N. 18 SENTENZA 26 - 30 gennaio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Trasporto - Legge della Regione Lombardia - Trasporto aereo - Attribuzione alla Regione di competenze e poteri sull'assegnazione delle bande orarie e sul rilascio delle concessioni di gestione degli aeroporti «coordinati» presenti nel territorio regionale ma non destinati ai voli di mero cabotaggio regionale - Connessione inscindibile delle disposizioni denunciate con tutti gli altri articoli della legge regionale - Violazione della competenza statale in materia di sicurezza del traffico aereo e di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili. - Legge della Regione Lombardia 9 novembre 2007, n. 29. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. e) ed h), e terzo (art. 117, comma primo); d.lgs. 4 ottobre 2007, n. 172, art. 3; d.lgs. 9 maggio 2005, n. 96, art. 704; regolamento CEE 18 gennaio 1993, n. 95, art. 5, comma 1; regolamento CEE 21 aprile 2004, n. 793, artt. 4, comma 5, e 6.(GU n.5 del 4-2-2009 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Giovanni Maria FLICK; Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO; ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Lombardia 9 novembre 2007, n. 29 (Norme in materia di trasporto
aereo, coordinamento aeroportuale e concessioni di gestione
aeroportuali), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 17 gennaio 2008, depositato in cancelleria il
22 gennaio 2008 ed iscritto al n. 5 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Uudito nell'udienza pubblica del 2 dicembre 2008 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi l'avvocato dello Stato Pierluigi Di Palma per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto
per la Regione Lombardia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso, notificato in data 17 gennaio 2008, depositato
il successivo 22 gennaio, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questione di legittimita' costituzionale, in via principale,
della legge della Regione Lombardia del 9 novembre 2007, n. 29 (Norme
in materia di trasporto aereo, coordinamento aeroportuale e
concessioni di gestione aeroportuali), ed in particolare degli artt.
3, 4 e 9.
1.1. - Il ricorrente premette che, con la legge n. 29 del 2007,
la Regione Lombardia ha dettato norme che incidono sia
sull'assegnazione delle bande orarie negli aeroporti coordinati, sia
sulle procedure di rilascio delle concessioni di gestione
aeroportuale, in una prospettiva di coordinamento con le politiche
nazionali e comunitarie, di valorizzazione delle potenzialita' del
territorio lombardo e dell'economia della Regione nonche' di
sostenibilita' sociale ed ambientale. Essa, infatti, attribuisce alla
Regione una serie di poteri e competenze sia in tema di coordinamento
aeroportuale (poteri consultivi nei confronti del coordinatore in
ordine a decisioni inerenti all'accesso ai nodi infrastrutturali ed
incidenti, fra l'altro, sull'utilizzo della capacita' aeroportuale:
art. 2; poteri di concorso nella definizione dei parametri di
coordinamento: art. 4; poteri di acquisizione periodica di
informazioni dal coordinatore finalizzate a verificare che
l'attivita' di coordinamento abbia rispettato i parametri, nonche'
poteri di promozione di accordi e intese con lo Stato al fine di
garantire l'adeguato coinvolgimento regionale nelle funzioni di
controllo e vigilanza dell'attivita' del coordinatore: art. 5; potere
di segnalazione alla Commissione Europea di eventuali violazioni
delle disposizioni comunitarie di cui sia venuta a conoscenza e di
informazione delle competenti autorita' nazionali in caso di
violazione dei parametri integrativi o delle regole della
concorrenza: art. 6; competenze in tema di cooperazione fra sistemi
aeroportuali: art. 7; poteri in materia di ripartizione del traffico
aereo: art. 8); sia in ordine al rilascio delle concessioni di
gestioni aeroportuali (prevedendo che la Regione emana proprie
direttive relative alle nuove convenzioni sottoscritte fra gestore
aeroportuale ed Ente Nazionale Aviazione Civile - ENAC e che tali
direttive costituiscono linee guida vincolanti per le convenzioni tra
gestore aeroportuale ed ENAC: art. 9; che la stessa Regione «esprime,
ai competenti organi statali, il proprio parere sul rilascio
definitivo della concessione, verificata la rispondenza del piano di
sviluppo aeroportuale promosso dal gestore», «con gli obiettivi del
territorio regionale»: art. 10; e che «la Giunta regionale avvia la
procedura per l'adozione delle direttive relative alle convenzioni
tra gestore aeroportuale ed ENAC, di cui all'articolo 10, comma 3,
entro trenta giorni dall'entrata in vigore della presente legge»:
art. 11).
