N. 5 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 gennaio 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 gennaio 2008 (dal Presidente del Consiglio dei ministri) Trasporto - Norme della Regione Lombardia - Trasporto aereo - Previsione di un rappresentante nominato dalla Regione nel comitato di coordinamento degli aeroporti, in contrasto con le norme comunitarie che non inseriscono tra i soggetti ammessi a partecipare a tale organo consultivo i rappresentanti dei governi regionali - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della competenza statale nella materia concorrente degli aeroporti, violazione dei vincoli comunitari. - Legge della Regione Lombardia 9 novembre 2007, n. 29, art. 3. - Costituzione, art. 117, commi primo e terzo; regolamento 95/93/CEE del 18 gennaio 1993, art. 5, comma 1. Trasporto - Norme della Regione Lombardia - Trasporto aereo - Coordinamento aeroportuale - Attribuzione alla Regione del compito di concorrere a definire i parametri di coordinamento, in contrasto con le norme comunitarie che attribuiscono tale ruolo allo Stato membro e con le norme statali sulla istituzione e le competenze dell'E.N.A.C. - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della competenza statale nella materia esclusiva della sicurezza e nella materia concorrente degli aeroporti, violazione dei vincoli comunitari. - Legge della Regione Lombardia 9 novembre 2007, n. 29, art. 4. - Costituzione, art. 117, commi primo, secondo, lett. h) e terzo; d.lgs. 4 ottobre 2007, n. 172, art. 3; regolamento 793/2004/CEE del 21 aprile 2004, artt. 4, commi 5 e 6. Trasporto - Norme della Regione Lombardia - Trasporto aereo - Concessioni di gestione aeroportuale - Attribuzione alla Regione del potere di emanare direttive relative alle nuove convenzioni sottoscritte fra gestore aeroportuale ed ENAC, aventi valore di linee guida vincolanti - Contrasto con il Codice della navigazione che attribuisce le competenze medesime al Ministero dei trasporti e all'ENAC e prevede un ruolo solo consultivo delle Regioni - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della competenza statale nella materia concorrente degli aeroporti, violazione dei vincoli comunitari. - Legge della Regione Lombardia 9 novembre 2007, n. 29, art. 9. - Costituzione, art. 117, comma terzo; d.lgs. 9 maggio 2005, n. 96, art. 704.(GU n.9 del 20-2-2008 )
Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, presso i cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi 12, domicilia; Contro la Regione Lombardia in persona del Presidente della Giunta regionale pro-tempore, per la declaratoria dell'illegittimita' costituzionale degli articoli 3, 4 e 9 della legge regionale Lombardia n. 29 del 9 novembre 2007, pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Lombardia n. 46 del 13 novembre 2007 e recante «Norme in materia di trasporto aereo, coordinamento aeroportuale e concessioni di gestione aeroportuali» La presentazione del presente ricorso e' stata decisa dal Consiglio dei ministri come da estratto del relativo verbale e allegata relazione del Ministro proponente che si depositeranno. I) Con la legge regionale n. 29 del 9 novembre 2007 pubblicata sul B.U.R. n. 46 del 13 novembre 2007 la Regione Lombardia provvede a dettare nome in materia di trasporto aereo, coordinamento aeroportuale e concessioni di gestione aeroportuali. Il Titolo I contiene disposizioni generali e di principio concernenti le finalita' del provvedimento, tra le quali spiccano il coordinamento con le politiche nazionali e comunitarie, la valorizzazione delle potenzialita' del territorio lombardo e dell'economia della regione e la sostenibilita' sociale ed ambientale. Il Titolo II detta norme in materia di coordinamento aeroportuale e interessi regionali. In particolare la legge in esame prevede che, al fine di acquisire gli interessi regionali, il coordinatore di cui all'art. 4 del Regolamento 95/93/CEE riceve il parere della regione, chiamata a trasmetterlo entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta, qualora le decisioni che deve assumere riguardino direttamente l'accesso agli aeroporti del territorio regionale e la tutela degli interessi regionali. Inoltre, la regione provvede a nominare un proprio rappresentante nel comitato di coordinamento degli aeroporti di rilevanza regionale e concorre a definire i parametri di coordinamento da rispettare nell'assegnazione delle fasce orarie allo scopo di garantire la tutela degli interessi pubblici e privati del territorio. Sono riconosciuti in capo alla regione poteri di informazione, di stipulazione di accordi ed intese con lo Stato al fine di garantire l'adeguato coinvolgimento regionale nelle funzioni di controllo e vigilanza dell'attivita' del coordinatore, e di segnalazione alle autorita' nazionali ed alla Commissione europea di eventuali violazioni delle presenti disposizioni e delle regole della concorrenza. Il Titolo III contiene disposizioni che favoriscono la cooperazione tra i sistemi aeroportuali e le autorita' regionali