferente il riferimento" ad esso allorche' si intenda
"individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte
dello Stato, di interi settori materiali" (sentenza n. 285 del 2005,
ma si vedano anche, ex multis, sentenze n. 423 e n. 16 del 2004;
n. 282 del 2002)».
Il provvedimento impugnato inoltre si pone in palese contrasto
con un principio che codesta ecc. Corte ha avuto modo di affermare e
chiarire ripetutamente (ad esempio nelle sentenze n. 16 del 2004 e
n. 370 del 2003) motivando che il ricorso a finanziamenti vincolati
«puo' divenire uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza
dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle regioni e degli enti
locali, nonche' di sovrapposizione di politiche e di indirizzi
governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni
negli ambiti materiali di propria competenza» (sent. 51 del 2005).
Il processo complessivo di riordino in senso federale dello Stato
impone che le singole riforme non possano essere considerate come a
se' stanti rispetto al resto, essendo richiesto, al contrario, una
continua e stretta interrelazione tra le stesse, in modo tale da
fornire al processo federalista coerenza e compiutezza. Va da se',
quindi, come il testo costituzionale novellato a seguito della
Riforma del Titolo V del 2001 individui una stretta correlazione tra
gli articoli 119 e 117 laddove esige che le funzioni pubbliche
relative a materie di competenza regionale piena o concorrente
debbano essere finanziate con le risorse proprie alle quali si
riferisce l'art. 119, quarto comma, della Costituzione (tributi
propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali e quote del
fondo perequativo senza vincolo di destinazione). A sei anni di
distanza dall'entrata in vigore del nuovo testo del Titolo V, il
«federalismo fiscale» previsto dall'art. 119 - che, insieme agli
articoli 117 e 118 opera come vero e proprio «distributore» della
sovranita' popolare tra le istituzioni della Repubblica - stenta
ancora a trovare la sua doverosa attuazione.
Il decreto oggetto della presente impugnazione riflette infatti
la storia complessa dell'evoluzione della finanza locale in Italia,
spesso caratterizzata da interventi ex post a ripiano dei debiti
degli enti locali, che si sono poi cristallizzati con il tempo nel
sistema dei trasferimenti e quindi dei tributi devoluti. In quanto
tale, si tratta di un sistema iniquo e irrazionale, non riconducibile
a principi oggettivi di attribuzione delle risorse e pertanto
radicalmente incostituzionale.
Ripetutamente codesta ecc.ma Corte ha motivato come, pur in una
situazione di parziale attuazione dell'art. 119 Cost., deve ritenersi
preclusa la possibilita' di interventi finanziari statali non
coerenti con il vigente riparto di competenze tra Stato e regioni e
debba necessariamente ridursi l'ambito di tutti i finanziamenti
statali riconducibili ad una finanza c.d. derivata. Cio' che la
giurisprudenza costituzionale ha costantemente affermato e' che,
nell'attesa della completa attuazione del dettato dell'art. 119
Cost., e' necessario pervenire ad un ripensamento dell'intero sistema
di relazioni finanziarie tra livelli di governo che, da un verso
riconosca l'incompatibilita' rispetto al quadro costituzionale di
riferimento di trasferimenti statali generalizzati in materie che non
siano di competenza esclusiva statale; e, sotto altro profilo,
impedisca che l'ingerenza statale si manifesti anche attraverso
trasferimenti particolari e una tantum (sentenze nn. 370 del 2003,
nn. 16, 320, 423 del 2004 e n. 118 del 2006).
Ovviamente, il rispetto delle imprescindibili esigenze legate
allo sviluppo economico, alla coesione e alla solidarieta' sociale,
oltre che alla rimozione degli squilibri economici e sociali puo'
autorizzare la destinazione di risorse aggiuntive.
Tuttavia e' necessario sottolineare come la scelta di attribuire
le risorse stanziate dal decreto (quantificate dal comma 3 dell'art.
1 del decreto-legge n. 23 del 2007, convertito con modificazioni
dalla legge n. 64 del 2007, in 3000 milioni di euro per l'anno 2007)
«sulla base dei debiti accumulati fino al 31 dicembre 2005, delle
capacita' fiscale regionale e della partecipazione delle regioni al
finanziamento del fabbisogno sanitario» non appare sufficiente ne'
idonea a garantire nessuna effettiva perequazione finalizzata alla
rimozione di squilibri «economici e sociali» (come richiesto dal
quinto comma dell'art. 119 Cost.). In realta' misure siffatte
ancorano in massima parte l'entita' del finanziamento all'ammontare
del debito e pertanto non hanno alcuna possibilita' di rimediare alle
situazioni strutturali che determinano inefficienze e diseconomie e
quindi non sono utili a determinare effetti duraturi di riequilibrio
economico e sociale. Al contrario, alimentano una condizione di
irresponsabilita' diffusa in ordine alle cause che hanno determinato
gli enormi deficit.