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l'ambito di
operativita' della citata legge regionale sarebbe costituito da tutti
gli aeroporti situati nel territorio regionale lombardo,
uniformemente considerati e disciplinati in funzione della loro
qualificazione come «nodi essenziali di una rete strategica per la
mobilita', per il governo del territorio lombardo e per l'economia
intera della regione».
- Essa, pertanto, recherebbe una serie di disposizioni che
eccederebbero i limiti in cui puo' essere legittimamente esercitata
la potesta' legislativa regionale concorrente in materia di
aeroporti, ponendosi in contrasto, oltre che con i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario - e precisamente con le norme contenute
nei regolamenti 95/93/CEE (Regolamento del Consiglio relativo a norme
comuni per l'assegnazione di bande orarie negli aeroporti della
Comunita') e 793/2004/CE (Regolamento del Parlamento europeo e del
Consiglio che modifica il regolamento n. 95/93/CEE del Consiglio
relativo a norme comuni per l'assegnazione di bande orarie negli
aeroporti della Comunita') finalizzati a garantire lo sviluppo della
rete trans-europea dei trasporti, a tutela della concorrenza - anche
con i principi e le regole costituzionalmente riservate alla
competenza dello Stato, contenuti nel decreto legislativo 9 maggio
2005, n. 96 (Revisione della parte aeronautica del Codice della
navigazione, a norma dell'articolo 2 della L. 9 novembre 2004, n.
265), e nel decreto legislativo 4 ottobre 2007, n. 172 (Disciplina
sanzionatoria in materia di assegnazione di bande orarie negli
aeroporti italiani relativamente alle norme comuni stabilite dal
regolamento CE n. 793/2004 che modifica il regolamento CEE n. 95/93
in materia di assegnazione di bande orarie negli aeroporti
comunitari), in una prospettiva sottesa alla unitaria valutazione e
tutela di interessi di rilievo nazionale che trascendono la mera
dimensione regionale.
1.2. - Il ricorrente censura, in modo particolare, l'art. 3 della
legge regionale n. 29 del 2007, nella parte in cui prevede che la
Regione nomini una propria rappresentanza nel comitato di
coordinamento degli aeroporti e nella parte in cui determina un
rafforzamento della posizione del rappresentante regionale (commi 3 e
4). Tale norma violerebbe il disposto dell'art. 5, comma 1, del
suindicato regolamento comunitario n. 95/93/CE che, tra i soggetti
ammessi a partecipare a tale strumento consultivo, non inserisce
rappresentanti del governo regionale o locale, e, nella parte in cui
determina un rafforzamento della posizione del rappresentante
regionale (commi 3 e 4), contrasterebbe con il predetto regolamento
che, invece, non prevede nella composizione del comitato di
coordinamento la prevalenza di alcuni membri rispetto ad altri.
Viene, altresi', impugnato l'art. 4 della medesima legge
regionale sotto svariati profili. In particolare, il ricorrente
sostiene che detta norma, nella parte in cui (comma 2) attribuisce
alla Regione - in riferimento all'obbligo di garantire il
perseguimento anche degli interessi regionali in sede di fissazione
dei criteri di assegnazione delle bande orarie - il compito di
concorrere a definire i parametri di coordinamento, contrasterebbe
con l'art. 6 del regolamento 793/2004/CEE che, invece, attribuisce
tale ruolo allo Stato membro, e con l'art. 3 del d.lgs. n. 172 del
2007 che istituisce un organismo nazionale, l'ENAC, chiamato a
fissare i parametri di coordinamento, in quanto responsabile
dell'applicazione del citato regolamento. Il predetto articolo
violerebbe altresi' il principio generale posto dal legislatore
statale all'art. 3 del d.lgs. n. 172 del 2007, nella parte in cui
(comma 2, lettera e) attribuisce alla Regione il compito di prevedere
sanzioni a carico del vettore, compito viceversa assegnato dalla
normativa statale all'ENAC. Esso, infine, contrasterebbe con l'art.
