N. 153 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 luglio - 26 novembre 2007
Ordinanza del 26 novembre 2007 emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Casantini Costanzo contro Azienda sanitaria locale di Viterbo ed altri Sanita' pubblica - Regione Lazio - Componenti del collegio sindacale delle ASL e delle aziende ospedaliere - Obbligo per i soggetti tenuti alla loro designazione di confermarli o di effettuare nuove designazioni entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge censurata - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4, art. 133, comma 5; legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18, art. 10, come sostituito dall'art. 133 della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4. - Costituzione, art. 97.(GU n.22 del 21-5-2008 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 8173/2006 R.G.
proposto da Casantini Costanzo, rappresentato e difeso dall'avv.
Amedeo Centrone, ed elettivamente domiciliato nello studio dell'avv.
Fabio Orlando in via Colle di Mezzo n. 15;
Contro Azienda U.S.L. di Viterbo, in persona del direttore
generale pro tempore, costituitasi formalmente in giudizio a mezzo
dell'avv. P.L. Bianchi, con domicilio eletto in Roma, via F.
Lampertico n. 12;
Il Ministero della salute, in persona del Ministro pro tempore,
costituitosi in giudizio a mezzo dell'Avvocatura generale dello
Stato; e nei confronti di Ferrari Andrea, non costituito in giudizio;
per l'annullamento:
del provvedimento del Ministero della salute del 26 maggio 2006
avente per oggetto «Revoca del Ministero della salute nel collegio
sindacale di cui al combinato dell'art. 3-ter del decreto legislativo
n. 502/1992 e dell'art. 133 della legge regionale n. 4/2006» con cui
viene disposta la revoca con effetto immediato del dr. Costanzo
Casantini quale rappresentante del Ministero della salute in seno al
collegio sindacale della A.S.L., di cui si ignorano gli estremi, mai
comunicato al ricorrente;
del provvedimento del Ministero della salute
n. GAB/5696-P/l8du/s del 13 giugno 2006 con cui e' stato designato il
dr. Andrea Ferrari quale rappresentante del Ministero della salute
nel collegio sindacale della A.S.L. di Viterbo, mai comunicato al
ricorrente;
della deliberazione n. 1069 del 15 giugno 2006 con cui il
direttore generale della A.S.L. di Viterbo ha provveduto alla
costituzione del collegio sindacale della A.S.L. di Viterbo,
pubblicata all'albo pretorio dell'Azienda in data 15 giugno 2006;
nonche' per la condanna della A.S.L. al risarcimento del danno
economico subito dal ricorrente, pari alla misura dell'indennita'
dovuta dall'Amministrazione ai propri sindaci (giusto art. 10 della
legge regionale 16 giugno 1994, n. 18), non piu' percepita
dall'adozione degli atti amministrativi qui impugnati.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalla parte ricorrente;
Visti gli atti di costituzione e le memorie difensive delle
amministrazioni resistenti;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 4 luglio 2007 il
consigliere Umberto Realfonzo; e uditi l'avv. Centrone per il
ricorrente, l'avv. Venuti su delega dell'avv. Bianchi per la
resistente A.S.L. e l'avv. dello Stato Cimino;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
F a t t o
Con ricorso ritualmente notificato il dr. Casantini ha impugnato i
provvedimenti di revoca con effetto immediato dell'incarico di
rappresentante del Ministero della salute in seno al collegio
sindacale della A.S.L. di Viterbo e la successiva costituzione del
collegio sindacale della stessa A.S.L., chiedendo inoltre il
risarcimento dei danni.
Il ricorso e' affidato alla denuncia dei seguenti motivi di
gravame.
1. - Con il primo motivo si lamenta la violazione dell'art. 133,
comma 5, della legge regionale 28 aprile 2006, n. 4, che dispone una
disciplina transitoria per la prima applicazione delle nuove
previsioni.