Viene inoltre minata la logica perequativa che, in un'ottica di
federalismo fiscale, guida l'individuazione delle quote da erogare
alle regioni relative al Fondo perequativo nazionale (introdotto
dall'art. 7 del d.lgs. n. 56 del 2000), effettuata in funzione di
parametri riferiti alla popolazione residente, alla capacita'
fiscale, ai fabbisogni sanitari e alla dimensione geografica, e, piu'
in generale, ad indicatori oggettivi che non si traducono in meri
indicatori del debito.
L'art. 7 del d.lgs. n. 56 del 2000 (recante la disciplina
relativa al Fondo perequativo nazionale) e' stato prima «sospeso» ad
opera dell'art. 4 del d.l. n. 314 del 2004 (convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge n. 26 del 2005), ma ha poi
ripreso vigenza grazie al d.P.C.m. del 3 ottobre 2006 (pubblicato in
Gazzetta Ufficiale del 5 dicembre 2006, n. 283) che reca appunto la
quota da assegnare a ciascuna regione a titolo di fondo perequativo
nazionale, nell'ambito della determinazione delle quote di
compartecipazione regionale all'IVA. Ma e' chiaro che un
provvedimento come quello qui impugnato mette in gioco la validita'
di un modello di finanziamento (qual e' quello posto dal d.lgs. n. 56
del 2000), nel quale la spesa sanitaria deve essere rigorosamente
controllata e progressivamente coperta con risorse regionali.
Una perequazione intesa come mera distribuzione di somme
occasionalmente reperite non puo' essere seriamente considerata quale
strumento di per se' idoneo a garantire livelli di prestazioni
uniformi su tutto il territorio nazionale, ne' puo' indurre a
«dismettere» (con normative permanentemente derogatorie, com'e'
storicamente accaduto nel settore del finanziamento del servizio
sanitario) i ben piu' rigorosi modelli tracciati dalla norme in
materia di federalismo fiscale.
6) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge n. 23
del 2007, convertito con modificazioni dalla legge n. 64 del 2007,
per violazione del sesto comma dell'art. 119 Cost.
Il sesto comma dell'art. 119 Cost., cosi' come modificato dalla
riforma costituzionale del 2001, costituzionalizza un principio di
ordinata contabilita' e rappresenta uno dei principi basilari del
sistema di finanza territoriale introdotto con la riforma
dell'art. 119. Cost.: la norma, com'e' noto, limita la possibilita'
di comuni, province, citta' metropolitane e regioni di ricorrere
all'indebitamento per il solo finanziamento delle spese
d'investimento. In altri termini, il sesto comma dell'art. 119 Cost.
autorizza il finanziamento delle spese di investimento, assumendole
come spese «meritorie», e pone invece un'esplicita preclusione alla
possibilita' di indebitarsi per coprire debiti pregressi, nel
presupposto che tali finanziamenti abbiano scarsa o inesistente
attitudine a produrre ricchezza.
Deve sottolinearsi come alla legge cost. n. 3 del 2001 hanno
fatto seguito, dopo alcune norme di carattere transitorio deputate a
limitare l'operativita' del precetto sul piano temporale (con il
quarto comma dell'art. 41 della legge n. 448 del 2001 si escluse
infatti l'applicazione della norma per i debiti contratti prima
dell'entrata in vigore della riforma costituzionale), numerosi
interventi legislativi che hanno contribuito a dare concreta
attuazione alla regola generale (altresi' nota come «golden rule»).
Gia' nella legge finanziaria per il 2003 si provvedeva ad
introdurre una disposizione sanzionatoria delle condotte poste in
essere in violazione dell'art. 119, sesto comma Cost., affidando la
cognizione dei relativi giudizi alla giurisdizione della Corte dei
conti (art. 30, comma 15, legge 27 dicembre 2002, n. 289). Le manovre
finanziarie successive hanno esteso l'ambito soggettivo di
applicazione del divieto di indebitamento per finanziare spese
diverse dagli investimenti e ne hanno delimitato l'ambito oggettivo
(attraverso la determinazione delle nozioni di investimento e di
indebitamento: legge n. 350 del 2003, in particolare l'art. 1,
commi 16 e 21). La legge finanziaria 2006 ha altresi' ampliato gli
strumenti di verifica della gestione delle forme d'indebitamento,
riconoscendo un ruolo preminente alle sezioni di controllo della
Corte dei conti nella verifica e nella concreta attuazione delle
pratiche amministrative in materia (legge n. 266 del 2005, art. 1,
commi 166 e 167).