4, comma 5, del regolamento comunitario n. 793/2004, che definisce il
coordinatore come unico responsabile dell'assegnazione delle bande
orarie allo scopo di garantirne la neutralita' e l'indipendenza,
nella parte in cui (comma 4) prescrive che, in caso di mancato
rispetto dei parametri definiti dagli organi regionali, la Regione
possa diffidare il coordinatore e possa proporne la revoca, in
difformita' peraltro anche con l'art. 8, comma 5, del predetto
regolamento, che stabilisce che il coordinatore puo' tener conto
anche delle direttrici locali purche' non ostino all'indipendenza del
coordinatore stesso, siano conformi alla normativa comunitaria e
siano finalizzate ad un utilizzo piu' efficiente della capacita'
dell'aeroporto.
Per le ragioni suddette, la disposizione in esame violerebbe
anche l'art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, che
attribuisce allo Stato la competenza legislativa in materia di
sicurezza, dal momento che la determinazione della banda oraria non
puo' essere condizionata da interessi locali, ma concerne la
sicurezza, l'efficienza e la regolamentazione tecnica del trasporto
aereo di stretta competenza dell'ENAC.
Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine, l'art.
9 della legge regionale n. 29 del 2007, nella parte in cui,
disciplinando le concessioni di gestione aeroportuale, si porrebbe in
contrasto con l'art. 704 del codice della navigazione, in quanto
prescrive che la Regione emani proprie direttive relative alle nuove
convenzioni sottoscritte fra gestore aeroportuale ed ENAC (comma 3) e
che tali direttive costituiscono linee guida vincolanti per le
convenzioni tra gestore aeroportuale ed ENAC (comma 4), laddove,
invece, il citato art. 704 del codice della navigazione attribuisce
al Ministero dei trasporti la competenza a rilasciare il titolo
concessorio della gestione degli aeroporti e dei sistemi aeroportuali
di rilevanza nazionale e all'ENAC la stipulazione della relativa
previa convenzione nel rispetto delle direttive del Ministero dei
trasporti, prevedendo un ruolo meramente consultivo della Regione nel
cui territorio ricade l'aeroporto oggetto di concessione.
In conclusione, il ricorrente osserva che l'intero impianto della
legge regionale n. 29 del 2007 «appare strutturato in funzione
dell'esercizio da parte della Regione Lombardia di poteri che
l'ordinamento statale riserva unitariamente all'autorita' centrale
(Ministero dei Trasporti ed ENAC), quando non risultino resi omogenei
al livello europeo attraverso il regolamento comunitario» e chiede,
pertanto, di valutare se debba essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'intera legge regionale n. 29 del 2007.
2. - Con memoria depositata in data 11 febbraio 2008, si e'
costituita in giudizio la Regione Lombardia, chiedendo che la Corte
dichiari inammissibile ed infondato il ricorso, «previo, se del caso,
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia della Comunita' europea
ex art. 234 TCE relativamente al regolamento comunitario 93/95/CEE».
La resistente premette che la legge impugnata dal Governo,
dettando norme in materia di «trasporto aereo, coordinamento
aeroportuale e concessioni di gestioni aeroportuali», e'
riconducibile alla materia «porti ed aeroporti civili» che la legge
costituzionale n. 3 del 2001 ha espressamente attribuito alla
competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni, in linea con
la considerazione che gli aeroporti costituiscono un'infrastruttura
strategica per lo sviluppo economico della Regione e per il suo
inserimento nel sistema dei trasporti, per lo sviluppo del turismo ed
in generale per l'accessibilita' del territorio. Considerato che il
nuovo testo dell'art. 117 della Costituzione ha notevolmente ampliato
gli spazi di autonomia regionale, estendendo la competenza
legislativa delle regioni in ordine a materie che assumono una
spiccata rilevanza non solo sul piano nazionale, ma anche su quello
comunitario ed internazionale, la Regione osserva che la dimensione
ormai sovranazionale del sistema del trasporto e, in particolare, di
quello aeroportuale, mette in evidenza la necessita', da un lato, di
una legislazione statale di principio e, dall'altro, soprattutto del
rispetto dei principi di sussidiarieta' e leale collaborazione fra i
diversi livelli di governo, imponendo la partecipazione della
medesima Regione.