e locali che li ospitano attraverso la convocazione di tavoli territoriali e conferenze di servizi istruttorie, di cui agli artt. 14 e seguenti della legge n. 241/1990. Il Titolo IV disciplina le procedure di concessioni di gestioni aeroportuali. Con il provvedimento in esame si stabilisce che la regione, nell'ambito delle procedure per il rilascio delle concessioni di gestione di aeroporti che ricadono nel suo territorio, promuove e concorre a fissare gli obiettivi di sviluppo del sistema aeroportuale che devono essere tenuti in considerazione in fase di selezione, ed emana proprie direttive relative alle nuove convenzioni sottoscritte tra il gestore aeroportuale e l'Ente Nazionale per l'Aviazione Civile (ENAC) che, insieme a quelle emanate dal Ministero dei trasporti ai sensi dell'articolo 704, comma 3, del Codice della navigazione, costituiscono linee guida vincolanti per le convenzioni suddette in riferimento agli aeroporti situati nel territorio regionale lombardo (di cui all'art. 1, comma 1 della legge). Inoltre, nel procedimento per il rilascio delle concessioni definitive di gestione aeroportuale ai concessionari in via provvisoria, ai sensi dell'articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 9 maggio 2005, n. 96, la regione esprime il proprio parere ai competenti organi statali sul rilascio definitivo della concessione, verificata la rispondenza del piano di sviluppo aeroportuale promosso dal gestore con gli obiettivi del territorio regionale. Il Titolo V contiene le norme finali concernenti la procedura per l'adozione delle direttive relative alle su indicate convenzioni e l'entrata in vigore, prevista per il giorno successivo a quello della pubblicazione sul B.U.R. II) Come si desume inequivocamente dall'art. 1, comma 1 e 2, della impugnata legge n. 29, l'ambito oggettivo di operativita' della stessa legge e' costituito da tutti gli aeroporti situati nel territorio regionale lombardo, uniformemente considerati e disciplinati in funzione della loro qualificazione come «nodi essenziali di una reta strategica per la mobilita', per il governo del territorio lombardo e per l'economia intera della regione». Il legislatore lombardo fa pertanto mostra di ignorare e comunque non tiene conto della fondamentale distinzione (in coerenza, del resto, con le indicazioni comunitarie di cui alla decisione n. 1692/96) tra aeroporti di interesse nazionale, «nodi essenziali per l'esercizio delle competenze esclusive dello Stato» (art. 698, comma 1, cod. nav.) - pur notoriamente presenti nel territorio regionale - ed aeroporti di interesse regionale (art. cit. comma 2,) e, non limitando la introdotta disciplina a questi ultimi e, ripetesi, dettando uniformi norme riferibili ad ogni tipo di aeroporto lombardo, viene a dettare una serie di disposizioni che eccedono i limiti in cui puo' essere legittimamente esercitata la potesta' legislativa regionale, ponendosi in difformita' e in contrasto - oltre che con i vincoli derivanti in materia dall'ordinamento comunitario - con i principi e le regole costituzionalmente riservate alla competenza dello Stato, in una prospettiva sottesa alla necessariamente unitaria valutazione e tutela di interessi di rilievo nazionale che chiaramente trascendono la mera dimensione regionale. III) E' noto che le regioni, in seguito alla riforma costituzionale del Titolo V ad opera della legge costituzionale n. 3/2001, hanno una competenza legislativa concorrente in materia di aeroporti; pertanto il legislatore regionale puo' esercitare tale competenza nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dallo Stato (d.lgs. 96/2005 e 172/2007) e nel rispetto del vincolo derivanti dalla partecipazione dell'Italia all'Unione Europea. Infatti, in materia e' intervenuto anche il legislatore comunitario con due regolamenti, 95/93/CEE e 793/2004, finalizzati a garantire lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti, nel rispetto della concorrenza. Pertanto sono censurabili, perche' in contrasto con i principi posti dal legislatore statale ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., ed in violazione dei vincoli comunitari di cui all'art. 117, primo comma, Cost. in particolare le seguenti disposizioni della legge in esame: l'art. 3 della legge n. 29 della Regione Lombardia contrasta con il reg. 95/93/CEE per diversi aspetti: in primo luogo al comma 1, nella misura in cui prevede che la regione nomini una propria rappresentanza nel comitato di coordinamento degli aereoporti, viola il disposto dell'art. 5, comma 1 del suindicato regolamento comunitario che tra i soggetti ammessi a partecipare a tale strumento consultivo non inserisce rappresentanti del governo regionale o locale. In proposito si segnala che, seppure il Comitato economico e sociale, nel parere in merito alla proposta di modifica del regolamento 95/93, auspicava la rappresentanza nel comitato di coordinamento degli enti locali e regionali, tale proposta non e' stata inserita nelle modifiche approvate per evitare la proliferazione delle normative