La norma transitoria prevista dall'art. 133, comma 5, non avrebbe
piu' potuto trovare applicazione al caso di specie in quanto la
conferma dei componenti in carica, ovvero nuove designazioni
avrebbero dovuto intervenire entro «il termine di trenta giorni dalla
data di entrata in vigore della presente legge, trascorso inutilmente
il quale si intendono confermati i componenti in carica». Considerato
che la legge regionale n. 4/2006 e' stata pubblicata il 29 aprile
2006 nel supplemento ordinario n. 5 al Bollettino ufficiale della
Regione Lazio n. 12, le amministrazioni designatrici avrebbero dovuto
farlo entro il 30 maggio 2006, per cui l'inutile decorso di tale
termine si intende, per espressa disposizione di legge, quale
conferma dei membri gia' in carica. L'atto di revoca ad nutum del dr.
Casantini e' del 26 maggio 2006, mentre solo il 13 giugno 2006
sarebbe stato adottato il provvedimento di designazione del nuovo
rappresentante.
La normativa transitoria prevista dal comma 5 dell'art. 133
avrebbe consentito il rinnovo del collegio sindacale entro 45 giorni
dall'entrata in vigore della legge, ma non avrebbe assolutamente
autorizzato i soggetti designatori a revocare ad nutum i precedenti
nominati. La revoca non poteva provenire da una autorita'
amministrativa priva di poteri sul collegio sindacale della A.S.L. e
sui membri che lo compongono.
Se si volesse ritenere che l'art. 133, comma 5, consenta
all'amministrazione designatrice di effettuare la revoca ad nutum del
proprio rappresentante, per la validita' e/o l'efficacia di un tale
atto sarebbe necessario comunque la contestuale adozione, da parte
della stessa amministrazione, del provvedimento di designazione del
nuovo componente.
Nel caso in esame, il Ministro della salute, dopo aver
impropriamente «revocato» il dr. Casantini dal suo ruolo di
rappresentante dell'amministrazione in seno al collegio, avrebbe
provveduto del tutto tardivamente ad effettuare la designazione del
nuovo membro.
Di qui la conseguente illegittimita', la contraddittorieta',
l'ingiustizia, e l'illogicita' sia dell'atto di revoca, che del
susseguente provvedimento di designazione, e della successiva
deliberazione del direttore generale della A.S.L. n. 1069/2006.
2. - Con il secondo motivo si lamenta la violazione del decreto
legislativo n. 502 del 30 dicembre 1992; della legge regionale 16
giugno 1994, n. 18 e del successivo atto aziendale adottato, ai sensi
dell'art 3, comma 1-bis del decreto legislativo n. 502/1992, dalla
A.S.L. di Viterbo il 30 maggio 2003, per cui «i singoli componenti
del collegio sindacale cessano dall'incarico per decesso, decorrenza
dei termini, per dimissioni o per decadenza, dichiarata dal direttore
generale».
Il legislatore regionale avrebbe quindi elencato, in maniera
piuttosto dettagliata, le condizioni ostative alla nomina e le
ipotesi di decadenza dalla carica («il componente che senza
giustificato motivo non partecipi nel corso dell'esercizio a tre
sedute, decade dalla carica. Decade altresi' il componente la cui
assenza, ancorche' giustificata, si protragga per oltre sei mesi. La
decadenza e' dichiarata dal direttore generale su richiesta motivata
degli altri componenti in carica» art. 10, legge regionale n. 18/1994
e atto aziendale cit.), al di fuori delle quali, oltre al caso di
volontarie dimissioni, un sindaco non potrebbe dunque essere rimosso
in quanto nessuna disposizione normativa ha previsto la facolta', per
le amministrazioni designatrici di revocare, mentre e' ancora in
corso di mandato, il soggetto nominato dal direttore generale quale
membro del collegio sindacale.
Alla luce delle analoghe disposizioni previste in materia per le
societa' pubbliche e private (art. 2400 c.c.), si dovrebbe ritenere
che il legislatore abbia voluto garantire ai membri del collegio
sindacale la maggiore autonomia ed imparzialita' di giudizio,
evitando condizionamenti, anche di carattere economico, che
potrebbero inficiarne la serenita' di giudizio.
La possibilita' di una revoca ad nutum da parte
dell'amministrazione designatrice sottoporrebbe i membri del collegio
ad una verifica permanente del rapporto fiduciario, a scapito,
dell'indipendenza e serenita' del loro pronunciamento.