In questa prospettiva sarebbero - ad avviso della Regione - tutte
infondate le censure sollevate nei confronti delle disposizioni della
legge regionale n. 29 del 2007 specificamente impugnate.
Infatti, l'art. 3 della predetta legge regionale non sarebbe
affatto in contrasto con l'art. 5 del regolamento 95/93/CEE, dal
momento che anche quest'ultimo stabilirebbe che il coinvolgimento
regionale e' uno strumento indispensabile per l'efficienza nella
gestione aeroportuale.
Quanto alle censure sollevate nei confronti dell'art. 4, esse
sarebbero tutte da rigettare, dal momento che il richiamo alla
materia della sicurezza di cui alla lettera h) del secondo comma
dell'art. 117 della Costituzione, sarebbe, oltre che generico,
inconferente, mentre non sarebbe possibile ravvisare alcun contrasto
ne' con le norme del regolamento comunitario (artt. 4 e 6), ne' con
l'art. 3 del d.lgs. n. 172 del 2007. Infine, anche il preteso
contrasto dell'art. 9 con l'art. 704, comma 1, del codice della
navigazione in tema di rilascio delle concessioni di gestione
aeroportuale dovrebbe ritenersi escluso, considerato che - con la
predetta norma - la Regione, lungi dal sostituire le competenze degli
organi statali con poteri regionali, si sarebbe limitata ad integrare
ed orientare la disciplina statale verso il rispetto della competenza
legislativa concorrente prevista dalla Costituzione.
3. - All'udienza pubblica il Presidente del Consiglio dei
ministri ha insistito per l'accoglimento del ricorso, sottolineando
che le norme della legge regionale in esame, nel disciplinare
l'assegnazione delle bande orarie nonche' il rilascio delle
concessioni di gestione aeroportuale, intervengono illegittimamente
in materie che appartengono alla competenza statale esclusiva.
La Regione ha insistito per l'accoglimento delle conclusioni
formulate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimita' costituzionale della legge della Regione Lombardia 9
novembre 2007, n. 29 (Norme in materia di trasporto aereo,
coordinamento aeroportuale e concessioni di gestione aeroportuali), e
in particolare degli artt. 3, 4 e 9, sull'assunto che esse, incidendo
sia sull'assegnazione delle bande orarie negli aeroporti coordinati,
sia sulle procedure di rilascio delle concessioni di gestione
aeroportuale, complessivamente eccederebbero i limiti della
competenza legislativa regionale, ponendosi in contrasto «con i
principi e le regole costituzionalmente riservate alla competenza
dello Stato», contenute nel decreto legislativo 9 maggio 2005, n. 96
(Revisione della parte aeronautica del Codice della navigazione, a
norma dell'articolo 2 della L. 9 novembre 2004, n. 265), e nel
decreto legislativo 4 ottobre 2007, n. 172 (Disciplina sanzionatoria
in materia di assegnazione di bande orarie negli aeroporti italiani
relativamente alle norme comuni stabilite dal regolamento CE n.
793/2004 che modifica il regolamento CEE n. 95/93 in materia di
assegnazione di bande orarie negli aeroporti comunitari), competenza
che si fonda sull'esigenza di unitaria valutazione e tutela di
interessi di rilievo nazionale, che trascendono la mera dimensione
regionale e che ineriscono alla sicurezza del traffico aereo nonche'
alla tutela della concorrenza.
Le medesime disposizioni sarebbero, inoltre, anche in contrasto
con i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e precisamente
con le norme contenute nei regolamenti 95/93/CEE (Regolamento del
Consiglio relativo a norme comuni per l'assegnazione di bande orarie
negli aeroporti della Comunita') e 793/2004/CE (Regolamento del
Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento n.
95/93/CEE del Consiglio relativo a norme comuni per l'assegnazione di
bande orarie negli aeroporti della Comunita'), finalizzate peraltro a
garantire lo sviluppo della rete trans-europea dei trasporti, nel
rispetto della concorrenza.
