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                       LA CORTE COSTITUZIONALE
composta  dai  signori:  Presidente:  Franco  BILE; Giudici: Giovanni
Maria  FLICK,  Francesco  AMIRANTE,  Ugo  DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio  FINOCCHIARO,  Alfonso  QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano  SILVESTRI,  Sabino  CASSESE,  Maria  Rita  SAULLE,  Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

                              Sentenza
nel  giudizio  di  legittimita' costituzionale dell'art. 36, comma 4,
ultimo  periodo,  della  legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005,
n. 12   (Legge  per  il  governo  del  territorio),  come  sostituito
dall'art. 1, comma 1, lettera h), della legge della Regione Lombardia
14  luglio 2006, n. 12 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale
11 marzo 2005, n. 12 «Legge per il governo del territorio»), promosso
con  ricorso  del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il
15  settembre  2006, depositato in cancelleria il 20 settembre 2006 e
iscritto al n. 98 del registro ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Udito  nell'udienza  pubblica del 23 ottobre 2007 il giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
Uditi  l'avvocato  dello  Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per
la Regione Lombardia.
                          Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura  generale dello Stato, con ricorso notificato in data
15  settembre  2006  e  depositato  il  successivo  20  settembre, ha
promosso  questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
1,  lettera  h),  della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2006,
n. 12  (Modifiche  e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005,
n. 12  «Legge  per il governo del territorio»), per contrasto con gli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
2.  - Il ricorrente premette che l'art. 1, comma 1, lettera h), della
legge  della  Regione Lombardia n. 12 del 2006 ha sostituito l'ultimo
periodo  del comma 4 dell'art. 36 della legge della Regione Lombardia
n. 12 del 2005, il quale stabiliva che «La misura di salvaguardia non
ha  efficacia  decorsi  cinque  anni  dalla  data  di  adozione dello
strumento  urbanistico»,  con il seguente: «La misura di salvaguardia
non  ha  efficacia  decorsi  tre  anni  dalla  data di adozione dello
strumento  urbanistico,  ovvero  cinque  anni  nell'ipotesi in cui lo
strumento   urbanistico   sia  stato  sottoposto  all'amministrazione
competente  per  l'approvazione entro un anno dalla conclusione della
fase di pubblicazione».
Il   ricorrente  afferma  che  la  novella  introdotta,  peraltro  in
conformita'  con la normativa nazionale recata dall'art. 12, comma 3,
del  d.P.R.  6  giugno  2001,  n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative   e  regolamentari  in  materia  edilizia),  comporta  la
riduzione  della  misura di salvaguardia da cinque a tre anni, ovvero
il  mantenimento  del termine di cinque anni solo nell'ipotesi in cui
lo  strumento  urbanistico  sia  stato sottoposto all'amministrazione
competente  per la approvazione entro un anno dalla conclusione della
fase di pubblicazione, senza pero' prevedere norme transitorie per le
adozioni-approvazioni in corso.
Secondo  il ricorrente, la nuova scadenza del termine di applicazione
della  misura di salvaguardia, senza una disposizione transitoria che
disciplini  i termini in corso, obbligherebbe il comune, da un giorno
all'altro,  a  provvedere in conformita' con gli strumenti vigenti e,
presumibilmente,  in  contrasto  con  le  disposizioni  del  piano di
governo  del  territorio  adottato  (PGT). In altri termini, la norma
regionale   impugnata,   ancorche'   si  presenti  in  astratto  come
adeguamento alla legislazione nazionale, avrebbe l'effetto pratico di
rendere  possibili  interventi edilizi non conformi al PGT adottato e
di rendere piu' difficile l'approvazione definitiva dello stesso.
L'irragionevolezza   di   tale   norma  regionale  emergerebbe  dalla
circostanza che, pur nella vigenza di una diversa disciplina statale,
in un primo momento, all'atto dell'approvazione della legge regionale
n. 12  del 2005, la Regione Lombardia aveva ritenuto che la moratoria
delle  decisioni  in  ordine  ad  interventi in contrasto con i piani
adottati  e non approvati dovesse durare 5 anni. Tale deroga rispetto
alla  normativa  statale  che  a  suo  tempo non era stata oggetto di
impugnazione,  unitamente al successivo ripristino, realizzato con la
disposizione  censurata, dei termini previsti dalla normativa statale
determinerebbe   «nella  disciplina  urbanistica  regionale  un  buco
temporale»,  con  il  conseguente  sacrificio di essenziali interessi
delle  collettivita'  locali, e «senza alcuna assunzione di specifica
responsabilita',  ma come semplice effetto dell'adeguamento immediato
e  non  ponderato  della  normativa  regionale alle regole suppletive
fissate nella legislazione statale».
Secondo  il  ricorrente,  la norma impugnata sarebbe il frutto di una
sorta  di  caso  di eccesso di potere legislativo, o, comunque, di un
tentativo di fare amministrazione diretta attraverso un provvedimento
legislativo, in violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Sulla base di tali argomentazioni l'Avvocatura dello Stato chiede che
sia  dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera  h), della legge regionale n. 12 del 2006, nella parte in cui
non  prevede  una  disciplina transitoria relativa ai procedimenti di
approvazione in corso.
In  data  14  ottobre  2006  si  e'  costituita  la Regione Lombardia
concludendo per la declaratoria di infondatezza del ricorso.
La  difesa della Regione evidenzia, in primo luogo, che le scelte del
legislatore  regionale  vanno collocate nell'ambito del nuovo riparto
di  competenze  legislative  tra  Stato  e  Regioni  introdotto dalla
riforma  del  titolo  V  della  parte  seconda della Costituzione. In
particolare,    com'e'    noto,    la    materia    dell'edilizia   e
dell'urbanistica,  non  prevista  esplicitamente, rientra nell'ambito
della  materia  «governo del territorio» che l'art. 117, terzo comma,
della  Costituzione attribuisce alla potesta' legislativa concorrente
dello  Stato  e  delle  Regioni  (ex  multis,  vengono  richiamate le
sentenze della Corte costituzionale n. 326 e n. 303 del 2003).
La  Regione,  nell'atto di costituzione, ricorda che l'art. 12, comma
3,  del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede un doppio termine di efficacia
delle  misure  di  salvaguardia  stabilendo che «In caso di contrasto
dell'intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le
previsioni   di  strumenti  urbanistici  adottati,  e'  sospesa  ogni
determinazione  in ordine alla domanda. La misura di salvaguardia non
ha  efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento
urbanistico,  ovvero  cinque  anni  nell'ipotesi  in cui lo strumento
urbanistico   sia  stato  sottoposto  all'amministrazione  competente
all'approvazione  entro  un  anno  dalla  conclusione  della  fase di
pubblicazione».
Il  legislatore regionale, nell'esercizio delle proprie competenze in
subiecta  materia,  doveva  far  riferimento ai principi fondamentali
espressamente  determinati  dallo Stato oppure desumibili dalle leggi
statali  vigenti e, con riguardo alle misure di salvaguardia, l'unico
principio   desumibile   dalla   legislazione   statale   era  quello
dell'obbligatorieta'  della  previsione  delle  stesse  da  parte del
legislatore   regionale   a   garanzia  degli  strumenti  urbanistici
adottati.
Quanto  ai  termini  di  efficacia  delle  misure di salvaguardia, ad
avviso  della  Regione  non  sembra  possa  individuarsi un principio
vincolante  per  il  legislatore  regionale:  d'altra parte, anche in
precedenza  era  ammessa  la possibilita' per le Regioni di prevedere
una diversa efficacia temporale delle misure di salvaguardia.
Pertanto,  risulterebbe errata la ricostruzione della difesa erariale
che pretende di qualificare la previsione del termine quinquennale di
efficacia  delle  misure di salvaguardia di cui all'art. 36, comma 4,
della  legge  regionale  n. 12  del  2005 e la successiva modifica ad
opera  dell'art.  1, comma 1, lettera h), della legge regionale n. 12
del  2006  in termini, rispettivamente, di deroga e riconduzione alla
regola generale fissata dal legislatore statale.
Tali  interventi  -  sempre  secondo  la  resistente  Regione - sono,
invece,   il  risultato  del  legittimo  esercizio  della  competenza
legislativa concorrente in materia di edilizia e di urbanistica.
Alla   luce  di  tali  argomentazioni,  deve  essere  anche  respinta
l'affermazione  del  Governo  secondo  la quale la norma impugnata e'
irragionevole,  in  quanto  il  legislatore  regionale aveva previsto
appena  un  anno  prima che la moratoria delle decisioni in ordine ad
interventi  in contrasto con i piani adottati e non approvati dovesse
durare cinque anni.
Analoga  sorte  deve  -  secondo  la  Regione - essere riservata alla
censura  del Governo che lamenta la mancanza di norme transitorie per
le  adozioni-approvazioni  in corso al momento dell'entrata in vigore
del doppio termine di tre e cinque anni.
Tale  scelta,  che  rientra  nella  discrezionalita'  del legislatore
regionale,  non  puo' dirsi viziata da irragionevolezza, in quanto il
legislatore regionale si e' allineato ad un criterio comunque fissato
dal legislatore statale.
La  difesa  della  Regione,  inoltre,  ribadisce  che  la legge della
Regione  Lombardia  n. 12 del 2005 prevede due tipologie di misure di
salvaguardia: quelle applicabili sino all'adozione degli atti di PGT,
disciplinate  dall'art.  36,  comma  4,  e  quelle  a  regime, di cui
all'art. 13, comma 12, a garanzia dei PGT adottati, e che la modifica
del  termine  e'  intervenuta  solo  sulle  misure  applicabili  fino
all'adozione dei PGT.
Dunque,  se  il  comma 4 dell'art. 36 della legge regionale n. 12 del
2005  si  applica  sino  all'adozione degli atti di PGT, e' del tutto
impossibile  che da tale norma, come modificata dall'art. 1, comma 1,
lettera  h),  della  legge  regionale n. 12 del 2006, possa derivare,
come  erroneamente affermato dalla difesa erariale, l'effetto pratico
di  rendere possibili interventi edilizi non conformi al PGT adottato
e  di  rendere  piu'  difficile la stessa approvazione definitiva del
medesimo.
La censura del Governo, pertanto, sarebbe del tutto infondata.
Secondo  la  Regione,  inoltre,  la successione delle leggi regionali
n. 12  del  2005 e n. 12 del 2006 «non e' qualificabile in termini di
«deroga  e  di  successiva  riconduzione  alla  regola  generale»» e,
comunque,  l'art.  1,  comma  1, lettera h), impugnato, non ha creato
alcun  vuoto  temporale,  in quanto va coordinato con le disposizioni
dettate  dagli artt. 25 e 26 della legge regionale n. 12 del 2005. In
proposito,  il  comma  1  dell'art. 25 di tale legge prevede che «Gli
strumenti  urbanistici  comunali  vigenti  conservano  efficacia fino
all'approvazione del PGT e comunque non oltre quattro anni dalla data
di entrata in vigore della presente legge».
L'art.  26,  ai commi 2 e 3, prevede che «I comuni deliberano l'avvio
del  procedimento  di  adeguamento dei loro PRG vigenti entro un anno
dalla  data  di  entrata  in  vigore delle presente legge e procedono
all'approvazione  di  tutti  gli  atti  di  PGT secondo i principi, i
contenuti  ed  il  procedimento stabiliti dalla presente legge. Per i
comuni  con  popolazione  inferiore  a  quindicimila  abitanti,  tale
obbligo  di adeguamento decorre dalla data di entrata in vigore della
deliberazione  della  Giunta regionale di cui all'articolo 7, comma 3
[comma  2].  I  comuni  di  cui  all'articolo 25, comma 2, deliberano
l'avvio  del  procedimento di adeguamento dello strumento urbanistico
generale entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge e
procedono  successivamente  all'approvazione di tutti gli atti di PGT
[comma 3]».
Risulta,  pertanto  -  secondo  la  resistente  - non irragionevole e
conforme   al   principio   del   buon   andamento   della   pubblica
amministrazione  la  scelta  effettuata dal legislatore regionale del
2006,  in  quanto  l'art.  25,  comma  1, prevede che i piani vigenti
conservano comunque efficacia fino all'approvazione del PGT.
D'altra  parte,  una  volta  adottati  i PGT, a garanzia degli stessi
intervengono  le  misure  di salvaguardia a regime previste dall'art.
13, comma 12, della legge regionale n. 12 del 2005.
Infine,   ad   evitare   l'effetto  di  un  eccessivo  procrastinarsi
dell'efficacia  dei  piani  regolatori vigenti, l'art. 25 della legge
regionale  n. 12  del 2005 prevede che tali piani hanno efficacia non
oltre  quattro  anni  dalla  data  di entrata in vigore della legge e
l'art.  26  prevede  termini  abbastanza brevi entro i quali i comuni
debbono provvedere all'adeguamento dei PRG vigenti.
Con  memoria  illustrativa depositata in prossimita' dell'udienza, la
Regione  Lombardia  ha  ribadito le argomentazioni gia' esposte nella
memoria di costituzione.
                       Considerato in diritto
1.  -  Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 36, comma 4, ultimo periodo,
della  legge  della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per
il  governo  del  territorio),  come sostituito dall'art. 1, comma 1,
lettera h), della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2006, n. 12
(Modifiche  e  integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12
«Legge per il governo del territorio»), per contrasto con gli artt. 3
e 97 della Costituzione.
Secondo  il  ricorrente,  la norma regionale impugnata violerebbe gli
articoli  3  e  97  della  Costituzione,  in quanto la modifica della
scadenza  del  termine  di  applicazione della misura di salvaguardia
precedentemente  prevista, in assenza di una disposizione transitoria
che  disciplini i termini in corso, ancorche' si presenti in astratto
come  adeguamento  alla  legislazione  dello  Stato,  obbligherebbe i
comuni  a  provvedere  in  conformita'  con gli strumenti urbanistici
vigenti,  con  l'effetto  pratico  di  rendere  possibili  interventi
edilizi  non  conformi  ai  piani  di  governo  del  territorio (PGT)
adottati  e  non ancora approvati e di rendere piu' difficile la loro
stessa approvazione definitiva.
La questione non e' fondata.
Il  ricorrente  basa le sue censure su una lettura parziale dell'art.
36  della  legge  della  Regione  Lombardia  n. 12  del  2005,  senza
considerare l'intero testo di tale legge regionale.
Le  censure  contenute  nel  ricorso,  infatti,  fanno riferimento ad
ipotetiche  illegittimita'  che  si  potrebbero verificare nella fase
successiva all'adozione dei PGT, mentre la norma impugnata disciplina
il  momento  antecedente, la fase cioe' che giunge «sino all'adozione
degli atti di PGT».
Il  legislatore regionale, nell'introdurre un nuovo tipo di strumento
urbanistico denominato PGT, ha predisposto una duplice disciplina per
l'applicazione  delle misure di salvaguardia, la prima, efficace fino
al  momento della adozione dei PGT, regolata dall'art. 36, comma 4, e
la  seconda, operante dall'adozione dei PGT fino alla loro definitiva
approvazione, regolata dall'art. 13, comma 12.
L'art.  36,  comma 4, della legge regionale n. 12 del 2005 stabilisce
che  «Sino  all'adozione  degli  atti  di PGT secondo quanto previsto
nella  parte  prima  della  presente  legge,  in  caso  di  contrasto
dell'intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le
previsioni  degli  strumenti  urbanistici  adottati,  e' sospesa ogni
determinazione   in   ordine   alla  domanda  stessa.  La  misura  di
salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione
dello  strumento  urbanistico, ovvero cinque anni nell'ipotesi in cui
lo  strumento  urbanistico  sia  stato sottoposto all'amministrazione
competente  per la approvazione entro un anno dalla conclusione della
fase di pubblicazione».
E' invece l'art. 13, comma 12, della legge regionale n. 12 del 2005 -
non  impugnato  dal  ricorrente  -  a prevedere testualmente che «Nel
periodo  intercorrente  tra l'adozione e la pubblicazione dell'avviso
di  approvazione  degli  atti  di  PGT  si  applicano  le  misure  di
salvaguardia  in  relazione  a  interventi,  oggetto  di  domanda  di
permesso  di  costruire,  ovvero di denuncia di inizio attivita', che
risultino in contrasto con le previsioni degli atti medesimi».
Da  tale  quadro  normativo  si ricava che, mentre per la prima fase,
fino  al  momento  di  adozione  degli  atti  di  PGT, il legislatore
regionale  ha inteso modificare il termine massimo di efficacia delle
misure   di   salvaguardia  che  aveva  previsto  in  sede  di  prima
approvazione,  adeguandolo  a quello previsto dal legislatore statale
(tre  anni  dall'adozione  dello strumento urbanistico, ovvero cinque
anni    nell'ipotesi    in    cui   questo   sia   stato   sottoposto
all'amministrazione  competente  per  la  approvazione  entro un anno
dalla  conclusione della fase di pubblicazione), per la seconda fase,
vale  a  dire nel periodo successivo all'adozione dei PGT e fino alla
loro  definitiva  approvazione non ha, invece, previsto alcun termine
ultimo   di   applicazione   delle   misure   di   salvaguardia.   La
giurisprudenza   amministrativa,   infatti,  pronunciandosi  in  casi
analoghi,  ha  ritenuto  che  dovrebbero  trovare applicazione in via
residuale  «gli  stessi  limiti di validita' temporanea del potere di
salvaguardia  fissati,  in  sede nazionale, dall'art.12, comma 3, del
d.P.R.  n. 380  del  2001»  (Consiglio  di Stato, Sezione V, sentenza
n. 3834 del 2005).
Pertanto,  la  tesi  posta  a fondamento della questione promossa dal
Presidente  del  Consiglio  dei  ministri - e cioe' che i comuni, sin
dall'entrata  in  vigore  della legge regionale n. 12 del 2006, siano
tenuti, in base alla disposizione impugnata, a provvedere al rilascio
dei  titoli abilitativi conformi agli strumenti urbanistici vigenti e
in   contrasto   con   i   PGT  adottati  -  si  basa  su  un'erronea
interpretazione  della  norma,  non  essendo  possibile ipotizzare un
contrasto  tra  i  titoli  abilitativi  da rilasciare e uno strumento
urbanistico,  quale  e'  quello costituito dai PGT, che ancora non e'
stato adottato.
In  conclusione,  la norma impugnata, che costituisce esercizio della
potesta' legislativa concorrente in materia di governo del territorio
da  parte  della Regione Lombardia, non presenta i vizi lamentati dal
ricorrente,  dal  momento  che  essa  riproduce gli stessi termini di
efficacia  delle  misure  di  salvaguardia  previsti  dal legislatore
statale  ne'  puo' determinare gli effetti lesivi paventati, dato che
si  riferisce  ad  una  fattispecie diversa da quella prospettata nel
ricorso.

                          Per questi motivi
                       LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara  non  fondata  la  questione  di legittimita' costituzionale
dell'art.  36,  comma  4,  ultimo  periodo, della legge della Regione
Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio),
come  sostituito  dall'art. 1, comma 1, lettera h), della legge della
Regione  Lombardia  14  luglio  2006, n. 12 (Modifiche e integrazioni
alla  legge  regionale 11 marzo 2005, n. 12 «Legge per il governo del
territorio»),  promossa,  in  riferimento  agli  artt.  3  e 97 della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
   Cosi'  deciso  in  Roma,  nella  sede  della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 novembre 2007.
                         Il Presidente: Bile
                      Il redattore: Napolitano
                      Il cancelliere: Di Paola
   Depositata in cancelleria il 30 novembre 2007.
              Il direttore della cancelleria: Di Paola