Ricorso del Presidente del  Consiglio  dei  ministri  in  persona
Presidente  del  Consiglio  pro  tempore   rappresentato   e   difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12 e' domiciliato nei confronti della Regione Valle
d'Aosta in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore,
per la dichiarazione di  illegittimita'  costituzionale  della  legge
regionale della Valle d'Aosta  n.  5  del  2  febbraio  2009  recante
«Disposizioni urgenti  in  materia  di  pubblico  impiego  regionale»
pubblicata nel B.U.R. n. 6 del 10 febbraio 2009 giusta  delibera  del
Consiglio dei ministri del 27 marzo 2009: 
        quanto all'art. 2, commi 1, 2 e 3, per contrasto  con  l'art.
117, secondo comma,  lett.  l)  (ordinamento  civile)  e  con  l'art.
117, terzo comma  Cost.  nonche'  con  in  principi  di  eguaglianza,
ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della p.a. di cui agli
artt. 3 e 97 Cost. e con l'art. 117 terzo comma; e 
        quanto all'art. 3, per  contrasto  con  l'art.  117,  secondo
comma, lett. l) (ordinamento civile) e con l'art. 117,  terzo  comma,
Cost.  nonche'  con  in  principi  di  eguaglianza,   ragionevolezza,
imparzialita' e buon andamento della p.a. di cui agli artt.  3  e  97
Cost. 
    1) La legge regionale della Val d'Aosta del 2 febbraio  2009,  n.
5, recante «Disposizioni  urgenti  in  materia  di  pubblico  impiego
regionale» e' innanzitutto censurabile in ordine ai primi  tre  commi
dell'art. 2 che disciplinano, sia dal punto di vista del  trattamento
economico che del controllo datoriale, le assenze  per  malattia  dei
dipendenti  dell'Amministrazione   regionale,   degli   enti   locali
valdostani e degli altri enti della Regione. 
    1a) I primi tre commi dell'art. 2, in particolare, contengono una
disciplina di tale materia in contrasto con quanto previsto dall'art.
71 dei decreto-legge n. 112 del 2008 convertito,  con  modifiche,  in
legge n. 133 del 2008 recante «Disposizioni urgenti per  lo  sviluppo
economico, la semplificazione, la competitivita', la  stabilizzazione
della finanza  pubblica  e  la  perequazione  tributaria»,  che,  nel
disciplinare le assenze per malattia dei dipendenti  pubblici  e'  da
considerarsi esplicazione della competenza statale ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lett. l). 
    In particolare, il primo comma dell'art. 2 della legge  regionale
in esame («Gli enti di cui all'art. 1, comma 1, possono  disporre  il
controllo  in  ordine  alla  sussistenza  della  malattia  dei   loro
dipendenti anche nei casi di assenza per un solo giorno. In ogni caso
il controllo e' sempre disposto qualora  l'assenza  sia  continuativa
per almeno dieci giorni») prevede l'obbligo del controllo  in  ordine
alla sussistenza della malattia dei  dipendenti  regionali  nel  solo
caso in cui l'assenza sia continuativa per almeno  dieci  giorni  la'
dove nel caso di malattia protrattasi per un solo giorno il controllo
e' meramente facoltativo, in tal  modo  escludendo  l'obbligatorieta'
del controllo nei casi di assenza di un  solo  giorno,  tenuto  conto
delle  esigenze  funzionali  ed  organizzative,  come  previsto   dal
menzionato art. 71, comma terzo, del d.l. n. 112 del 2008. 
    Il successivo, secondo comma, della  legge  regionale  n.  5/2009
della Val d'Aosta disciplina, inoltre, le fasce orarie entro le quali
devono essere effettuate le visite  mediche  di  controllo  da  parte
degli enti interessati individuate dalle  9,00  alle  13,00  e  dalle
17,00 alle 20,00 di tutti  i  giorni  compresi  i  non  lavorativi  e
festivi. 
    Quanto sopra in difformita', dunque, dalla analoghe fasce  orarie
previste per le amministrazioni statali dal comma terzo dell'art. 71,
d.l. n. 112/2008 (che le fissa dalle ore 8,00 alle ore 13,00 e  dalle
ore 14,00 alle ore 20,00). 
