N. 177 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 - 19 dicembre 2007
Ordinanza del 19 dicembre 2007 emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Azzara' Antonino contro Ministero dello sviluppo economico ed altri Consorzi - Consorzi agrari in stato di liquidazione coatta amministrativa - Previsione legislativa della nomina, da parte della competente autorita' di vigilanza, di un commissario unico, in sostituzione dei commissari in carica alla data di entrata in vigore della legge n. 233 del 2006 di conversione del decreto-legge n. 181 del 2006, con il compito di chiudere la liquidazione entro il 31 dicembre 2007 - Sopravvenuta norma di interpretazione autentica secondo cui il nuovo commissario unico e' nominato in sostituzione di tutti i commissari, monocratici o collegiali, in carica alla suddetta data - Previsione della sostituzione automatica di tutti i commissari monocratici, in carica alla data di entrata in vigore della legge n. 233 del 2006, con altri commissari monocratici - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza, sotto il duplice profilo dell'irrazionale sottrazione all'autorita' di vigilanza di ogni potere valutativo in ordine all'opportunita' ed alla convenienza della sostituzione dell'organo commissariale e dell'ingiustificato deteriore trattamento riservato ai commissari liquidatori dei consorzi agrari rispetto ai commissari straordinari delle procedure di liquidazione disciplinate dal decreto-legge n. 26 del 1979 - Asserita lesione dei principi di buon andamento e di efficienza dell'azione amministrativa. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1076; decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, art. 1, comma 9-bis, aggiunto dalla legge di conversione 17 luglio 2006, n. 233. - Costituzione, artt. 3 e 97.(GU n.25 del 11-6-2008 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 6038/07, proposto dal dott. Antonio Azzara', rappresentato e difeso dagli avv. Valerio Menaldi e Denis De Sanctis, presso il cui studio in Roma, via Barberini n. 3, e' elettivamente domiciliato; Contro i Ministeri dello sviluppo economico e delle politiche agricole, alimentari e forestali, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, sono per legge domiciliati, nonche' nei confronti del dott. Salvatore Marras, non costituito in giudizio, per l'annullamento, previa sospensiva, del decreto del 4 giugno 2007 con il quale, a norma degli artt. 1, comma 9-bis, d.l. n. 181 del 2006 e 1, comma 1076, legge n. 296 del 2006, il Ministro dello sviluppo economico, di concerto con quello delle politiche agricole, alimentari e forestali, ha nominato il controinteressato commissario unico del Consorzio agrario provinciale di Nuoro, in sostituzione dei commissari in carica e nel contempo ha disposto la cessazione di questi ultimi dall'incarico, nonche' di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso, conseguente e/o collegato, nonche' per il risarcimento dei danni subiti e subendi per effetto dell'intervenuta decadenza dall'incarico di commissario straordinario; Visto l'atto di costituzione in giudizio dei Ministeri dello sviluppo economico e delle politiche agricole, alimentari e forestali; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del 6 dicembre 2007 il consigliere Giulia Ferrari; uditi altresi' i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale; Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue. F a t t o 1. - Con ricorso notificato in data 28 giugno 2007 e depositato il successivo 13 luglio il dott. Antonino Azzara' impugna il decreto del 4 giugno 2007 con il quale, in dichiarata applicazione degli artt. 1, comma 9-bis, d.l. n. 181 del 2006 e 1, comma 1076, legge n. 296 del 2006, il Ministro dello sviluppo economico, di concerto con quello delle politiche agricole, alimentari e forestali, ha nominato il nuovo commissario unico del Consorzio agrario provinciale di Nuoro nella persona del dott. Salvatore Marras e nel contempo ha disposto la sua cessazione dall'incarico. Afferma il ricorrente di essere stato nominato nell'aprile 2006 e di aver espletato il proprio mandato in modo proficuo e senza ricevere mai alcuna contestazione sulla correttezza del proprio operato. Illegittimamente, quindi, egli e' stato revocato dall'incarico per decadenza automatica ex art. 1, comma 1076, legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007). 