La deliberazione di costituzione del collegio sindacale
interromperebbe ogni tipo di legame tra l'amministrazione ed il
soggetto designato, che assumerebbe il nuovo ruolo di sindaco della
A.S.L.
Il potere di revoca dell'amministrazione non troverebbe alcun
fondamento nel combinato disposto dell'art. 3-ter del decreto
legislativo n. 502/1992 e della legge regionale n. 04/2006 in quanto
nessuna di queste norme ha attribuito al Ministro il diritto di
adottare un atto di revoca, che risulta completamente estraneo alle
sue attribuzioni (art. 21-septies della legge n. 241/1990), e tale da
confliggere con i poteri del direttore generale della A.S.L.
3. - Con il terzo motivo si lamenta la violazione del dovere di
garantire la partecipazione dei destinatari dell'atto finale alla
fase istruttoria preordinata alla sua adozione, in modo che,
attraverso l'acquisizione anche delle ragioni esposte da questi
ultimi, l'amministrazione possa esercitare il proprio potere con la
piena cognizione di tutti gli elementi di fatto e di diritto ( ex
plurimis Cons. Stato, ad. plen., 15 settembre 1999, n. 14; Cons.
Stato, sez. V, 7 dicembre 2005, n. 6990; Cons. Stato, sez. VI, 14
ottobre 2004, n. 6662).
Il ricorrente non e' stato informato dello svolgimento del
relativo procedimento, e pertanto e' rimasto nella totale
impossibilita' di esercitare il contraddittorio con le
amministrazioni, non versandosi in una delle ipotesi di esclusione
dell'obbligo di comunicazione previste dall'art. 7 della legge
n. 241/1990.
Conclude chiedendo l'annullamento degli atti impugnati e la
condanna della A.S.L. di Viterbo al risarcimento del danno patito
nella misura pari alle indennita' non percepite con decorrenza dal
tempo di cessazione dell'incarico alla sua concreta riassegnazione da
parte del direttore generale.
Alla Camera di consiglio del 27 settembre 2006 si e' costituita la
A.S.L. di Viterbo contestando le argomentazioni avversarie e
sostenendo la piena legittimita' dell'operato della A.S.L. e del
Ministero della salute.
Con ordinanza n. 5308/2006 e' stata respinta l'istanza di
sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati, sul rilievo per
cui la «decadenza automatica degli incarichi sia un effetto legale
dell'art. 133, comma 5, della legge regionale n. 4/2006».
Il Ministero della salute, costituitosi formalmente in giudizio,
con memoria ha confutato le tesi di controparte.
Con memoria per la discussione la difesa del ricorrente ha
depositato documentazione a sostegno delle proprie argomentazioni.
All'udienza del 4 luglio 2007, uditi i patrocinatori delle parti,
la causa e' stata trattenuta per la decisione.
D i r i t t o
1. - Deve in via pregiudiziale rilevarsi, quanto alla
giurisdizione di questo Tribunale amministrativo regionale a
conoscere della presente controversia che, nel caso di specie la
parte ricorrente ha impugnato i provvedimenti di nomina del collegio
sindacale ed altresi' la nomina del nuovo designato dal Ministero,
nella parte in cui costituiscono una determinazione di «revoca»
implicita dell'incarico di componente.
1.1. - Al riguardo, si osserva che gli incarichi in questione non
attengono al pubblico impiego e quindi non hanno la natura di
determinazioni assunte dall'amministrazione con la capacita' e i
poteri del privato datore di lavoro, di cui all'art. 5, comma 2, del
decreto legislativo 20 marzo 2001, n. 165.
La lettera del comma 10 dell'art. 3 decreto legislativo n. 502 del
1992 evidenzia come tra le condizioni necessarie per la designazione
e la conseguente nomina dei componenti del collegio dei revisori dei
conti non risulti in alcun modo indicata la necessita' di un rapporto
di impiego attivo con l'amministrazione ne' di un qualsiasi vincolo
di appartenenza con la struttura deputata al controllo della spesa
pubblica (cfr. Tribunale amministrativo regionale Lazio Roma, sez.
III, 18 aprile 2007, n. 3380).