Ne deriva un quadro normativo complessivo in cui non e' improprio
affermare che il divieto per i comuni, le province, le citta'
metropolitane e le regioni di ricorrere all'indebitamento per spese
diverse da quelle relative ad investimenti assume il ruolo di
pilastro portante dell'unita' economica della Repubblica (assieme ad
altri fondamentali criteri quali il coordinamento della finanza
pubblica e il rispetto dei limiti posti dal patto di stabilita'
interno).
Il quadro generale sin qui tracciato ha trovato autorevole
conferma nella giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte che ha
dichiarato l'applicabilita' del principio previsto dall'art. 119,
sesto comma Cost. anche nei confronti delle regioni ad autonomia
speciale, «senza che sia necessario all'uopo ricorrere a meccanismi
concertati di attuazione statutaria»; la Corte ha altresi'
riconosciuto la legittimita' dell'estensione della normativa
attuativa operata da legge statale nei confronti di tutte le regioni
(sent. n. 425 del 2004).
Disattendendo un quadro normativo chiaro e univoco l'art. 1 del
decreto-legge n. 23 del 2007, convertito con modificazioni dalla
legge n. 64 del 2007, autorizza l'indebitamento di talune regioni per
la copertura dei disavanzi sanitari pregressi per il periodo
2001-2005, autorizzando, a tal fine una spesa pari a 3000 milioni di
euro a titolo di «regolazione debitoria» (comma 3 dell'art. 1 del
d.l. n. 23).
Il medesimo comma 3 dell'art. 1 del decreto-legge n. 23 del 2007,
convertito con modifiche dalla legge n. 64 del 2007, prevede che la
ripartizione della predetta disponibilita' finanziaria avvenga per
mezzo di un decreto ministeriale adottato dal Ministro dell'economia
e delle finanze, di concerto con il Ministro per la salute, sentito
il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali. La
ripartizione, operata dal citato provvedimento, avviene sulla base
dei debiti accumulati fino al 31 dicembre 2005, sulla base della
capacita' fiscale regionale e della partecipazione delle regioni al
finanziamento del fabbisogno sanitario.
Non vi e' traccia di norme che finalizzino l'indebitamento al
quale vengono ammesse talune regioni alla realizzazione di
investimenti, ma solo un'asciutta (e incostituzionale) autorizzazione
di spesa, assistita dalla indicazione dei capitoli di bilancio sui
quali effettuare la corrispondente riduzione, ai fini della copertura
delle somme stanziate.
7) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge n. 23
del 2007, convertito con modificazioni dalla legge n. 64 del 2007,
per violazione dell'art. 3, sotto il profilo della ragionevolezza,
per la genericita' e l'inadeguatezza dei criteri recati dal decreto
ai fini della quantificazione del finanziamento attribuito alle
regioni.
Deve poi essere sottolineato come il decreto-legge n. 23 del
2007, convertito con modifiche dalla legge n. 64 del 2007, risulti
caratterizzato da una formulazione testuale che, dietro reiterati
rinvii ad altre norme - che compromettono fortemente la leggibilita'
e la comprensibilita' del testo -, nasconde in realta' previsioni
generiche che, di fatto, non consentono di individuare con chiarezza
il senso e la portata delle disposizioni stesse. A riprova di cio',
si sottolinea come i criteri per la ripartizione tra le regioni
interessate delle somme stanziate previsti dal terzo comma dell'art.
1 (e cioe' «i debiti accumulati fino al 31 dicembre 2005, la
capacita' fiscale regionale e la partecipazione delle regioni al
finanziamento del fabbisogno sanitario») sono in realta' fortemente
generici e l'applicazione contabile degli stessi (peraltro
problematica, senza nessuna altra precisazione ed esplicazione) e'
assolutamente inidonea alla quantificazione del finanziamento a cui
le regioni avranno accesso.
D'altra parte, il decreto-legge demanda tale operazione ad un
«decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli affari
regionali e le autonomie locali» (art. 1, comma 3).
Nelle more dell'approvazione della legge di conversione e' stato
emanato il decreto ministeriale 4 maggio 2007 (Ministero
dell'economia e delle finanze di concerto con il ministro della
salute).
Il provvedimento stabilisce il «Riparto delle somme concernenti
il ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore sanitario»,
in attuazione di quanto previsto dal decreto-legge n. 23 del 2007. A
tal fine individua le regioni destinatarie della partecipazione dello
Stato al ripiano del disavanzo per il periodo 2001-2005 e ripartisce
fra queste la somma di 3000 milioni di euro prevista nel
decreto-legge.