2. - Avverso il predetto provvedimento di decadenza il ricorrente e' insorto deducendo: a) Violazione di legge - Violazione e falsa applicazione artt. 1, comma 9-bis, legge n. 233 del 2006 e 1, comma 1076, legge n. 296 del 2006 - c.d. legge finanziaria, Eccesso di potere per violazione del principio del giusto procedimento - Violazione e falsa applicazione art. 198, comma 1, r.d. n. 267 del 1942 - Eccesso di potere per sviamento di potere. Il provvedimento impugnato e' stato adottato nell'imminenza della chiusura della procedura liquidatoria a lui affidata e senza che gli fosse mai fosse stato contestato alcun addebito; b) Violazione di legge - Violazione art. 3, legge n. 241 del 1990 - Eccesso di potere per illogicita' e contraddittorieta' nella motivazione - Difetto di istruttoria - Erroneita' nei presupposti. Illegittimamente il ricorrente e' stato sostituito nell'incarico commissariale senza che nulla gli fosse stato imputato e senza dargli la possibilita' di partecipare al procedimento; c) Violazione di legge - Violazione art. 2, 3, 7, 8 e 10 della legge sul procedimento amministrativo. Illegittimamente sono state violate tutte le regole dettate dalla legge n. 241 del 1990 in tema di procedimento amministrativo: il provvedimento impugnato, infatti, non e' motivato e non e' stato preceduto ne' da un'accurata istruttoria ne' dalla comunicazione di avvio del procedimento; d) Eccesso di potere: sviamento - Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, sviamento di potere, illogicita' manifesta, travisamento dei fatti - Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e travisamento dei fatti. Dal provvedimento impugnato non si evince l'effettiva ragione che ha indotto l'Autorita' competente a revocare l'incarico al ricorrente; e) Eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, carenza di presupposti, illogicita' manifesta, illegittimita' derivata dalla motivazione - Rinvio alla Corte costituzionale per contrasto dell'art. 1, comma 1076, legge n. 296 del 2006 con gli artt. 3, 97, 98 e 113 Cost. Il comma 1076 dell'art. 1, legge n. 296 del 2006, nella parte in cui introduce la decadenza automatica dei commissari straordinari il cui incarico non e' stato rinnovato entro il 1° aprile 2007, viola gli artt. 3, 97, 98 e 113 Cost. 3. - Il ricorrente chiede altresi' il risarcimento dei danni subiti e subendi per effetto dell'atto illegittimo posto in essere. 4. - Si sono costituiti in giudizio i Ministeri dello sviluppo economico e delle politiche agricole, alimentari e forestali, per resistere al ricorso. 5. - Il controinteressato non si e' costituito in giudizio. 6. - Nella camera di consiglio del 19 luglio 2007, nell'accordo delle parti, l'esame dell'istanza di sospensione proposta dal ricorrente e' stato abbinato ai merito. 7. - All'udienza del 6 dicembre 2007 la causa e' stata trattenuta per la decisione. D i r i t t o 1. - Come si rileva dall'esposizione in fatto, i motivi dedotti in ricorso possono essere concettualmente riuniti in due gruppi, uno di illegittimita' ordinaria del decreto impugnato e l'altro di illegittimita' costituzionale della norma (art. 1, comma 1076, legge 27 dicembre 2006, n. 296, che modifica il comma 9-bis dell'art. 1, d.l. 18 maggio 2006, n. 181) in applicazione della quale e' stato adottato il predetto provvedimento. Prima di passare alla disamina dei diversi motivi del ricorso il Collegio ritiene necessaria una breve ricostruzione della vicenda che ha dato luogo alla presente controversia. L'art. 1, comma 1076, legge n. 296 del 2006, con una disposizione in parte qua interpretativa, ha chiarito che il comma 9-bis dell'art. 1, d.l. n. 181 del 2006 deve essere inteso nel senso che per i Consorzi agrari in stato di liquidazione l'Autorita' di vigilanza (id est, i Ministeri dello sviluppo economico e delle politiche agricole, alimentari e forestali) deve nominare un commissario unico in sostituzione dell'organo commissariale (monocratico o collegiale) in carica alla data del 18 luglio 2006 (data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n. 181), e cio' anche nel caso in cui il Consorzio e' in stato di concordato. Con nota del 17 gennaio 2007 la Direzione generale per gli enti cooperativi del Ministero dello sviluppo economico ha comunicato al ricorrente l'inizio del procedimento volto alla sua sostituzione con un commissario unico, «in conformita' a quanto disposto dall'art. 1, comma 1076, legge n. 296 del 27 dicembre 2006». Infine, con decreto del 14 giugno 2007 i Ministri dei predetti Dicasteri hanno disposto la sua sostituzione con il dott. Salvatore Marras. Da un attento esame delle citate disposizioni e dell'attuazione che delle stesse e' stata data dall'Amministrazione e' possibile fare alcune osservazioni, che risulteranno poi utili in relazione ai diversi motivi di ricorso, sia di illegittimita' ordinaria che di illegittimita' costituzionale. 