    Il terzo comma  dell'art.  2  della  legge  regionale  in  esame,
infine, rimette  al  contratto  collettivo  regionale  di  lavoro  la
determinazione  dell'ammontare  della   riduzione   del   trattamento
economico da effettuarsi nei  primi  cinque  giorni  di  assenza  per
malattia, quale che sia la durata del periodo di assenza la' dove  il
primo comma dell'art. 71, fissando esso stesso la decurtazione  dello
stipendio ed il relativo periodo di  applicazione,  prevede  che  nei
primi dieci giorni  di  assenza,  venga  corrisposto  il  trattamento
economico  fondamentale  con  esclusione   di   ogni   indennita'   o
emolumento,   comunque   denominati,   aventi   carattere   fisso   e
continuativo,  nonche'  di  ogni  altro  trattamento  accessorio.  La
medesima disposizione prevede altresi' che la  trattenuta  operi  per
ogni episodio di assenza anche di un solo giorno e per tutti i  dieci
giorni anche se l'assenza si protrae per piu' di dieci giorni. 
    In ragione di tale disciplina, la normativa regionale  riportata,
valutata nella sua dettagliata articolazione e nei suoi  indubitabili
effetti sul rapporto di lavoro, contrasta con il sistema  di  riparto
delle  competenze  legislative  tra  Stato  e  regioni  voluto  dalla
Costituzione e, in particolare, con l'art. 117, secondo comma,  lett.
l) Cost. in materia di ordinamento civile. 
    La regolamentazione della malattia  e  del  relativo  trattamento
economico  incide  su  aspetti  che   attengono   direttamente   alla
disciplina del rapporto di  lavoro  tra  il  dipendente  regionale  e
l'Ente di appartenenza. 
    In tal modo il legislatore regionale si inserisce nell'ambito  di
un  rapporto  contrattuale   la   cui   regolamentazione   appartiene
necessariamente alla materia dell'ordinamento civile che la lett.  l)
dell'art. 117 Cost., come sopra ricordato, riconduce alla  competenza
esclusiva dello Stato. 
    Sulla base del consolidato orientamento della Corte, infatti,  la
disciplina generale dei rapporti di lavoro tra privati  incide  sulla
sfera dell'autonomia privata e,  dunque,  va  fatta  rientrare  nella
lett. l) dell'art. 117, secondo comma Cost. (ex  multis  Corte  cost.
sent. n. 359 del 2003). 
    Come del resto sottolineato dalla Corte proprio  con  riferimento
ad un caso concernente altro istituto del  rapporto  di  lavoro  alle
dipendenze della Regione Val d'Aosta (indennita' di trasferta):  «ne'
potrebbe obiettarsi che la disciplina censurata e' riconducibile alla
materia dell'organizzazione amministrativa delle regioni e degli enti
pubblici regionali e dello stato giuridico ed economico del  relativo
personale, che, secondo questa Corte, e'  di  competenza  legislativa
regionale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.  (sentenze  n.
233 del 2006, n. 380 del 2004 e n. 274  del  2003)  ...  Infatti,  il
rapporto di impiego  alle  dipendenze  di  regioni  ed  enti  locali,
essendo stato ''privatizzato''  ai  sensi  dell'art.  2  del  decreto
legislativo n. 165 del 2001, e' retto dalla disciplina  generale  dei
rapporti di lavoro tra privati ed e', percio', soggetto  alle  regole
che garantiscono l'uniformita' di  tale  tipo  di  rapporti.  Con  la
conseguenza che la legge statale, in tutti i casi in cui interviene a
conformare gli istituti del rapporto di impiego attraverso norme  che
si    impongono    all'autonomia    privata    con    il    carattere
dell'inderogabilita',   costituisce   un   limite   alla   menzionata
competenza residuale regionale  e  va,  quindi,  applicata  anche  ai
rapporti di impiego dei dipendenti delle regioni e degli enti locali»
(Corte cost. n. 95 del 2007). 
    Oltretutto, proprio la particolare  delicatezza  degli  istituti,
che disciplinano aspetti fondamentali per il regolare svolgimento del
rapporto di lavoro, impone che tale profilo non possa essere  rimesso
alle  specifiche  discipline  delle  regioni,  sia  pure  a   statuto
speciale,  in  quanto,  dettandosi   norme   eterogenee   dirette   a
regolamentare in modo difforme la specifica materia, si finirebbe con
l'introdurre inevitabili differenziazioni tra i  dipendenti,  se  non
vere e proprie disparita' di trattamento in contrasto  con  l'art.  3
Cost. (in tal senso Corte cost. 106  del  2005),  la'  dove  evidenti
esigenze  di  unitarieta'  di  disciplina  impongono   una   identica
regolamentazione sull'intero territorio nazionale. 
    1b) La legge regionale n. 5 del 2009, sempre all'art. 2, commi 1,
2, e 3, risulta altresi' emessa in violazione  dell'art.  117  Cost.,
terzo comma in materia di coordinamento della finanza pubblica e  del
sistema tributario. 