Il provvedimento ministeriale tuttavia non fa che confermare cio'
che appariva gia' evidente anche prima della sua adozione: tale
ripartizione era stata sostanzialmente gia' definita tra Governo e
alcuni soggetti regionali, in modo non privo di opacita', dal momento
che nei Piani di rientro gia' approvati da talune regioni
(approvazione in realta' richiesta per l'accesso al Fondo transitorio
previsto dalla legge finanziaria 2007 al comma 796, lett. b)
dell'art. 1) il concorso statale al ripiano dei disavanzi per il
periodo 2001-2005 appare gia' quantificato con buona (anzi
«preveggente») precisione e la somma dei relativi importi e' prossima
a quella di 3000 milioni di euro stanziata dal decreto (senza che
pero' la ripartizione delle somme tra le regioni beneficiarie appaia
effettivamente commisurabile ai criteri indicati dal decreto-legge,
vista la estrema vaghezza degli stessi).
8) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge n. 23
del 2007, convertito con modificazioni dalla legge n. 64 del 2007,
per violazione degli artt. 97 e 119 Cost. anche in relazione agli
artt. 23, 53 e 32.
Il decreto-legge n. 23 del 2007, convertito con modifiche dalla
legge n. 64 del 2007, alterando irragionevolmente il riparto
costituzionale di competenze fra Stato e regioni e violando altresi'
i principi di autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle
regioni, pone un grave ostacolo al conseguimento di prassi
amministrative ordinate, in grado di fronteggiare con efficacia la
complessita' delle richieste che i cittadini, in materia di tutela
della salute, devono vedere soddisfatte. Le norme, nonostante le
asserite esigenze di urgenza e il carattere radicalmente derogatorio
rispetto alla normativa vigente, non appaiono affatto idonee a
incidere sulle effettive disfunzioni del sistema ne' sulle patologie
che hanno posto fuori controllo la spesa pubblica nel settore
sanitario. Esse pertanto costituiscono un'evidente lesione del
generale principio costituzionale relativo al «buon andamento»
dell'amministrazione pubblica, consacrato nell'art. 97 Cost. Con
l'art. 1 del decreto-legge n. 23 del 2007, convertito con
modificazioni dalla legge n. 64 del 2007, viene inoltre frustrato
l'affidamento della maggior parte delle regioni ad operare sulla base
delle condizioni normative presenti nell'ordinamento in un dato
periodo storico e viene altresi' violato il principio per il quale
l'onere relativo alle spese pubbliche e' finanziato in ragione della
capacita' contributiva di ciascuno, secondo quanto previsto dall'art.
53 Cost.
Di fatto, nelle regioni che avranno accesso al fondo previsto dal
decreto-legge n. 23, il finanziamento del sistema sanitario regionale
avverra' in larga misura sulla base della elargizione prevista dal
provvedimento impugnato. Il pur richiesto requisito del preventivo
innalzamento della leva fiscale appare in realta' sprovvisto di
effettivita', dal momento che il decreto stesso, irragionevolmente,
non determina la percentuale minima delle risorse supplementari che,
ai sensi del comma 1, lett. b) dell'art. 1 del decreto-legge n. 23
del 2007 convertito con modifiche dalla legge n. 64 del 2007, devono
essere destinate al settore sanita', in aggiunta all'innalzamento
massimo consentito delle addizionali lrpef e delle maggiorazioni
delle aliquote Irap. Si tratta di una scelta che di fatto consente
l'accesso allo stanziamento statale anche a regioni che innalzano in
maniera minima (e ininfluente) il prelievo fiscale e che, di contro,
espone al rischio di un iniquo aumento della pressione fiscale i
cittadini di quelle regioni che dovranno continuare a mantenere i
propri livelli di efficienza e di corretta amministrazione del
servizio sanitario, senza godere delle somme stanziate dal
provvedimento statale.