2. - E' in primo luogo evidente che la ratio sottesa alla riforma in questione e' duplice: da un lato ottenere una riduzione dei costi afferenti alle procedure, che e' risultato che si ritiene conseguibile riducendo ad uno solo il soggetto incaricato di gestire l'intera procedura nei casi in cui la stessa era invece affidata ad un collegio. E' appena il caso di precisare che detta disposizione non si pone in irragionevole contrasto con quella dettata dall'art. 1, comma 498, legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanzia 2007), che prevede invece la possibilita' per il Ministro dello sviluppo economico di sostituire un commissario straordinario anche con una terna commissariale, ove a questa vengano affidate piu' procedure accorpate. L'opportunita', in questo secondo caso, di nominare un collegio in luogo di un soggetto unico trova infatti il suo presupposto operativo nel disposto affidamento di piu' amministrazioni straordinarie ad uno stesso organo. Altro scopo dichiaratamente sotteso al disposto del succitato comma 1076 dell'art. 1, legge n. 296 del 2006 - che emerge soprattutto nel caso in cui la sostituzione sia, come nella specie, di un commissario unico con altro commissario unico - e' di accelerare la definizione delle procedure in corso (da chiudere entro il 31 dicembre 2007), e cio' nel presupposto che con un mutamento radicale di persone sarebbe possibile ottenere una migliore e piu' proficua gestione della procedura stessa. Sotto il primo profilo, e cioe' della sostituzione del collegio commissariale con un commissario unico, la norma in questione non appare in irragionevole contrasto con alcun principio di rilevanza costituzionale. Non sussiste infatti violazione dell'art. 97 Cost., atteso che in presenza di una situazione di grave crisi economica, che interessa in particolar modo il settore dell'agricoltura, l'adozione di misure atte a ridurre i costi delle procedure liquidatorie costituisce corretta e condivisibile applicazione del principio di buon andamento. Non e' invece sindacabile la scelta del legislatore di ricorrere alla particolare misura codificata dall'art. 1, comma 9-bis, d.l. 18 maggio 2006, n. 181, per ridurre i costi delle procedure. Rientra infatti nella discrezionalita' del legislatore (soprattutto quando interviene nella materia finanziaria) l'individuazione dei settori nei quali, piu' che in altri, e' necessario o anche solo opportuno adottare provvedimenti idonei a ricondurre in limiti fisiologici le spese sostenibili, con la conseguenza che tale discrezionalita' puo' essere oggetto di censura, in sede di scrutinio di costituzionalita', soltanto ove il suo esercizio ne comporti un uso distorto o arbitrario, cosi' da confliggere in modo manifesto con il canone della ragionevolezza, circostanza questa che, come e' gia' stato chiarito e come si dira' anche in seguito, non si verifica nel caso in esame. 3. - Con riferimento ai dedotti vizi di illegittimita' del provvedimento e' opportuno ricordare che il comma 1076 dell'art. 1 legge n. 296 del 2006 nella prima alinea chiarisce - con disposizione di natura interpretativa - che il quinto periodo del comma 9-bis dell'art. 1 d.l. n. 181 del 2006 deve intendersi nel senso che «l'Autorita' di vigilanza nomina un commissario unico in sostituzione di tutti i commissari, monocratici o collegiali, dei consorzi agrari in stato di liquidazione coatta amministrativa, in carica alla data di entrata in vigore della legge di conversione suddetta». In pedissequa ottemperanza al dettato normativo l'Autorita' di vigilanza ha adottato l'impugnato decreto. E' corretto, in punto di fatto, quanto affermato dal ricorrente nell'atto introduttivo del giudizio, e cioe' che non vi e' stata una formale comunicazione di avvio del procedimento ne' gli e' stato addebitato alcunche' che possa giustificare una sua rimozione dall'incarico. Effettivamente e' mancata la partecipazione al procedimento da parte del commissario che si intendeva revocare. Non puo' infatti ritenersi assolto tale obbligo con la nota del 17 gennaio 2007, con la quale la Direzione generale per gli enti cooperativi del Ministero dello sviluppo economico ha comunicato al ricorrente l'inizio del procedimento volto alla sua sostituzione con un commissario unico, «in conformita' a quanto disposto dall'art. 1, comma 1076, legge n. 296 del 27 dicembre 2006». La stessa Direzione ha aggiunto che entro novanta giorni il decreto sarebbe