    La disciplina di cui al decreto legge n.  112/2008  detta  misure
necessarie ed urgenti per l'unitarieta' dell'intero sistema nazionale
finanziario e tributario, ai fini di un efficiente reperimento  delle
risorse in connessione alla ripartizione delle competenze fondate tra
i diversi livelli territoriali di governo. 
    Tutte le norme di cui al menzionato decreto  legge  vanno  dunque
lette in connessione con tale finalita'. 
    Lo stesso art. 71 comma 1, d'altra  parte,  nel  disciplinare  il
trattamento economico spettante nel  caso  di  assenza  per  malattia
prevede espressamene che «I risparmi derivanti dall'applicazione  del
presente  comma   costituiscono   economie   di   bilancio   per   le
amministrazioni dello Stato e concorrono per gli enti  diversi  dalle
Amministrazioni statali al miglioramento dei saldi di bilancio». 
    Il medesimo art. 71 applica, inoltre, la relativa  disciplina  ai
dipendenti di tutte le amministrazioni di cui all'art.  1,  comma  2,
del d.lgs. n. 165/2001, ivi compreso, dunque, il personale regionale,
detta  norma  stabilendo  che  «Per  amministrazioni   pubbliche   si
intendono tutte le amministrazioni  dello  Stato,  ivi  compresi  gli
istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni  educative,
le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le
regioni, le province, i comuni, le comunita' montane, e loro consorzi
e associazioni ...». 
    La disciplina delle assenze per malattia dei dipendenti  pubblici
in generale costituisce, dunque, espressione della potesta' demandata
al legislatore  statale  di  stabilire  principi  fondamentali  nella
materia del «coordinamento e della finanza  pubblica  e  del  sistema
tributario» che l'art.  117,  terzo  comma,  Cost.  attribuisce  alla
competenza legislativa concorrente delle regioni a statuto  ordinario
ma anche, in virtu' della clausola di maggior favore di cui  all'art.
10, legge Cost. n. 3 del 2001, delle regioni a statuto speciale. 
    La previsione da parte dello statuto della Val d'Aosta  (ex  art.
3, lett. f) della legge  n.  4  del  1948)  di  una  mera  competenza
integrativa-attuativa in materia di «finanze  regionali  e  comunali»
porta,  infatti,  in  all'estensione  anche  a  tale  regione   della
particolare forma di autonomia di cui al nuovo  art.  117  Cost.,  in
quanto piu' ampia rispetto a quella prevista dal  rispettivo  statuto
speciale (ex art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001). 
    Cio' determina la possibilita', per il  legislatore  statale,  di
dettare principi fondamentali in subiecta materia,  che,  «spinti  da
istanze di coesione nazionale», come affermato  dalla  giurisprudenza
costituzionale «possono  imporre  limiti  complessivi  alla  crescita
della spesa corrente degli enti autonomi ...». Tali vincoli  inoltre,
specifica ulteriormente la Corte «devono ritenersi applicabili  anche
alle autonomie speciali, in considerazione dell'obbligo  generale  di
partecipazione di tutte le regioni, ivi  comprese  quelle  a  statuto
speciale, all'azione di risanamento della finanza pubblica:  sentenza
n. 416 del 1995 e successivamente, anche  con  specifico  riferimento
alle regioni a statuto speciale, le sentenze n. 417 del  2005  e  nn.
353, 345 e 36 del 2004)» (in tal senso: Corte cost. sent. n.  82  del
2007). 
    Le disposizioni di cui all'art.  71,  dunque,  e  in  particolare
quelle di cui al  primo  comma,  rappresentano  l'espressione  di  un
principio tendenziale di risparmio di  spesa  che,  come  specificato
dallo stesso legislatore statale, se  per  le  amministrazioni  dello
Stato costituisce un'economia di bilancio per gli enti diversi  dalle
prime, e dunque per le regioni, e' volto al miglioramento di saldi di
bilancio. 
    Trattasi, in ogni caso, di un obiettivo di carattere generale che
lasciando comunque libere  le  autorita'  regionali  in  merito  alla
destinazione del risparmio realizzato, pone loro  il  tendenziale  ed
apprezzabile  vincolo,  anche  in  ragione  del  principio  di   buon
andamento ex art. 97 Cost., del miglioramento dei saldi di bilancio. 
    Le disposizioni di cui ai primi tre commi  dell'art.  71  citato,
dunque, nella loro intrinseca connessione, costituiscono  espressione
di indefettibili  esigenze  di  carattere  unitario  (in  un  settore
particolarmente  delicato  quale  e'  quello  della  spesa   per   il
personale), e, pertanto, si pongono quali disposizioni non derogabili
da parte delle autonomie speciali. 