Ne' vale a mutare tale orientamento (ma anzi lo rafforza) il
rilievo per cui l'art. 3, legge n. 145/2002 ha assimilato gli
incarichi presso i collegi dei revisori di enti pubblici in
rappresentanza dell'amministrazione ministeriale, a «posti di
funzione» presso il Ministero vigilante competente alla designazione,
in quanto l'art. 8 della legge n. 3/2003, ha previsto che la stipula
del contratto individuale di lavoro avvenga con il Ministero di
appartenenza e non gia' presso l'ente vigilato: il che conferma che
con 1'A.S.L. non viene a configurarsi alcun rapporto di impiego.
Pertanto, deve escludersi che la controversia possa farsi
rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario ai sensi
dell'art. 63 del citato decreto legislativo n. 165/2001 (gia' art. 68
del decreto legislativo n. 1, del decreto legislativo n. 29 del 1993,
prima sostituito dall'art. 29 del decreto legislativo n. 80 del 1998
ed ancora modificato dall'art. 18 del decreto legislativo n. 387 del
1998).
1.2. - Sempre sotto il profilo della giurisdizione, si osserva che
la presente fattispecie non puo' essere ricondotta a rapporti di
diritto comune. E cio' in considerazione del fatto che, la disciplina
delle AS.L. al di la' delle (oggi ricorrenti) denominazioni pseudo o
para aziendalistiche, resta pur sempre collocata nell'area degli enti
pubblici dipendenti dalle regioni, le quali esercitano poteri di
controllo, di vigilanza e d'indirizzo delle attivita' degli organi;
nominano il loro organo di vertice e, sopratutto assicurano il
finanziamento dei loro bilanci.
Il collegio sindacale delle A.S.L. infatti costituisce un
peculiare paradigma procedurale di tipo pubblicistico come e'
dimostrato dal fatto che:
il procedimento di nomina non avviene con le ordinarie modalita'
di cui all'art. 2397 c.c.;
l'art. 3-ter del ricordato decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502 (introdotto con l'art. 3, decreto legislativo 19 giugno 1999,
n. 229), al comma 1 specifica le funzioni proprie del collegio
peculiari delle A.S.L., analogamente ma non identicamente alla
disciplina privatistica;
al comma 4 il medesimo art. 3-ter si riattribuisce al nuovo
collegio sindacale delle aziende sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere tutti i precedenti riferimenti al collegio dei revisori
contenuti nella normativa vigente, a dimostrazione della
particolarita' delle funzioni dell'organo.
Il che porta a dover del tutto negare che gli atti impugnati
costituiscano mere espressioni dell'autonomia privata dell'A.S.L. di
affidamento di incarichi professionali.
1.3. - Deve ancora escludersi che i provvedimenti in parola
possano essere configurati come atti politici, come tali non
impugnabili (o come dicono gli anglosassoni «not giusticeable») in
quanto non sono certamente la traduzione, sul piano delle
istituzioni, delle supreme volonta' politiche.
Nella medesima scia, essendo escluso che ai membri del collegio
sindacale possano essere affidati obiettivi strategici, deve anche
escludersi che ci si trovi di fronte ad atti di «alta
amministrazione» (quali i provvedimenti di nomina degli alti
funzionari militari, diplomatici, prefettizi, di polizia,ecc.) per i
quali vi e' un onere di motivazione c.d. «attenuato».
Se nella dottrina amministrativa tradizionale gli atti di
designazione erano inquadrati talvolta tra gli atti di propulsione
procedimentale, altre volte erano avvicinati agli atti di giudizio,
ed altre ancora erano ricondotti in ragione della natura vincolante o
facoltativa delle stesse, alla categoria dei pareri, deve pure
escludersi che ci si trovi di fronte ad un semplice atto
endoprocedimentale non impugnabile, in quanto la designazione
costituisce un sub-procedimento che, avendo un effetto diretto nella
sfera soggettiva del designato, assume una sua autonoma rilevanza.
La disciplina specifica del procedimento (che parte dalla
designazione e si conclude con il provvedimento di nomina del
direttore generale) porta anche a dover escludere che la fattispecie
possa essere ricondotta alla categoria degli incarichi professionali
di servizi, per le quali dovrebbero valere le regole generali in
materia di appalti di servizi di cui all'art. 124 (se sotto soglia) o
di cui all'art. 54 e segg. (se sopra soglia), del decreto legislativo
12 aprile 2006, n. 163. Inoltre qui non vi e' alcuna convenzione
professionale di incarico ne' tra designante e designato e ne' tra
nominato ed A.S.L.