stato adottato e ha indicato il responsabile del procedimento e l'ufficio presso il quale sarebbe stato possibile per l'interessato prendere visione degli atti che direttamente lo riguardano. Non e' stato pero' assegnato un termine per la produzione di relazione o memorie. Anche sotto questo profilo ben diversa e' la situazione rispetto a quella oggetto del procedimento di sostituzione ex comma 498 dello stesso art. 1 della legge finanziaria 2007. In questo secondo caso, infatti, la comunicazione e' prevista e preordinata al fine precipuo di consentire agli interessati la partecipazione al procedimento che si sarebbe concluso con la scelta dei soggetti meritevoli di conservare l'incarico o addirittura di assumeme altri. Detta carenza partecipativa, tuttavia, non costituisce vizio di illegittimita' dell'impugnato decreto atteso che non era necessario garantire la partecipazione al commissario che si intendeva sostituire, e cio' in ragione del carattere vincolato dell'adottando provvedimento. E' sufficiente sul punto il richiamo alla costante giurisprudenza del giudice amministrativo che esclude l'obbligo partecipativo in siffatte ipotesi, ove non sussistano dubbi sull'esistenza dei presupposti richiesti per l'adozione del provvedimento stesso. Nessun dubbio, nella specie, in ordine all'unico presupposto previsto dal comma 1076 dell'art. 1, legge n. 269 del 2006, id est che il commissario fosse in carica alla data del 18 luglio 2006. Effettivamente il provvedimento in questa sede impugnato non contesta alcunche' al ricorrente in ordine alla gestione del Consorzio durante i circa dodici mesi di attivita'. Ma anche questa carenza non costituisce un vizio di illegittimita' del provvedimento impugnato, il quale e' stato adottato non per fatti imputabili all'interessato ma solo per l'obbligo ex lege incombente sull'Autorita' emanante di nominare un nuovo commissario unico, al quale affidare il compito di chiudere la procedura di liquidazione entro il 31 dicembre 2007, come prescritto dal cit. comma 1076. E che questa sia l'unica ragione a supporto della rimozione e' detto a chiare lettere nello stesso decreto impugnato, nel quale si precisa che «la nomina del commissario unico, in sostituzione dell'organo commissariale in carico, con il compiuto di chiudere la liquidazione entro il 31 dicembre 2007, discende direttamente dalla legge, che affida alle amministrazioni competenti discrezionalita' piena anche al fine di salvaguardare il carattere fiduciario del rapporto del nominato con l'organo politico e di operare in un rapporto istituzionale di piena fiducia tecnica». L'automaticita' della rimozione dall'incarico commissariale giustifica anche perche' non sia stata valutata la circostanza che il ricorrente contava di chiudere la liquidazione entro il 31 luglio 2007, e dunque molto prima della data ultima assegnata al nuovo commissario (31 dicembre 2007). In conclusione, il decreto impugnato, adottato in pedissequa applicazione della disposizione dettata dal comma 1076 dell'art. 1, legge n. 269 del 2006, resiste alle questioni di illegittimita' ordinaria dedotte con i primi quattro motivi di gravame. 4. - Occorre dunque passare all'esame dei profili di incostituzionalita' degli artt. 1, comma 1076, legge n. 296 del 2006 (norma interpretativa) e 1, comma 9-bis, d.l. n. 181 del 2006 (norma interpretata), dedotti con il quinto motivo di ricorso. La questione e' certamente rilevante atteso che, come gia' chiarito in precedenza, l'impugnato decreto e' stato adottato in dichiarata applicazione della disposizione dettata dai commi 1076 dell'art. 1, legge n. 296 del 2006 e 9-bis dell'art. 1, d.l. n. 181 del 2006. Il Collegio ritiene peraltro che la questione, oltre che rilevante, non sia anche manifestamente infondata. La citata disposizione, infatti, introduce una forma di sostituzione automatica del commissario straordinario monocratico dei consorzi agrari addizionata al solo presupposto che lo stesso sia in carica alla data del 31 luglio 2007. Cosi' facendo pero' la norma inibisce all'Autorita' di vigilanza qualsiasi valutazione in merito all'opportunita' o meno di rimuovere il commissario monocratico, con il rischio di sacrificare la ratio, sottesa alla previsione, di chiudere la liquidazione quanto prima e, quindi, anche antecedentemente la data ultima assegnata al commissario subentrante. La situazione in esame non e' dunque molto diversa da quella scrutinata dalla Corte costituzionale in un recente passato (sentenza n. 103 del 23 marzo 2007) e che ha dato luogo alla declaratoria di incostituzionalita' dell'art. 