    Come, del resto, affermato dalla Corte, i  principi  fondamentali
di una  materia  possono  essere  contenuti  non  solo  in  norme  di
carattere  generali  ma  anche  in  disposizioni  apparentemente   di
dettaglio che siano, tuttavia, specificamente  dirette  a  realizzare
quegli obiettivi di carattere generale legati al  contenimento  della
spesa pubblica. 
    In tal senso  Corte  cost.  n.  417  del  2005  -  sia  pure  con
riferimento allo specifico  caso  degli  obblighi  informativi  della
regione nei confronti della Corte dei conti in  merito  alla  propria
situazione finanziaria -  in  cui  si  ricorda,  peraltro,  che  alla
finalita' dell'azione di coordinamento finanziario  consegue  che  «a
livello centrale si possano  collocare  non  solo  la  determinazione
delle norme fondamentali che  reggono  la  materia,  ma  altresi'  la
determinazione di norme puntuali» ... La fissazione di dette norme da
parte del legislatore statale e' diretta, infatti,  a  realizzare  in
concreto la finalita' del coordinamento finanziario  -  che  per  sua
natura eccede le possibilita' di intervento dei livelli  territoriali
sub-statali - (v. sentenze n. 376 del 2003  e  n.  35  del  2005)  e,
proprio perche' viene «incontro alle esigenze di  contenimento  della
spesa pubblica e di rispetto del patto  di  stabilita'  interno»,  e'
idonea a realizzare l'ulteriore finalita' del  buon  andamento  delle
pubbliche amministrazioni (sentenza n. 64 del 2005). 
    Se, come gia' osservato, le disposizioni  di  cui  ai  primi  tre
commi dell'art. 71 vanno qualificate come espressione di un principio
fondamentale di coordinamento della  finanza  pubblica,  va  altresi'
osservato che tale principio, come piu' volte  affermato  da  codesta
ecc.ma  Corte,  deve  ritenersi  applicabile  anche  alle   autonomie
speciali,  in  considerazione  dell'obbligo  generale  di  tutte   le
regioni, ivi comprese  quelle  a  statuto  speciale,  di  contribuire
all'azione di risanamento della finanza pubblica (sentenze n. 289 del
2008 ma v. anche sent. n. 190 del 2008; n. 169 e n. 82 del 2007). 
    Di qui il travalicamento delle competenze legislative al medesimo
attribuite da parte del legislatore della Val d'Aosta che, attraverso
la normativa impugnata (art. 2, commi 1, 2, e 3 della legge regionale
n.  5  del  2009)  ha  disciplinato  in  modo  difforme  la   materia
dell'assenza per malattia dei dipendenti regionali. 
    In particolare, rimettendo interamente  al  contratto  collettivo
regionale di  lavoro  l'ammontare  della  riduzione  del  trattamento
economico, oltretutto riferita ai soli primi cinque giorni di assenza
per malattia, quale che sia la durata  del  periodo  di  assenza,  la
disposizione regionale rischia di vanificare del  tutto  e,  in  ogni
caso, di attenuare fortemente  il  conseguimento  di  quell'obiettivo
generale di risparmio fissato a livello statale cosi' travalicando il
limite fissato alla competenza regionale  dai  principi  fondamentali
posti dal legislatore statale. 
    2) Per le medesime motivazioni e' altresi' censurabile  l'art.  3
della legge regionale della Val  d'Aosta  n.  3  del  2009,  che,  in
difformita' con l'art. 72 del d.l. n. 112 del 2008 - da  considerarsi
anche in tal caso norma interposta - consente  che  il  personale  in
servizio presso la regione possa chiedere  di  essere  esonerato  dal
servizio solamente nel corso del  triennio  antecedente  la  data  di
maturazione dell'anzianita' contributiva massima di 40 anni. 
    La normativa statale al menzionato art. 72 del d.l.  n.  112  del
2008 introduce la possibilita' per il dipendente pubblico  che  abbia
gia' raggiunto una determinata anzianita'  contributiva  di  ottenere
l'esonero  dal  lavoro   fino   al   raggiungimento   dell'anzianita'
contributiva  massima,   mantenendo   peraltro,   il   diritto   alla
retribuzione nella ridotta misura del 50%. La  facolta'  di  esonero,
peraltro, e' contemplata nel corso  del  quinquennio  antecedente  la
data di maturazione dell'anzianita' contributiva. 
    2a) Con riferimento all'articolo in esame dunque, la Regione  Val
d'Aosta - la quale tra l'altro, dispone di potesta' di emanare  norme
legislative  di  integrazione  ed  attuazione   delle   leggi   della
Repubblica nella sola materia della previdenza ed assistenza ex  art.
3, lett. f), dello Statuto speciale  -  nel  disciplinare  l'istituto
particolare dell'«esonero» ha regolamentato  un  aspetto  particolare
del rapporto di lavoro che, per le considerazioni gia' sopra  esposte
sub 1a) attiene alla materia dell'ordinamento civile di cui  all'art.
117, lett. l) Cost. e, dunque appartiene  alla  competenza  esclusiva
statale. 
    Di qui la censurabilita' dell'art. 3  della  legge  regionale  n.
5/2009 nella misura in cui il legislatore regionale, disciplinando un
profilo del rapporto di lavoro tra regione ed i propri dipendenti, ha
invaso una competenza  riservata  in  via  esclusiva  al  legislatore
statale. 
    2b)  D'altra  parte,  non  vi  e'   dubbio   che   l'applicazione
dell'istituto dell'esonero, se da un lato  rappresenta  un  vantaggio
per il dipendente al quale, nel periodo  de  quo,  e'  consentito  di
svolgere attivita' lavorativa autonoma o altre attivita'  autorizzate
cumulando i relativi redditi (art. 72, comma quinto) e continuando  a
maturare, in ogni caso, il trattamento pensionistico (art.  72  comma
quarto), al contempo costituisce un indubbio un  risparmio  di  spesa
per l'amministrazione, la quale corrisponde al dipendente  che  abbia
esercitato tale facolta' il solo 50% del trattamento retributivo. 
    L'aver limitato tale facolta'  al  solo  triennio  precedente  il
raggiungimento   dell'anzianita'   massima   contributiva,    dunque,
diminuisce le potenzialita' di  tendenziale  risparmio  volute  dalla
normativa statale che, d'altra parte, dettando misure  necessarie  ed
urgenti  per  l'unitarieta'  del  sistema  nazionale  finanziario   e
tributario, costituisce normativa di principio per le regioni  ovvero
esplicazione della potesta' normativa  concorrente  di  cui  all'art.
117, terzo comma Cost. in materia  di  «coordinamento  della  finanza
pubblica e del sistema tributario» (potesta' normativa  questa,  come
gia' rilevato, da estendersi anche  alla  Regione  Valle  d'Aosta  in
quanto piu' ampia rispetto  alle  previsioni  statutarie,  in  virtu'
della clausola di maggior favore contenuta nell'art. 10  della  legge
costituzionale n. 3 del 2001). 
    Anche  la  particolare  disciplina   dell'istituto   dell'esonero
costituisce  pertanto,  espressione  di  indefettibili  esigenze   di
carattere unitario, in un settore particolarmente delicato  quale  e'
quello della spesa per il personale, in cui l'esigenza di  porre  dei
limiti alla complessiva crescita della spesa  appare  particolarmente
avvertita. 
    Di conseguenza, la relativa disciplina e'  data  da  disposizioni
non derogabili da parte  delle  autonomie  speciali  che,  come  gia'
osservato, partecipano al pari delle regioni ordinarie all'azione  di
risanamento della finanza pubblica anche in conformita'  ai  principi
di buon andamento di cui all'art. 97 Cost. 

                              P. Q. M. 
    Alla luce di quanto  sopra  esposto  si  conclude  affinche'  sia
dichiarata  l'illegittimita'  costituzionale  della  legge  regionale
della Valle d'Aosta n. 5 del 2 febbraio 2009 recante  «  Disposizioni
urgenti in materia di  pubblico  impiego  regionale»  pubblicata  nel
B.U.R. n. 6 del 10 febbraio 2009: 
        quanto all'art 2, commi 1, 2 e 3, per  contrasto  con  l'art.
117 secondo comma, lett. l) (ordinamento civile) e per contrasto  con
1'art. 117, terzo comma  nonche'  con  in  principi  di  eguaglianza,
ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della p.a. di cui agli
artt. 3 e 97 Cost.; 
        quanto all'art. 3, per  contrasto  con  l'art.  117,  secondo
comma, lett. l) (ordinamento civile) e con l'art. 117,  terzo  comma,
Cost.  nonche'  con    principi   di   eguaglianza,   ragionevolezza,
imparzialita' e buon andamento della p.a. di cui agli artt.  3  e  97
Cost. 
    Unitamente all'originale notificato del ricorso si depositera' la
delibera del Consiglio  dei  ministri  in  data  27  marzo  2009  con
allegata relazione. 
        Roma, addi' 9 aprile 2009 
               L'Avvocato dello Stato: Paola Palmieri