Cosi' facendo inoltre l'art. 1 del decreto-legge n. 23 del 2007,
convertito con modifiche dalla legge n. 64 del 2007, si espone ad
un'ulteriore profilo di incostituzionalita', poiche', non precisando
l'entita' delle misure fiscali da attivare, non definisce l'entita'
della compartecipazione fiscale che verra' richiesta ai cittadini,
violando la riserva di legge che, secondo quanto previsto
dall'art. 23 Cost., garantisce ogni tipo di prestazione patrimoniale
o personale. Come insegna la giurisprudenza costante di codesta
ecc.ma Corte, «il principio posto nell'art. 23 Cost. esige, invece,
che nella legge siano indicati criteri idonei e sufficienti a
delimitare la discrezionalita' dell'ente impositore in modo che sia
preclusa la possibilita' di un esercizio arbitrario del potere
attribuitogli» (sentenza n. 67 del 1973). Di recente, con la sentenza
n. 190 del 2007, codesta ecc.ma Corte, richiamandosi alla propria
costante giurisprudenza, ha inoltre affermato che l'art. 23 Cost. pur
configurando una riserva di legge di carattere «relativo», «nel senso
che essa deve ritenersi rispettata anche in assenza di un'espressa
indicazione legislativa dei criteri, limiti e controlli sufficienti a
delimitare l'ambito di discrezionalita' dell'amministrazione
(sentenza n. 67 del 1973 e n. 507 del 1988), richiede pur tuttavia
che «la concreta entita' della prestazione imposta sia chiaramente
desumibile dagli interventi legislativi che riguardano l'attivita'
dell'amministrazione (sentenze n. 507 del 1988, n. 182 del 1994,
n. 180 del 1996, n. 105 del 2003)» (sentenza n. 190 del 2007).
Il primo comma, lett. b) dell'art. 1 del decreto-legge n. 23 del
2007, convertito con legge n. 64 del 2007, nel prevedere
l'attivazione di misure fiscali ulteriori, opera invece soltanto un
generico richiamo ai limiti dei poteri attribuiti alle regioni dalla
normativa statale di riferimento e utilizza come unico parametro per
stabilire l'entita' degli aumenti dell'imposizione fiscale,
l'idoneita' degli stessi ad assicurare complessivamente «risorse
superiori» rispetto a quelle derivanti dal precedente (e infruttuoso,
ai fini del risanamento) incremento nella misura massima consentita.
In realta' la norma impugnata non contiene nessun elemento utile
a precisare l'entita' dell'imposizione che le regioni beneficiarie,
in attuazione del decreto-legge n. 23 del 2007, convertito con
modificazioni dalla legge n. 64 del 2007, dovranno praticare. Si
tratta di una disposizione generica e indeterminata, che non e' in
grado di soddisfare i requisiti indicati dalla richiamata
giurisprudenza costituzionale in relazione al principio di riserva di
legge che assiste le prestazioni patrimoniali e che, pertanto, si
pone in palese contrasto con l'art. 23 Cost.
9) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge n. 23
del 2007, convertito con modificazioni dalla legge n. 64 del 2007,
per violazione dell'art. 81, quarto comma Cost. sotto il profilo
della mancata copertura dei maggiori oneri che il provvedimento
determina.
L'art. 1 del decreto-legge n. 23 del 2007, cosi' come convertito
con modifiche dalla legge n. 64 del 2007, si pone inoltre in aperto
contrasto con un ulteriore precetto costituzionale, quello stabilito
nel quarto comma dell'art. 81 Cost.
A fronte dell'erogazione effettuata, un criterio di ordinata
contabilita' non puo' ritenersi soddisfatto dalla mera indicazione
dei capitoli di bilancio sui quali operare la riduzione
corrispondente allo stanziamento previsto. Se questo rappresenta un
criterio minimo ed elementare per dare parvenza di legittimita' alla
norma sotto il profilo della copertura finanziaria richiesta dalla
Costituzione, l'onere fronteggiato nella realta' sara' invece dato
dalla mancata restituzione delle somme erogate, (che non e'
un'ipotesi pessimistica ma lo scontato esito di un provvedimento che
nulla dispone e nulla esige sul punto). In questo senso l'esatta
quantificazione dell'onere appare dunque di importanza cruciale
perche' l'obbligo di copertura finanziaria non venga violato o eluso:
non prevedere misure puntuali relative alla restituzione delle somme
erogate si traduce nella mancata previsione di una adeguata copertura
per i costi che il provvedimento comportera'.
Ed infatti scorrendo il testo non si rintraccia la benche' minima
previsione in ordine alle modalita' di restituzione delle ingenti
somme erogate. Quando il comma 3 dell'art. 1 autorizza la spesa di
3000 milioni di euro per l'anno 2007 da ripartire tra le regioni
interessate, «sulla base dei debiti accumulati fino al 31 dicembre
2005, della capacita' fiscale regionale ed ella partecipazione delle
regioni al finanziamento del fabbisogno sanitario», il legislatore si
limita a stabilire che «nell'ambito dei ... piani di rientro sono
disciplinate le modalita' di monitoraggio e di riscontro
dell'estinzione dei debiti». Cio' vuol dire che i piani di rientro,
per espressa previsione legislativa, dovranno semplicemente rendere
conto dell'effettivo e progressivo ripiano dei debiti accumulati da
parte delle regioni beneficiarie del contributo statale, senza nulla
dire sulle modalita' e sui tempi (che al contrario dovrebbero essere
definiti e certi) circa la restituzione allo Stato delle somme
erogate.