3, settimo comma, legge 15 luglio 2002, n. 145 (c.d. spoils system una tantum). Tale norma, in relazione agli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale, aveva previsto la loro cessazione automatica il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della stessa legge. Il giudice delle leggi ha ritenuto tale disposizione in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost. Infatti, «determinando un'interruzione automatica del rapporto di ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito, viola, in carenza di garanzie procedimentali, gli indicati principi costituzionali e, in particolare, il principio di continuita' dell'azione amministrativa che e' strettamente correlato a quello di buon andamento dell'azione stessa. Le recenti leggi di riforma della pubblica amministrazione, in precedenza illustrate, hanno, infatti, disegnato un nuovo modulo di azione che misura il rispetto del canone dell'efficacia e dell'efficienza alla luce dei risultati che il dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato, modulato in ragione della peculiarita' della singola posizione dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa e' inserita. E' evidente, dunque, che la previsione di una anticipata cessazione ex lege del rapporto in corso impedisce che l'attivita' del dirigente possa espletarsi in conformita' al modello di azione sopra indicato. A regime, per i motivi sin qui esposti, la revoca delle funzioni legittimamente conferite ai dirigenti, in questa sede presi in considerazione, puo' essere conseguenza soltanto di una accertata responsabilita' dirigenziale in presenza di determinati presupposti e all'esito di un procedimento di garanzia puntualmente disciplinato». La Corte costituzionale ha quindi ritenuto necessario che sia comunque garantita al dipendente la presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico con la controparte nell'ambito del quale, da un lato, l'Amministrazione esterni le ragioni - connesse alle pregresse modalita' di svolgimento del rapporto anche in relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa - per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente prevista. Dal canto suo il dirigente deve avere la possibilita' di far valere il diritto di difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall'organo politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo stipulato. L'esistenza di una preventiva fase valutativa si presenta essenziale anche per assicurare, specie dopo entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241, il rispetto dei principi del giusto procedimento, all'esito del quale dovra' essere adottato un atto motivato che, a prescindere dalla sua natura giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta comunque un controllo giurisdizionale. «Cio' anche al fine di garantire - attraverso la esternazione delle ragioni che stanno alla base della determinazione assunta dall'organo politico - scelte trasparenti e verificabili, in grado di consentire la prosecuzione dell'attivita' gestoria in ossequio al precetto costituzionale della imparzialita' dell'azione amministrativa. Precetto, questo, che e' alla base della stessa distinzione funzionale dei compiti tra organi politici e burocratici e cioe' tra l'azione di governo - che e' normalmente legata alle impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza - e l'azione dell'amministrazione, la quale, nell'attuazione dell'indirizzo politico della maggioranza, e' vincolata, invece, ad agire senza distinzioni di parti politiche e dunque al "servizio esclusivo della Nazione" (art. 98 Cost.), al fine del perseguimento delle finalita' pubbliche obiettivate dall'ordinamento». Non e' la prima volta che la Corte costituzionale afferma tali principi. Risalendo nel tempo si puo' richiamare la sentenza 27 aprile 1993, n. 197, con la quale e' stata dichiarata l'illegittimita', per violazione dell'art. 3 Cost., dell'art. 15, quarto comma, legge 19 marzo 1990, n. 55, introdotto dall'art. 1, legge 18 gennaio 1992, n. 16, nella parte in cui prevede la decadenza dall'impiego dei pubblici dipendenti condannati con sentenza passata in giudicato per uno dei reati previsti dalla legislazione sulla prevenzione della delinquenza di tipo mafioso, in quanto sostanzialmente reintroduce nell'ordinamento l'istituto della destituzione di diritto. Prima ancora la Corte costituzionale (14 ottobre 1988, n. 971) aveva dichiarato l'illegittimita', per violazione degli artt. 3, 4, 25 e 97 Cost., degli artt. 85, lett. a), T.U. 10 gennaio 1957, n. 3 e 236 dell'ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione Siciliana 29 ottobre 1955, n. 6, nella parte in cui non prevedono, in luogo del provvedimento di destituzione di diritto del condannato per taluni delitti specificamente indicati, fra cui il peculato, l'apertura e lo svolgimento di un procedimento disciplinare, implicante un'autonoma e responsabile valutazione dell'Amministrazione in ordine alla compatibilita' fra i fatti penalmente accertati a carico del dipendente e le funzioni sue proprie. 