1.5. - Tuttavia essi hanno una natura del tutto peculiare, in
quanto se pure restano connotati da una notevole ampiezza del potere
decisionale, non devono e non possono pero' essere del tutto
svincolati dalla sfera della discrezionalita' afferente al legittimo
esercizio dei pubblici poteri.
Pertanto non pare esservi alcun dubbio che la presente fattispecie
attenga propriamente alla giurisdizione di questo giudice in quanto
afferisce all'alveo proprio dell'esercizio di pubblici poteri a
fronte dei quali non si ravvisano che posizioni di interesse
legittimo.
2. - Il Collegio, in linea pregiudiziale, ritiene poi di dover
affrontare unitariamente, in quanto logicamente e funzionahnente
connesse, le questioni concernenti l'illegittimita' costituzionale,
per violazione dell'art. 3 e dell'art. 97 della Costituzione,
rispettivamente:
sollevata dalla parte ricorrente, relativa al quinto comma
dall'articolo 133 della legge regionale n. 4 del 28 aprile 2006 nella
parte in cui prevede la decadenza automatica dei vecchi incarichi;
e d'ufficio, del medesimo comma 5 dall'articolo 133 nella parte
in cui consente di effettuare nuove designazioni senza alcun vincolo
procedimentale e, di conseguenza dell'art. 10 (comma sostituito
dall'articolo 133 della legge regionale n. 4 del 28 aprile 2006)
della legge regionale Lazio 16 maggio 1994, n. 18, nella parte in cui
non disciplina il procedimento di nomina del collegio sindacale e le
relative guarentigie.
2.1. - Quanto al primo punto, il comma 5 dell'art. 133 della
citata legge regionale n. 4/2006 prevede che:
«In sede di prima attuazione delle nuove norme in materia di
organi di controllo contabile delle aziende sanitarie ed ospedaliere
introdotte dai commi 1 e 3, gli organi stessi in carica alla data di
entrata in vigore della presente legge sono rinnovati entro
quarantacinque giorni dalla medesima data. A tal fine, i soggetti
tenuti alla designazione dei membri del collegio sindacale delle
aziende sanitarie ed ospedaliere provvedono alla conferma dei
componenti in carica, ovvero ad effettuare nuove designazioni entro
il termine di trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, trascorso inutilmente il quale si intendono
confermati i componenti in carica. In caso, comunque, di mancato
rinnovo entro il suddetto termine di quarantacinque giorni si
applicano le disposizioni di cui all'articolo 10, comma 9, della
decreto legislativo n. 18/1994 come modificato dal presente
articolo».
L'eccezione appare rilevante e non manifestamente infondata negli
esclusivi sensi che seguono.
2.1.1. - In base agli ordinari canoni dell'ermeneutica, la
presenza del verbo al modo indicativo («... sono rinnovati ...»), ed
il riferimento alla possibilita' di confermare o meno i precedenti
componenti (... provvedono alla conferma dei componenti in carica,
ovvero ad effettuare nuove designazioni ...) porta a dover affermare
che ci si trova di fronte ad una norma transitoria di prima
attuazione che, nella realta' delle cose e' diretta ad attuare una
sorta di «spoils system» mascherato dall'automatico decadimento dei
precedenti collegi dei revisori.
Le amministrazioni procedenti quindi esattamente hanno ritenuto
che la disposizione integri un'ipotesi di decadenza automatica dalla
carica sia pure collegata con l'entrata in vigore della nuova
normativa e, di conseguenza, che fosse possibile ex novo far luogo
alla designazione di nuovi componenti.
Come sottolineato in fase cautelare in cause consimili, in un
sistema nel quale la designazione e' avvenuta non in base a
trasparenti procedure comparative ma sulla base di una totalmente
immotivata cooptazione dell'organo politico dei prescelti, non
potrebbe non essere riconosciuto al nuovo vertice politico un
corrispondente potere di sancire ex lege una arbitraria decadenza
automatica delle precedenti nomine, altrettanto arbitrarie, del suo
predecessore. Dovrebbe cioe' ammettersi che, nel caso di mutamento
dei vertici politici, la decadenza delle cariche del precedente
designante, debba esser ritenuta - in via di principio - comunque
sempre discrezionalmente ammissibile, sia pure previo l'indennizzo di
cui all'art. 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (inserito
dall'articolo 14, comma 1, della legge 11 febbraio 2005, n. 15).