Codesta ecc.ma Corte ha chiaramente affermato che «l'esigenza
imposta dalla costante interpretazione dell'art. 81, quarto comma,
della Costituzione, lungi dal costituire un inammissibile vincolo per
i Governi ed i Parlamenti futuri, tende anzi proprio ad evitare che
gli stessi siano costretti a far fronte, al di fuori di ogni margine
di apprezzamento, ad oneri assunti in precedenza senza adeguata
ponderazione dell'eventuale squilibrio futuro» (Corte cost., sent.
n. 384 del 1991). La ratio sottesa alla previsione ex art. 81, quarto
comma, Cost. non puo' essere solo quella volta ad assicurare che ad
ogni spesa sostenuta corrisponda un'adeguata copertura, ma e'
necessariamente piu' ampia e va rintracciata nel necessario
bilanciamento tra flussi in uscita e flussi in entrata, volto a
realizzare sul piano finanziario, un equilibrio di sistema nel lungo
periodo. Anche perche' (prosegue codesta ecc.ma Corte) «l'obbligo di
una ragionevole e credibile indicazione dei mezzi di copertura anche
per gli anni successivi e' diretto ad indurre il legislatore
ordinario a tener conto dell'esigenza di un equilibrio tendenziale
fra entrate e spese la cui alterazione, in quanto riflettentesi
sull'indebitamento, postula una scelta legata ad un giudizio di
compatibilita' con tutti gli oneri gia' gravanti sugli esercizi
futuri».
10) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge n. 23
del 2007, convertito con modificazioni dalla legge di conversione
n. 64 del 2007, per violazione degli artt. 97 e 117, 118 e 119 Cost.
sotto il profilo della mancata previsione di adeguati strumenti di
monitoraggio, di controllo e delle relative sanzioni sull'uso delle
risorse, sull'aumento del prelievo fiscale, sulla regolare
restituzione delle somme dalle regioni beneficiarie allo Stato, anche
in relazione all'art. 32.
La possibilita' di dare piena ed effettiva garanzia al «diritto
alla salute», quel diritto che la nostra Costituzione assume a
«fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettivita»,
e che deve essere difeso e presidiato anche attraverso
l'organizzazione di servizi efficienti e orientati secondo il
criterio costituzionale del «buon andamento» dell'amministrazione,
appare fortemente compromessa dalle gravi carenze, ridondanti
nell'incostituzionalita', del provvedimento qui impugnato.
L'art. 1 del decreto-legge n. 23 del 2007, convertito con
modificazioni dalla legge di conversione n. 64 del 2007, appare
infatti fortemente lesivo degli artt. 97 e 117, 118 e 119 Cost. in
quanto, a fronte dell'oggettiva rilevanza dello stanziamento che
dispone, le modalita' di monitoraggio e di riscontro dell'estinzione
dei debiti, per espressa previsione del comma 3 dell'art. 1 del
decreto, sono disciplinate semplicemente «nell'ambito dei piani di
rientro»!
Il comma 1-bis dell'art. 1 del decreto-legge n. 23 del 2007,
introdotto dalla legge di conversione n. 64 del 2007, ha previsto che
gli esiti della verifica annuale dei piani di rientro siano
tempestivamente trasmessi dal Ministro dell'economia e delle finanze
al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza
dell'Istituto, «anche ai fini dell'avvio di un eventuale giudizio di
responsabilita' amministrativa e contabile»; inoltre, il comma 3
dell'art. 1 prevede che il Ministro dell'economia e delle finanze,
sentito il Ministro della salute, trasmette al Parlamento una
relazione sullo stato del monitoraggio e del riscontro
dell'estinzione dei debiti.
Tuttavia queste previsioni rappresentano le uniche forme di
«controllo» che il Governo ha inteso attivare a fronte di uno
stanziamento che ammonta a ben 3000 milioni di euro! Il provvedimento
appare, in modo sorprendente, del tutto carente di qualunque
previsione relativa alle pur necessarie sanzioni in caso di mancato
conseguimento degli obiettivi. La quantificazione dell'aumento del
prelievo fiscale, l'eventuale riduzione del finanziamento in caso di
mancato rientro dalle situazioni deficitarie, nonche' le necessarie
prescrizioni sulle modalita' di restituzione del finanziamento dalle
regioni allo Stato sono stati omessi dal testo del decreto-legge,
anche nella versione resa definitiva dalla legge di conversione n. 64
del 2007.