5. - Dalle predette pronunce del giudice delle leggi e' possibile evincere che cio' che in quelle occasioni era stato contestato al Legislatore ordinario era di aver previsto una forma di automaticita' del provvedimento di rimozione dall'incarico (decadenza o destituzione che fosse) che non lasciava alcuno spazio al contraddittorio con il soggetto destinatario dello stesso. Nel caso all'esame del Collegio la disposizione interpretativa introdotta dalla legge finanziaria e quella dalla stessa interpretata ripropongono una forma di rimozione automatica dalla funzione, che si verifica nei confronti di tutti i commissari monocratici per il solo fatto di essere in carica al 31 luglio 2007. Sotto questo profilo gli artt. 1, comma 1076, legge 27 dicembre 2006, n. 296 e 1, comma 9-bis, d.l. 18 maggio 2006, n. 181, si pongono in evidente contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost. 6. - Ritiene il Collegio che detta disposizione normativa si pone in contrasto innanzi tutto con il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) perche' inibisce all'Autorita' di vigilanza di valutare l'opportunita' e la convenienza, al fine del raggiungimento dell'obiettivo perseguito (id est, chiudere quanto prima la procedura liquidatoria), di sostituire il commissario in carica ove questi abbia dimostrato di essere in grado di svolgere in modo soddisfacente l'incarico assegnatogli e soprattutto, come nel caso di esame, di essere in procinto di chiudere la liquidazione prima ancora del termine finale fissato dal succitato art. 1, comma 1076, legge n. 296 del 2006. Ad avviso del Collegio il testo letterale della norma in questione non lascia spazio ad una diversa interpretazione conforme ai principi dettati dalla Carta costituzionale, la cui ricerca si impone come doverosa al giudice a quo, in linea con l'ormai consolidato orientamento della Corte costituzionale secondo il quale «una disposizione deve essere dichiarata incostituzionale non perche' puo' essere interpretata in modo tale da contrastare con precetti costituzionali, ma soltanto qualora non sia possibile attribuire ad essa un significato che la renda conforme alla Costituzione» (tra le tante, 30 novembre 2007, n. 403 e 27 ottobre 2006, n. 343). A conforto di tale conclusione e' proprio la norma interpretativa introdotta dal comma 1076 dell'art. 12 della legge finanziaria 2006. Ed invero, il comma 9-bis dell'art. 1, d.l. n. 181 del 2006 prevedeva infatti che «per i consorzi agrari attualmente in stato di liquidazione coatta amministrativa, l'Autorita' di vigilanza provvede alla nomina di un commissario unico, ai sensi dell'art. 198, primo comma, r.d. 16 marzo 1942, n. 267, in sostituzione dei commissari in carica alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, con il compito di chiudere la liquidazione entro il 31 dicembre 2007 ...». Al fine di fugare qualsiasi dubbio sull'effettiva portata della norma il comma 1076 dell'art. 1, legge n. 296 del 2006 ha chiarito che il cit. comma 9-bis «deve intendersi nel senso che l'Autorita' di vigilanza nomina un nuovo commissario unico in sostituzione di tutti i commissari monocratici e collegiali, dei consorzi agrari in stato di liquidazione coatta amministrativa, in carica alta data di entrata in vigore della legge di conversione suddetta». Il Legislatore della finanziaria ha dunque voluto eliminare qualsiasi dubbio sul fatto che ad essere sostituiti da un commissario monocratico sono non solo gli organi collegiali (come sarebbe stato ragionevole aspettarsi) ma anche quelli monocratici. 