Il ricorrente deduce che l'intera legge reca disposizioni che -
incidendo in materia di coordinamento aeroportuale (Titolo II), di
cooperazione fra sistemi aeroportuali (Titolo III), nonche' in tema
di procedure di concessioni di gestioni aeroportuali (Titolo IV) -
«eccedono i limiti in cui puo' essere legittimamente esercitata la
potesta' legislativa regionale, ponendosi in difformita' e in
contrasto - oltre che con i vincoli derivanti in materia
dall'ordinamento comunitario - con i principi e le regole
costituzionalmente riservate alla competenza dello Stato».
In questa prospettiva, sarebbe censurabile, in modo particolare,
l'art. 3 della citata legge regionale, nelle parti in cui dispone che
la Regione nomina un proprio rappresentante nel comitato di
coordinamento degli aeroporti (comma 1); determina un rafforzamento
della posizione del rappresentante regionale in seno al predetto
comitato, prevedendo l'obbligo di motivazione da parte del
coordinatore che si discosti dal parere obbligatorio del
rappresentante regionale reso su decisioni del predetto comitato che
incidano direttamente su interessi regionali e stabilendo che,
qualora le predette decisioni siano difformi dagli interessi
rappresentati dalla Regione, quest'ultima possa sottoporre
direttamente al coordinatore le proprie determinazioni (commi 3 e 4).
La norma contrasterebbe anche con l'art. 5 del regolamento
95/93/CEE, il quale, tra i soggetti ammessi a partecipare a tale
strumento consultivo, non indica i rappresentanti del governo
regionale o locale, «al fine di evitare la proliferazione di
normative locali, che si oppongono al gioco della libera
concorrenza», e non prevede, in relazione alla composizione del
comitato di coordinamento, la prevalenza di alcuni membri rispetto ad
altri.
L'art. 4 della medesima legge regionale sarebbe
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui riconosce alla
Regione la possibilita' di concorrere a definire una serie di
parametri di coordinamento nell'assegnazione delle bande orarie
(comma 1), secondo precisi criteri direttamente individuati dalla
medesima norma (comma 2), prevedendo altresi' che la Regione possa
diffidare il coordinatore ove quest'ultimo non rispetti i parametri
indicati, assegnando un termine entro il quale provvedere alla
corretta applicazione degli stessi, e possa anche - ove la situazione
di inadempienza permanga - segnalare il fatto al Governo, proponendo
la revoca del coordinatore stesso (comma 4).
Tale norma contrasterebbe con l'art. 3 del d.lgs. n. 172 del
2007, il quale istituisce un organismo nazionale, l'ENAC (Ente
Nazionale Aviazione Civile), responsabile dell'applicazione del
regolamento comunitario 793/2004/CE, competente a fissare i parametri
di coordinamento e a prevedere sanzioni a carico del vettore
inadempiente. Inoltre, essa sarebbe, comunque, lesiva della
competenza esclusiva dello Stato in materia di sicurezza, dal momento
che la determinazione della banda oraria non puo' essere condizionata
da interessi locali, concernendo la sicurezza, l'efficienza e la
regolamentazione tecnica del trasporto aereo di stretta competenza
dell'ENAC. Il predetto art. 4 contrasterebbe altresi' con l'art. 6
del regolamento 793/2004/CEE, che attribuisce allo Stato membro il
compito di definire i parametri per l'assegnazione delle bande orarie
e con l'art. 4, comma 5, del medesimo regolamento, che definisce il
coordinatore come unico responsabile dell'assegnazione delle bande
orarie allo scopo di garantirne la neutralita' e l'indipendenza.
Analoghe censure sono proposte nei confronti dell'art. 9,
impugnato nella parte in cui, disciplinando le concessioni di
gestione aeroportuale, si porrebbe in contrasto con l'art. 704 del
codice della navigazione. Mentre, infatti, la citata disposizione
regionale prescrive che la Regione emani proprie direttive relative
alle nuove convenzioni sottoscritte fra gestore aeroportuale ed ENAC
(comma 3), che tali direttive costituiscano linee guida vincolanti
per le convenzioni tra gestore aeroportuale ed ENAC (comma 4), il
citato art. 704 del codice della navigazione attribuisce al Ministero
dei trasporti la competenza a rilasciare il titolo concessorio della
gestione degli aeroporti e dei sistemi aeroportuali di rilevanza
nazionale e all'ENAC la stipulazione della relativa previa
convenzione nel rispetto delle direttive del Ministero dei trasporti,
prevedendo un ruolo meramente consultivo della Regione nel cui
territorio ricade l'aeroporto oggetto di concessione.