Ma proprio nell'illegittimita' dell'automatismo della decadenza ex
lege dei vecchi organi che radica la rilevanza pregiudiziale della
questione.
2.1.2. - Quanto invece alla sua non manifesta infondatezza si
osserva che il precetto appare pero' in radicale ed insanabile
contrasto con gli insegnamenti della Corte costituzionale concernenti
il confine tra politica e amministrazione di cui alle sentenze 23
marzo 2007, n. 103 e 104.
Applicando infatti al caso di specie i principi delle ricordate
pronunce, si rileva come anche qui, la norma prevede per gli
incarichi di componente dei precedenti revisori dei conti un generale
meccanismo, una tantum, di cessazione automatica, ex lege e
generalizzata, che appare in immediato contrasto con l'art. 97 della
Costituzione, in quanto la revoca delle funzioni in precedenza
conferite puo' essere conseguenza soltanto dei casi di accertata
responsabilita', all'esito di un momento procedimentale di confronto
dialettico tra le parti, nell'ambito del quale, da un lato,
l'amministrazione esterni le ragioni per cui ritiene di non
consentire la prosecuzione sino alla scadenza prevista e, dall'altro,
sia assicurata all'interessato la possibilita' di far valere il
diritto di difesa, nel rispetto dei principi del giusto procedimento.
Ne', anche nel caso in esame, puo' ritenersi che detta norma possa
essere giustificata dalla sola considerazione che si tratta di un
norma transitoria, volta a consentire la prima attuazione della
riforma recata dalla medesima legge regionale. Infatti vi era
comunque possibilita' di assicurare il passaggio tra il nuovo ed il
vecchio sistema, con la proroga dell'efficacia dei vecchi organi fino
alla scadenza, ovvero con la conferma dei nominativi a termine nei
nuovi collegi, ecc.
La norma censurata non pare percio' assolvere ad alcuna funzione
di disciplina transitoria volta a consentire l'attuazione di un
innovativo sistema dei controlli delle A.S.L. e ad agevolare un
graduale ed armonico passaggio da uno ad altro ordinamento.
Ed in cio' sta la non manifesta infondatezza della questione.
2.2. - Ma il precedente profilo non esaurisce il problema, in
quanto il Collegio, in linea pregiudiziale, ritiene di dover
sollevare d'ufficio perche' appare rilevante, ai fini del decidere
sulla questione principale, e non manifestamente infondata la
questione di illegittimita' costituzionale, per violazione dell'art.
97 Cost., del combinato disposto del medesimo comma 5 dall'articolo
133 e dell'art. 10 (comma sostituito dall'articolo della legge
regionale n. 4 del 28 aprile 2006) della legge regionale Lazio 16
maggio 1994, n. 18, nella parte in cui omettono di disciplinare
specificamente le modalita' procedimentali per le designazioni dei
nuovi membri del collegio sindacale.
2.2.1. - La rilevanza della questione deve essere ancorata al
rilievo per cui le predette disposizioni disciplinano in maniera del
tutto sommaria la modalita' di designazione dei membri del Collegio
sindacale, ma non specifica alcunche' relativamente alle guarentigie
di status dei suoi componenti.
Il collegio, a tale proposito, non puo' pero' ignorare che tali
designazioni avvengono al di fuori di una qualsiasi trasparente
procedura comparativa e, di fatto, subiscono i gravissimi
condizionamenti derivanti dalle logiche di appartenenza partitica e
clientelare (come dimostra la pletora di designazioni fatte in
articulo mortis dai governi uscenti, nel bel mezzo delle campagne
elettorali).
Ne' si puo' tacere il fatto che, in un'epoca di forti
contrapposizioni tra schieramenti, l'espletamento di tali incarichi
talvolta addirittura utilizzato per porre in essere attivita' di
carattere ostruzionistico ed emulativo in danno delle gestioni
dell'azienda percepite come facenti capo all'avversario politico. E
questo in totale spregio al fatto che i compiti dei collegi sindacali
hanno natura assolutamente tecnica.