locali, che si oppongono al gioco della libera concorrenza. In secondo luogo si rileva una difformita' tra i commi 3 e 4 dell'articolo in esame, che determina il rafforzamento della posizione del rappresentante regionale, ed il regolamento su citato che, invece, non prevede nella composizione del comitato di coordinamento la prevalenza di alcuni membri rispetto ad altri. l'art. 4 presenta diversi profili di illegittimita' costituzionale: la disposizione del comma 2, che - in relazione al precedente comma 1 il quale impone che i criteri di assegnazione delle bande orarie devono garantire anche il perseguimento degli interessi regionali - attribuisce alla regione il compito di «concorrere a definire» i parametri di coordinamento, contrasta con l'art. 6 del reg. 793/2004/CEE che, invece, attribuisce tale ruolo in capo allo Stato membro, e con l'art. 3 del d.lgs. n. 172/2007 che istituisce un organismo nazionale, 1'E.N.A.C., chiamato a fissare i parametri di coordinamento in quanto responsabile dell'applicazione del citato regolamento. Inoltre, il comma 2, lettera e), che riconosce in capo alla regione il compito di prevedere sanzioni a carico del vettore viola il principio generale posto dal legislatore statale nell'art. 3 del d.lgs. n. 172/2007 che attribuisce tale funzione all'E.N.A.C. Da ultimo, il comma 4, nella misura in cui prescrive che in caso di mancato rispetto dei parametri definiti dagli organi regionali la regione possa diffidare il coordinatore e possa anche proporne la revoca e' contrasto con l'art. 4, comma 5 del reg. 793/2004 che definisce il coordinatore come unico responsabile dell'assegnazione delle bande orarie allo scopo di garantirne la neutralita' e l'indipendenza. In proposito si deve prendere in considerazione anche il disposto dell'art. 18, comma 5 del predetto regolamento che stabilisce che il coordinatore puo' tener conto anche delle direttrici locali purche' non ostino all'indipendenza del coordinatore stesso, siano conformi alla normativa comunitaria e siano finalizzate ad un utilizzo piu' efficiente della capacita' dell'aeroporto. Pertanto, la disposizione in esame viola l'art. 117, primo e terzo comma, Cost., ed inoltre l'art. 117, comma 2, lettera h), Cost., che attribuisce la competenza legislativa allo Stato in materia di sicurezza, dato che la determinazione della banda oraria non puo' essere condizionata da interessi locali, ma concerne la sicurezza, l'efficienza e la regolamentazione tecnica del trasporto aereo di stretta competenza dell'ENAC. l'art. 9, in materia di concessioni di gestione aeroportuale contrasta con le previsioni di cui al vigente art. 704 del Codice della navigazione in quanto prescrive, in particolare, che la regione emani proprie direttive relative alle nuove convenzioni sottoscritte fra gestore aeroportuale ed ENAC (art. 9, comma 3), che tali direttive costituiscano linee guida vincolanti per le convenzioni tra gestore aeroportuale ed ENAC (art. 9, comma 4), laddove, invece, il citato art. 704 attribuisce al Ministero dei trasporti la competenza a rilasciare il titolo concessorio della gestione degli aeroporti e dei sistemi aeroportuali di rilevanza nazionale e all'ENAC la stipulazione della relativa previa convenzione nel rispetto delle direttive del Ministero dei trasporti. Il suddetto articolo del Codice della navigazione prevede un ruolo solamente consultivo della regione («sentita... la regione...») nel cui territorio ricade l'aeroporto oggetto di concessione. Tale disposizione del codice della navigazione detta, dunque, una disciplina uniforme sul territorio nazionale ed e' da considerarsi norma fondamentale e di principio nella materia, cui tutte le regioni devono adeguarsi. Pertanto la disposizione regionale, violando la normativa statale di riferimento che detta i principi fondamentali in materia, contrasta con l'art. 117, terzo comma, Cost. IV) In realta' l'intero impianto della legge appare strutturato in funzione dell'esercizio da parte della Regione Lombardia di poteri che l'ordinamento statale riserva unitariamente all'autorita' centrale (Ministero dei trasporti ed ENAC), quando non risultino resi omogenei al livello europeo attraverso il regolamento comunitario. Valutera' codesta Corte se, privata degli articoli sui quali si appuntano le specifiche censure di incostituzionalita' che sono alla base del presente giudizio, la legge regionale possa mantenere una qualche funzione e/o ragionevolezza nell'ordinamento positivo.
P. Q. M. Si chiede che, ai sensi dell'articolo 127 della Costituzione, sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale degli articoli 3, 4 e 9 della legge della Regione Lombardia n. 29 del 9 novembre 2007, recante «Norme in materia di trasporto aereo, coordinamento aeroportuale e concessioni di gestione aeroportuali» con consequenziali provvedimenti in ordine all'intera legge, per violazione degli articoli 117 primo comma, secondo comma lett. h) e terzo comma della Costituzione. Roma, addi' 11 gennaio 2008 L'Avvocato dello Stato: Giuseppe Fiengo