In conclusione, il ricorrente ritiene che l'intero impianto della
legge regionale n. 29 del 2007 sia finalizzato a consentire
l'esercizio, da parte della Regione, di poteri riservati
unitariamente all'autorita' centrale (Ministero dei Trasporti ed
ENAC) in ragione del rilievo nazionale, ove non sovranazionale, degli
interessi ad essi sottesi e chiede pertanto che sia dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'intera legge regionale in esame.
2. - In linea con quanto gia' affermato da questa Corte (sentenza
n. 368 del 2008), devono essere esaminate prioritariamente le censure
dirette a contestare il potere della Regione di emanare le norme
impugnate, in base alle regole che disciplinano il riparto interno
delle competenze, avendo esse carattere preliminare, sotto il profilo
logico-giuridico, rispetto a quelle che ineriscono all'osservanza dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
2.1. - Le predette questioni sono fondate.
Gli artt. 3, 4 e 9 della legge della Regione Lombardia n. 29 del
2007 attribuiscono alla Regione una serie di competenze e poteri in
ordine ad ambiti inerenti all'assegnazione delle bande orarie
(mediante la previsione di peculiari modalita', assistite da
procedure rinforzate, di concorso regionale alla definizione dei
parametri di coordinamento, sulla cui base il coordinatore procede
all'assegnazione delle predette bande, e di specifici strumenti di
controllo del rispetto dei medesimi: artt. 3 e 4); nonche' al
rilascio delle concessioni di gestione degli aeroporti «coordinati»,
presenti nel territorio regionale ma non destinati ai voli di mero
cabotaggio regionale (con la previsione della partecipazione della
Regione alla procedura di rilascio delle predette concessioni
realizzata mediante l'elaborazione di proprie direttive relative alle
nuove convenzioni sottoscritte fra gestore aeroportuale ed ENAC, che
costituiscono linee guida vincolanti per le medesime convenzioni:
art. 9).
Le citate disposizioni sono, peraltro, strettamente ed
inscindibilmente connesse con tutti gli altri articoli della legge
regionale n. 29 del 2007. Infatti, alcuni di essi espressamente
rinviano alle norme fatte oggetto di specifiche censure (artt. 5 e
6). Le altre disposizioni non specificamente impugnate della medesima
legge, pur non contenendo un richiamo espresso agli artt. 3, 4 e 9, o
ne presuppongono in ogni caso l'applicazione (artt. 2, 10 ed 11), o
ne disciplinano potenziali sviluppi applicativi (artt. 7 ed 8), o
sono volte a determinare l'ambito di operativita' e la data di
entrata in vigore della legge regionale in esame (artt. 1 e 12).
Per valutare le censure sollevate nei confronti della legge
regionale, relativamente alla pretesa violazione delle norme
costituzionali inerenti al riparto delle competenze legislative,
occorre preliminarmente identificare la materia alla quale esse sono
riconducibili, alla luce dell'oggetto delle medesime e delle
finalita' perseguite dagli interventi legislativi nel cui ambito esse
si collocano, anche al fine di individuare correttamente gli
interessi tutelati (sentenza n. 165 del 2007).
Tale materia e' stata oggetto di numerosi interventi normativi.
Il legislatore comunitario, dapprima con il regolamento n.
95/93/CEE del Consiglio, poi con il regolamento n. 793/2004/CE, ha
introdotto norme comuni per l'assegnazione delle bande orarie,
inerenti al permesso di utilizzare l'intera gamma di infrastrutture
aeroportuali necessarie per operare un servizio aereo ad una data e
in un orario specifici, assegnati da un coordinatore al fine
dell'atterraggio e del decollo degli aeromobili. L'assegnazione
riguarda gli aeroporti comunitari cosiddetti coordinati,
contraddistinti da un elevato traffico aereo e da serie carenze di
capacita', nei quali e' necessario, quindi, che ai vettori sia
assegnata una banda oraria da parte di un coordinatore, sulla base
dei fattori tecnici, operativi e ambientali che incidono sulle
prestazioni dell'infrastruttura aeroportuale e dei suoi vari
sottosistemi (i parametri di coordinamento). Dalla stessa
formulazione testuale dei predetti regolamenti comunitari si desume
che la disciplina da essi recata e' essenzialmente volta al fine di
garantire l'accesso al mercato di tutti i vettori secondo regole
trasparenti, imparziali e non discriminatorie, di promuovere
un'effettiva apertura delle rotte nazionali alla concorrenza a
beneficio dell'utenza e di garantire fondamentali esigenze di
sicurezza del traffico aereo, in una prospettiva unitaria gia' a
livello comunitario.