Questa scelta del Governo contribuisce di fatto a dare al
provvedimento la fisionomia di un'autentica elargizione che non solo
appare costituzionalmente «diseducativa» sotto il profilo della
doverosa attuazione dei principi del federalismo fiscale, ma che
rinuncia a vincolare per legge le regioni benificiarie alla
restituzione delle somme percepite.
Questa scelta peraltro appare in aperta discontinuita' con le
scelte di rigore fin qui operate in tema di partecipazione dello
Stato al finanziamento del disavanzo regionale del Servizio
sanitario: ad esempio, l'art. 40 della legge n. 448 del 2001 (legge
finanziaria 2002), ha previsto che, in caso di inosservanza delle
misure organizzative previste dall'accordo dell'8 agosto 2001 (in
particolare dal punto 19), il livello di finanziamento dello Stato si
sarebbe ridotto in danno delle regioni inadempienti e l'art. 4 del
decreto-legge n. 63 del 2002 (Disposizioni finanziarie e fiscali
urgenti in materia di riscossione, razionalizzazione del sistema di
formazione del costo dei prodotti farmaceutici, adempimenti ed
adeguamenti comunitari, cartolarizzazioni, valorizzazione del
patrimonio e finanziamento delle infrastrutture), ha esteso tale
previsione anche agli anni 2002, 2003 e 2004: siamo di fronte a
previsioni che vincolano le regioni, con la forza del provvedimento
che le contiene (cioe' leggi o atti con forza di legge) a realizzare
gli impegni assunti, pena la riduzione del finanziamento dello Stato
per la copertura dei deficit.
Peraltro codesta ecc.ma Corte, nella perdurante assenza di una
organica attuazione dell'art. 119 Cost., ha ritenuto
costituzionalmente ammissibile che il legislatore statale
subordinasse il proprio finanziamento ad «adempimenti» indicativi
dell'impegno delle amministrazioni regionali per il risanamento delle
situazioni di deficit, proprio tenendo conto «del complessivo quadro
normativo e delle relazioni fra Stato e regioni ai fini del
contenimento della spesa sanitaria e degli oneri a carico del
Servizio sanitario nazionale» (sent. n. 36 del 2005 richiamata anche
dalla sent. n. 98 del 2007).
Inoltre, codesta ecc.ma Corte, nel dichiarare non fondate alcune
censure che contestavano la legittimita' di norme che, secondo le
ricorrenti, avrebbero violato l'autonomia legislativa e finanziaria
delle regioni perche' subordinavano l'accesso al finanziamento
statale per le regioni con deficit particolarmente grave alla stipula
di un apposito accordo, ha motivato che «lo speciale contributo
finanziario dello Stato, (in deroga al precedente obbligo
espressamente previsto dalla legislazione sul finanziamento del
Servizio sanitario nazionale che siano le regioni a coprire gli
eventuali deficit del Servizio sanitario regionale) ben puo' essere
subordinato a particolari condizioni finalizzate a conseguire un
migliore o piu' efficiente funzionamento del complessivo Servizio
sanitario, tale da riservare in ogni caso alle regioni un adeguato
spazio di esercizio delle proprie competenze nella materia della
tutela della salute» (sent. n. 98 del 2007).
Qui dunque e' in gioco la garanzia che misure fortemente
derogatorie del quadro normativo costituzionale e dei principi
generali che presiedono la materia possano trovare un giusto e
doveroso bilanciamento nella previsione, nello stesso testo di legge
che dispone in deroga, di adeguati strumenti di monitoraggio e di
controllo, di sanzioni relative all'eventuale uso improprio delle
risorse, e di garanzie effettive sulla restituzione delle somme
«prestate» dallo Stato alle regioni deficitarie. L'attribuzione delle
somme a titolo di «regolazione debitoria», operata senza che il testo
del provvedimento precisi con chiarezza il percorso di rientro dal
debito contratto con lo Stato, vale invece a incentivare, ancora una
volta, le cattive pratiche che quel disavanzo hanno alimentato e, in
definitiva, pone in essere l'ennesimo episodio di finanza regionale
derivata, per di piu' votata all'indebitamento costante ed esente da
ogni assunzione di responsabilita'. Strumenti di importanza cruciale
per accertare la correttezza dell'operato delle amministrazioni a
fronte dell'ingente dazione di denaro pubblico sono cosi', ad opera
del decreto qui impugnato, sottratti all'egida della legge, rinviati
alla sede pattizia e negoziale degli accordi relativi ai «piani di
rientro», quindi sviati dalle appropriate sedi di preventiva verifica
parlamentare, in spregio di una garanzia di trasparenza a vantaggio
della collettivita' e quindi, della stessa «tutela della salute»,
l'autentico bene giuridico qui in questione.
Il rilievo che tali questioni assumono avrebbe dovuto imporre che
esse fossero trattate nell'atto legislativo, a garanzia della
collettivita' nazionale e di quella lombarda. D'altra parte, e'
difficile non nutrire perplessita' sulla capacita' vincolante di atti
di natura pattizia, quali sono i piani di rientro, ai quali
paradossalmente la risoluzione di tali questioni e' rinviata. Ammesso
e non concesso che sia costituzionalmente legittimo per le ragioni
sin qui individuate, un intervento straordinario e fortemente
derogatorio del quadro normativo che governa la materia avrebbe
dovuto fissare, con la dovuta severita' ed accuratezza, tutte le
condizioni e le garanzie per la restituzione delle somme prestate,
determinando altresi' le relative sanzioni.
11) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge n. 23
del 2007, convertito con modificazioni dalla legge n. 64 del 2007,
per violazione dell'art. 120 Cost., nella parte in cui, predisponendo
un intervento che ha natura di intervento sostitutivo ex art. 120
Cost., non pone per legge criteri oggettivi per il monitoraggio del
finanziamento e per l'estinzione del debito contratto dalle regioni,
individuandone altresi' condizioni, garanzie e relative sanzioni.
Alla luce del complesso quadro normativo vigente e delle
relazioni intercorse fra Stato e regioni relative al contenimento
della spesa sanitaria e agli oneri a carico del Servizio sanitario
nazionale, in una situazione di problematica attuazione dell'art. 119
Cost., sembra in realta' che l'intervento previsto dal decreto-legge
n. 23 del 2007, convertito con modifiche dalla legge n. 67 del 2007,
aspiri ad assumere le sembianze di un intervento sostitutivo da parte
del Governo, determinato dal mancato rispetto di numerosi obblighi di
legge posti alle regioni, o anche dalla esigenza di garantire, in
modo uniforme e non condizionato da variabili territoriali, la tutela
dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di tutela della
salute.
Al riguardo, tuttavia, la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
ha chiarito che «perche' possa ritenersi legittima la previsione del
potere di sostituzione dello Stato alle regioni e' necessario che
l'esercizio dei poteri sostitutivi sia previsto e disciplinato dalla
legge, la quale deve altresi' definirne i presupposti sostanziali e
procedurali; che la sostituzione riguardi il compimento di atti o
attivita' prive di discrezionalita' nell'an; che il potere
sostitutivo sia esercitato da un organo di Governo o sulla base di
una decisione di questo; che la legge predisponga congrue garanzie
procedimentali, in conformita' al principio di leale collaborazione»
(cfr. ex multis sentenza n. 240 del 2004).
Il provvedimento impugnato e' invece, anche sotto questo profilo,
del tutto carente, non presentando nessuno di quei requisiti
evidenziati dalla giurisprudenza costituzionale e necessari per
ritenere legittima la sostituzione dello Stato alle regioni. Dal
momento che, come codesta ecc.ma Corte ha riconosciuto, in realta' i
poteri sostitutivi previsti dal comma 2 dell'art. 120 Cost.,
concorrono a limitare l'autonomia dell'ente nei cui confronti opera
la sostituzione (sent. n. 43 del 2004), e' evidente che tale
compressione di autonomia debba sottostare da un lato a forme e
procedure certe e, sotto altro profilo, debba svolgersi secondo
modalita' congrue alle finalita' per le quali e' posto in essere,
secondo criteri che adottino ogni possibile e dovuta cautela idonea a
scongiurare il perpetuarsi di quegli effetti negativi, di quelle
inefficienze e inappropriatezze che in realta' hanno originato
l'intervento stesso.
Criteri dei quali, nel testo del provvedimento impugnato, non e'
dato di rinvenire traccia.
P. Q. M.
Chiede che codesta ecc.ma Corte voglia dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge
20 marzo 2007, n. 23, convertito, con modifiche, dalla legge
17 maggio 2007, n. 64, recante «Disposizioni urgenti per il ripiano
selettivo dei disavanzi pregressi nel settore sanitario, nonche' in
materia di quota fissa sulla ricetta per le prestazioni di assistenza
specialistica ambulatoriale», per violazione degli artt. 3, 32, 77,
secondo comma, 81, quarto comma, 117, commi terzo e quarto, 118, 119,
120 della Costituzione, oltre che per violazione del principio di
buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), dell'obbligo di
partecipare alle spese pubbliche in ragione della capacita'
contributiva (art. 53 Cost.) e della riserva di legge in materia di
prestazioni patrimoniali (art. 23 Cost.).
Roma-Milano, addi' 18 luglio 2007
Avv. Pio Dario Vivone - Prof. Avv. Beniamino Caravita di Toritto
07C1053