7. - Peraltro, ad avviso del Collegio, il cit. art. 3 Cost. risulta violato sotto il profilo non solo della ragionevaolezza ma anche della ingiustificata disparita' di trattamento giacche' dal testo della norma in esame non emerge con la necessaria chiarezza la ragione del diverso e deteriore trattamento riservato ai commissari liquidatori dei consorzi agrari rispetto a quello che l'art. 1, comma 498, legge n. 296 del 2006 garantisce ai commissari straordinari di procedure di liquidazione disciplinate dal d.l. 30 gennaio 1979, n. 26, per i quali la decadenza dall'incarico e' correttamente subordinata ad una previa valutazione dell'Amministrazione sulla opportunita' di confermarli o no nell'incarico, da effettuare entro un termine prefissato. Siffatta disparita' di trattamento puo' trovare giustificazione solo in ragioni di ordine politico, cioe' nel vantaggio che una determinata compagine governativa si ripromette di conseguire sostituendo i commissari nominati dal precedente Governo con altri di suo gradimento, quale che fosse l'apporto offerto dai soggetti da sostituire ad un corretto svolgimento delle procedure liquidatorie ad essi affidate, cioe' in interessi che, come chiaramente affermato in piu' occasioni dal giudice delle leggi, non possono essere assolutamente assecondati. 8. - Sussiste inoltre violazione, sotto diversi profili, dell'art. 97 Cost. Innanzi tutto perche' senza alcuna giustificazione, se non quella innanzi ipotizzata, priva l'Autorita' di vigilanza di una funzione sua propria, cioe' del potere-dovere di valutare nell'interesse generale l'opportunita' di continuare ad utilizzare i servigi di un commissario che sta svolgendo in modo soddisfacente l'incarico affidatogli, conservando peraltro alla stessa Amministrazione la responsabilita' finale dell'esito della procedura liquidatoria. Contrasta con la regola dell'efficienza dell'azione amministrativa perche' non considera affatto le indubbie difficolta' che il commissario subentrante incontrera' - nel termine unico e ridotto fissato per la conclusione di tutte le procedure, quale che sia il loro stato attuale e il diverso grado di complessita' delle problematiche a ciascuna di esse connesse - nel prendere conoscenza di fatti a lui sconosciuti fino al momento del conferimento dell'incarico, con possibili riflessi negativi sulla qualita' delle soluzioni che i tempi ristretti lo costringono comunque ad adottare, e soprattutto non compara tali possibili difficolta' con la posizione dell'attuale commissario, che potrebbe invece rapidamente portare al termine la liquidazione. Non considera la lievitazione dei costi economici che inevitabilmente derivera' in ragione non solo del duplice compenso che dovra' essere necessariamente corrisposto sia al commissario sostituito che a quello subentrato ma anche delle nuove consulenze.e perizie che quest'ultimo, richiamando le responsabilita' che ricadono su di lui, potrebbe disporre in aggiunta a quelle gia' acquisite dal suo precedessore ma da lui ritenute non satisfattive, con nuove spese per parcelle professionali che secondo l'esperienza comune occupano un posto di primo piano fra i fattori determinativi del costo complessivo di ogni procedura liquidatoria. Contrasta con l'interesse dei creditori, chiamati in definitiva a sopportare il costo economico della procedura. 9. - Per le ragioni sopra esposte il Collegio solleva, ritenendola rilevante e non manifestamente infondata in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., la questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1, comma 1076, legge 27 dicembre 2006, n. 296 e 1, comma 9-bis, d.l. 18 maggio 2006, n. 181, convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, nella parte in cui dispongono la sostituzione automatica di tutti i commissari monocratici dei Consorzi agrari in stato di liquidazione in carica alla data di entrata in vigore della cit. legge n. 233 del 2006 con altri commissari monocratici. Il giudizio deve pertanto essere sospeso, e gli atti vanno, trasmessi alla Corte costituzionale. Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese resta riservata alla decisione definitiva.
P. Q. M. Pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, visti gli artt. 134 Cost.; 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., la questione di incostituzionalita' degli artt. 1, comma 1076, legge 27 dicembre 2006, n. 296, e 1, comma 9-bis, d.l. 18 maggio 2006 n. 181, convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, nella parte in cui dispongono la sostituzione automatica di tutti i commissari monocratici dei Consorzi agrari in stato di liquidazione in carica alla data di entrata in vigore della citata legge n. 233 del 2006 con altri commissari monocratici. Dispone la sospensione del presente giudizio. Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti delle Camere dei deputati e del Senato della Repubblica. Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese. Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 6 dicembre 2007. Il Presidente: Riggio L'estensore: Ferrari