Gli articoli in questione, per le loro lacune, non assicurano
oggettivamente il rispetto dei valori di indipendenza ed
imparzialita' effettiva di tali organi.
Il rapporto che lega l'amministrazione designante, il soggetto
designato, e l'A.S.L. presso cui esercita le funzioni di componente
del collegio sindacale, non concerne infatti un caso di
«rappresentanza politica» in senso stretto, nei quali la scelta e'
effettuata intuitus personae, sulla base di valutazioni di coerenza
con l'indirizzo di politica statale o regionale, perche' i designati
non fanno parte ne' di organi rappresentativi o elettivi del
designante; e neppure hanno il compito di veicolare indirizzi
politici in enti di secondo grado a carattere rappresentativo.
Neppure siamo in presenza di un caso di «delegazione di funzioni
amministrative» in quanto qui l'incarico non concerne il
trasferimento di attivita' proprie dell'ente delegante (ma al
contrario si espleta soprattutto nell'interesse immediato e diretto
dell'azienda controllata).
Il fenomeno appare quindi riconducibile a quella vasta area (e non
del tutto delineabile in termini sistematici) della c.d.
«rappresentanza istituzionale» con cui si cerca di assicurare -
attraverso la partecipazione diretta di proprio rappresentante, o
funzionario, o di soggetti professionali all'uopo designati - la
coerenza complessiva del sistema amministrativo ed il rispetto delle
norme, dei vincoli di spesa e delle politiche generali di settore.
Ed in questo sta la rilevanza della questione.
2.2.2. - Quanto alla sua non manifesta infondatezza si osserva
come le carenze della disciplina del collegio sindacale delle A.S.L.
appare in ineluttabile contrasto con i principi di cui all'art. 97
della Costituzione alla luce dei principi generali di cui alle
sentenze 23 marzo 2007, n. 104 ed anche 103 perche', nel silenzio
della norma non puo' non riconoscersi che qui ricorra un potere di
carattere assolutamente discrezionale sia relativamente alle
modalita' di individuazione dei destinatari delle nuove designazioni
e sia all'an dell'eventuale «revoca».
In tale prospettiva, gli insegnamenti della Corte costituzionale
concernenti il confine tra politica e amministrazione appaiono
perfettamente calzanti (e forse addirittura piu' calzanti) alla
fattispecie in esame.
La norma, nella parte in cui non si preoccupa di specificare le
garanzie delle modalita' di designazione dei componenti e le
guarentigie per il relativo esercizio, confligge naturalmente con i
principi di uno stato di diritto.
Infatti anche la «maggioranza e' vincolata ad agire senza
distinzione di parti politiche al fine del perseguimento delle
finalita' politiche obiettivate dall'ordinamento» (cfr. punto 2.8
sentenza n. 104 e le altre pronunce in quella cola' citate).
A cagione di un manifesto e sostanziale deficit normativo, la
disciplina in esame appare in contrasto con il principio di
imparzialita' in quanto la designazione degli interessati non e'
assistita da nessuna forma di procedimento volta ad assicurare la
trasparenza delle scelte.
In tale direzione la proiezione dei ricordati principi
costituzionali impone, sotto il profilo della garanzia di
imparzialita', che la scelta degli interessati avvenga
rispettivamente:
al di fuori di ogni logica politico-sindacale, in quanto il
designato e' chiamato ad esercitare importanti funzioni pubbliche di
controllo e rappresenta l'istituzione pubblica (e non il partito che
esprime il vertice politico che fa luogo alla decisione);
in base a procedure che assicurino un'adeguata pubblicita' del
procedimento e che consenta potenzialrnente a tutti gli interessati
di conseguire l'incarico;
con decisioni che siano comunque concretamente agganciate a
valutazioni, sia pure ampiamente discrezionali, di elementi
esponenziali della maggiore professionalita' dei prescelti.
In conseguenza, a chi e' stato scelto sulla base di una
trasparente procedura comparativa deve essere quindi anche garantita
espressamente la stabilita' dell'incarico per tutto il periodo
previsto, non ricorrendo alcuna necessita' di assicurare la coesione
politica tra organi designanti e collegi sindacali.
2.2.3. - Invece nel caso di specie, a cagione di un cono d'ombra,
le norme in esame affidano ai comportamenti volontari dei singoli
organi, il rispetto dei principi di imparzialita' e di buon
andamento. In definitiva dunque le disposizioni in esame appaiono del
tutto deficitarie nella parte in cui:
a) sono carenti di ogni indicazione circa la necessita' di una
procedura di selezione «tecnica e neutrale dei piu' capaci» che
consenta cioe' la designazione «indipendentemente da ogni
considerazione per gli orientamenti politici dei vari concorrenti»
(punto 2.8 del diritto della sentenza n. 104). Ne' e' per contro
rilevante il fatto che qui i designati siano scelti tra gli iscritti
nel registro dei revisori contabili presso il Ministero della
giustizia, ovvero siano individuati nel ruolo dei funzionari del
Ministero dell'economia con almeno tre anni di funzioni di revisore
dei conti o di componente dei collegi sindacali. Il possesso di
determinate professionalita' di base appare condizione necessaria per
un normale esercizio della funzione ma non e' sufficiente al fine di
garantire la trasparenza della designazione, in difetto della
previsione di un regime di adeguata pubblicita' delle relative
procedure di designazione e di specifici e significativi criteri di
preferenza;
b) non recano alcuna specifica disposizione ad hoc che
inibiscano una revoca ad libitum, in base alle regole generali, per
«sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di
mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione
dell'interesse pubblico originario» (per usare le parole della regola
generale del citato art. 21-octies). Una, sia pure latente,
possibilita' di revoca pero' appare contrastare con il dettato
costituzionale nella parte in cui non garantisce il «principio di
continuita' dell'azione amministrativa» di controllo (arg. ex il
punto 9.2 del considerato in diritto della sentenza n. 103 citata)
che, in relazione alle elementari esigenze di conoscenza della
realta' dell'ente e delle problematiche specifiche del territorio,
appare direttamente invocabile anche a proposito dei componenti del
collegio sindacale delle A.S.L.
La necessita' di assicurare una piu' attuale linea di demarcazione
e separazione tra politica ed amministrazione appare sicuramente
sussistente anche relativamente a coloro che sono designati in
funzioni di carattere amministrativo quale e' quella di controllo, in
rappresentanza istituzionale di altri enti ed organi.
Le procedure selettive per il conferimento e la revoca
dell'incarico di componente del collegio sindacale di un A.S.L.
devono conformarsi ai principi di buon andamento ed imparzialita'
della p.a. di cui all'art. 97 Cost. in quanto i richiamati incarichi
non configurano alcun rapporto fondato sull'intuitus personae tra
l'organo politico che conferisce un incarico ed il soggetto che lo
riceve.
In definitiva, in base alle considerazioni che precedono, appaiono
sussistere sufficienti motivi per sollevare la questione di
legittimita' costituzionale delle norme in esame per contrasto con
l'art. 97 della Costituzione.
4. - Si dispone, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimita' costituzionale della predetta norma.
P. Q. M.
1) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimita' costituzionale del comma 5 dall'articolo 133 della
legge regionale Lazio n. 4 del 28 aprile 2006 nella parte in cui
prevede la decadenza automatica dei vecchi incarichi;
2) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimita' costituzionale del medesimo comma 5dall'articolo 133
nella parte in cui consente di effettuare nuove designazioni senza
alcun vincolo procedimentale e dell'art. 10 (comma sostituito
dall'articolo 133 della legge regionale Lazio n. 4 del 28 aprile
2006) della legge regionale Lazio 16 maggio 1994, n. 18, nella parte
in cui non disciplina il procedimento di nomina del collegio
sindacale e le relative guarentigie.
3) In conseguenza, sospende il presente giudizio e dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
4) Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della Giunta regionale
del Lazio e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale del
Lazio.
Cosi' deciso dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio -
Sezione III--quater, in Roma, nella Camera di consiglio del 4 luglio
2007.
Il Presidente: Di Giuseppe
Il consigliere estensore: Realfonzo