In attuazione della richiamata normativa comunitaria, il
legislatore statale ha provveduto a modificare la parte aeronautica
del codice della navigazione, in specie con il d.lgs. n. 96 del 2005
(successivamente modificato dal d.lgs. n. 151 del 2006, entrambi
adottati previo parere della Conferenza permanente per i rapporti fra
lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano).
Si e' stabilito, fra l'altro, che «la partenza e l'approdo di
aeromobili negli aeroporti coordinati, come definiti dalla normativa
comunitaria, sono subordinati all'assegnazione della corrispondente
banda oraria ad opera del soggetto allo scopo designato.
L'assegnazione delle bande orarie, negli aeroporti coordinati,
avviene in conformita' delle norme comunitarie e dei relativi
provvedimenti attuativi [...]» (art. 807 cod. nav.).
Con il successivo d.lgs. n 172 del 2007, il legislatore statale
delegato ha ulteriormente adeguato la normativa interna alla
normativa comunitaria, in particolare sanzionatoria, ed ha attribuito
all'ENAC - gia' titolare delle funzioni di controllo e regolazione
dell'intero sistema aeroportuale, in base alla legge 9 novembre 2004,
n. 265 (Conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 8 settembre
2004, n. 237, recante interventi urgenti nel settore dell'aviazione
civile. Delega al Governo per l'emanazione di disposizioni correttive
ed integrative del codice della navigazione), a fini di garanzia di
adeguati livelli di sicurezza e di efficienza del traffico aereo
negli aeroporti della Comunita' - il ruolo di responsabile
dell'applicazione delle norme comunitarie e dell'irrogazione delle
sanzioni amministrative ivi previste.
Dall'esame della normativa comunitaria e di quella interna di
attuazione emerge che la disciplina dell'assegnazione delle bande
orarie negli aeroporti coordinati risponde, da un lato, ad esigenze
di sicurezza del traffico aereo, e, dall'altro, ad esigenze di tutela
della concorrenza, le quali corrispondono ad ambiti di competenza
esclusiva dello Stato (art. 117, comma secondo, lettere e) ed h),
Cost).
La legge regionale impugnata nel presente giudizio, pur
riguardando sotto un profilo limitato ed in modo indiretto gli
aeroporti, non puo' essere ricondotta alla materia «porti e aeroporti
civili», di competenza regionale concorrente. Tale materia - come
questa Corte ha gia' affermato (sentenza n. 51 del 2008) - riguarda
le infrastrutture e la loro collocazione sul territorio regionale,
mentre la normativa impugnata attiene all'organizzazione ed all'uso
dello spazio aereo, peraltro in una prospettiva di coordinamento fra
piu' sistemi aeroportuali. La distribuzione delle bande orarie
richiede, infatti, almeno una corrispondenza tra i due aeroporti del
volo, quello di partenza e quello di arrivo, oltre che il
coordinamento dei voli nello spazio aereo considerato.
Le norme in esame, pertanto, incidono direttamente ed
immediatamente sulla disciplina di settori (l'assegnazione delle
bande orarie, il rilascio delle concessioni aeroportuali) che sono
stati oggetto dei richiamati interventi del legislatore comunitario,
e poi del legislatore statale, riconducibili alle materie sopra
indicate, attribuite alla competenza esclusiva dello Stato.
Restano assorbiti gli ulteriori profili.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge della
Regione Lombardia 9 novembre 2007, n. 29 (Norme in materia di
trasporto aereo, coordinamento aeroportuale e concessioni di gestione
aeroportuali).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 gennaio 2009.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 gennaio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola