N. 128 SENTENZA 24 marzo - 8 aprile 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Finanza regionale - Norme della Regione Calabria - Modifica delle modalita' di erogazione dei finanziamenti relativi alle funzioni conferite alle Province con legge regionale n. 34 del 2002 - Proposizione della questione nella fase cautelare del giudizio amministrativo - Ammissibilita'. - Legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9, art. 26, come modificato dall'art. 8 della legge della Regione Calabria 12 dicembre 2008, n. 40. - Costituzione, artt. 114, 118 e 119. Finanza regionale - Norme della Regione Calabria - Modifica delle modalita' di erogazione dei finanziamenti relativi alle funzioni conferite alle Province con legge regionale n. 34 del 2002 - Precisazione dell'oggetto della questione da parte della Corte. - Legge della Regione Calabria 12 dicembre 2008, n. 40, modificativo dell'art. 26 della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9. - Costituzione, artt. 114, 118 e 119. Finanza regionale - Norme della Regione Calabria - Finanziamenti alle Province per l'esercizio delle funzioni ad esse conferite con legge regionale n. 34 del 2002 - Previsione dell'obbligo di rendicontazione annuale delle spese e sospensione della erogazione della prima rata semestrale dell'anno successivo in caso di mancata presentazione del rendiconto - Ritenuta lesione dell'autonomia finanziaria delle Provincia - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Calabria 12 dicembre 2008, n. 40, modificativo dell'art. 26 della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9. - Costituzione, artt. 114, 118 e 119.(GU n.15 del 14-4-2010 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 26 della legge
della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9, recante «Provvedimento
generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario (collegato
alla manovra di finanza regionale per l'anno 2007, art. 3, comma 4,
della legge regionale n. 8/2002)», come modificato dall'art. 8 della
legge della Regione Calabria 12 dicembre 2008, n. 40 (Ulteriori
disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario collegate alla
manovra di assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2008 ai sensi dell'art. 3, comma 4, della legge regionale
4 febbraio 2002, n. 8), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per la Calabria - Sezione staccata di Reggio Calabria con
ordinanza del 5 maggio 2009, iscritta al n. 268 del registro
ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 42, prima serie speciale, dell'anno 2009.
Visti gli atti di costituzione della Provincia di Reggio Calabria
e della Regione Calabria;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 2010 il Giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Aristide Police per la Provincia di Reggio
Calabria e Giuseppe Naimo per la Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria -
Sezione staccata di Reggio Calabria, con ordinanza del 5 maggio 2009,
ha sollevato, in riferimento agli artt. 114, 118 e 119 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 26
della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9, recante
«Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e
finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2007, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002)», «come
modificato» dall'art. 8 della legge della Regione Calabria 12
dicembre 2008, n. 40 (Ulteriori disposizioni di carattere
ordinamentale e finanziario collegate alla manovra di assestamento
del bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2008 ai sensi
dell'art. 3, comma 4 della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8).
La disposizione dell'art. 26 della legge regionale n. 9 del 2007,
nel testo modificato dall'art. 8 della regionale n. 40 del 2008
recita:
«Le risorse finanziarie da erogare in favore delle Province per
l'esercizio delle funzioni amministrative loro conferite ai sensi
della legge regionale 12 agosto 2002, n. 34 e della legge regionale
11 gennaio 2006, n. 1, allocate nelle UPB appositamente istituite nel
bilancio regionale e finanziate con quota parte delle entrate
autonome, sono trasferite alle stesse direttamente dal Dipartimento
Bilancio e Patrimonio, settore Ragioneria Generale».
A sua volta, l'art. 8 citato, rubricato «Trasferimento delle
risorse alle Province», cosi' prevede:
«1. Il comma 1 dell'articolo 26 della legge regionale 11
maggio 2007, n. 9 e' sostituito dal seguente: "1. Le risorse
finanziarie da erogare in favore delle Province per l'esercizio delle
funzioni amministrative loro conferite ai sensi della legge regionale
12 agosto 2002, n. 34 e della legge regionale 11 gennaio 2006, n. 1,
allocate nelle UPB appositamente istituite nel bilancio regionale e
finanziate con quota parte delle entrate autonome, sono trasferite
alle stesse direttamente dal Dipartimento Bilancio e Patrimonio,
settore Ragioneria Generale".
2. I trasferimenti di cui al comma 1, ad esclusione di quanto
previsto dal successivo comma 5, dovranno avvenire in due rate di
pari importo con scadenza 30 aprile e 30 ottobre di ciascun anno,
salvo che il trasferimento semestrale non sia conciliabile con
specifiche norme di settore.
3. Le risorse sono trasferite in acconto con l'obbligo delle
Province di presentare il rendiconto delle spese relative alle
funzioni entro il 15 marzo dell'anno successivo ai Dipartimenti
regionali competenti per materia i quali, previa verifica, potranno
richiedere alla Ragioneria generale di provvedere al recupero delle
somme non rendicontate correttamente sulla prima rata di aprile. La
mancata presentazione del rendiconto comporta la sospensione della
corresponsione della prima rata semestrale dell'anno successivo.
4. Sono escluse dalla rendicontazione le spese per il
personale trasferito e per le spese di funzionamento.
5. Al fine di evitare il sorgere di problemi di liquidita'
finanziaria alle Amministrazioni Provinciali, il trasferimento delle
rate semestrali delle risorse di cui al comma 4 dovra' avvenire entro
il 31 gennaio ed il 31 luglio dell'esercizio di riferimento.
6. I commi 2, 3, 4 e 5 dell'articolo 26 della legge regionale
11 maggio 2007, n. 9 sono abrogati».
1.2. - Il rimettente ricorda che la Regione Calabria, dopo aver
disciplinato - con le leggi regionali 12 agosto 2002, n. 34 (Riordino
delle funzioni amministrative regionali e locali) e 11 gennaio 2006,
n. 1, recante «Provvedimento generale recante norme di tipo
ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza
regionale per l'anno 2006, art. 3, comma 4 della legge regionale 4
febbraio 2002, n. 8)» - gli strumenti, le procedure e le modalita' di
riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi esercitati dagli
altri enti locali nelle materie di cui agli artt. 117, commi terzo e
quarto, e 118 Cost., ha trasferito alle Province, che le esercitano
dal 1° gennaio 2006, le funzioni stesse.
Soggiunge il giudice a quo che la legge regionale n. 9 del 2007
prevedeva nel testo originario, all'art. 26, «un obbligo di
rendiconto trimestrale da parte delle Province, che nel caso di
mancato rispetto comportava, previa diffida, la sanzione della
sospensione delle erogazioni»; su tale disposizione lo stesso T.a.r.
attualmente rimettente aveva proposto incidente di costituzionalita'
con ordinanza del 21 maggio 2008 (iscritta al R.O. n. 291 del 2008).
Nella pendenza di detto giudizio di costituzionalita' - espone
ancora il giudice a quo - interveniva la modifica legislativa da
parte del citato art. 8 della legge regionale n. 40 del 2008 e la
Regione Calabria indirizzava alla Provincia di Reggio Calabria la
nota n. 626/2009, con la quale chiedeva che venisse data esecuzione
alla nuova normativa. Detta nota era reputata lesiva e, dunque,
impugnata giudizialmente dalla Provincia, la quale otteneva
dall'adito T.a.r. un provvedimento di sospensione cautelare «a
termine, ovvero sino alla pronuncia della Corte costituzionale sulla
questione oggetto della presente ordinanza».
1.3. - Cio' premesso, il giudice a quo osserva, in punto di
rilevanza, che la controversia appartiene alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 33 del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di
organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni
pubbliche, di giurisdizione delle controversie di lavoro e di
giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'art. 11,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), trattandosi di accertare
la legittimita' «della pretesa della Regione Calabria di ottenere il
rendiconto delle spese inerenti le risorse delle funzioni trasferite,
a pena della sospensione delle erogazioni finanziarie relative alle
medesime funzioni»; cio' in quanto la nota, avente «valore
provvedimentale», impugnata dalla Provincia ricorrente «manifesta, da
parte della Regione, l'intendimento, attuale e concreto, avente come
tale natura di imposizione cogente e vincolante e dunque di ordine,
di dare immediata attuazione alla nuova norma sopravvenuta, ottenendo
quindi l'ottemperanza all'obbligo di redazione e presentazione dei
rendiconti, a pena della sospensione dei trasferimenti, con evidenti
refluenze sulla certezza della effettiva disponibilita' delle risorse
trasferite ed, in conseguenza, della formazione del bilancio».
1.4. - Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
ribadisce le ragioni gia' espresse con la precedente ordinanza di
rimessione del 21 maggio 2008, reputando che esse mantengano intatta
la loro valenza anche a fronte della modifica legislativa
sopravvenuta.
In particolare, si puntualizza che, in base alla trama normativa
di cui agli artt. 114, 118 e 119 Cost., il riconoscimento
costituzionale dell'autonomia delle Province gia' risultava
«evidentemente non coerente con l'assoggettamento delle stesse,
nell'esplicazione delle funzioni «conferite», a controllo trimestrale
della relativa spesa, con la previsione, oltre tutto, di sospensione
necessaria di ogni erogazione nel caso che il rendiconto non venga
inviato a seguito di specifica diffida». Una siffatta conclusione non
viene meno, ad avviso del giudice a quo, per il solo fatto che la
nuova norma regionale «abbia escluso dal rendiconto le spese del
personale e di funzionamento», giacche' «ha, per il resto, solamente
modificato le modalita' di presentazione del rendiconto stesso
(annuale e non piu' trimestrale), mantenendo quindi sostanzialmente,
la sanzione della sospensione del trasferimento delle risorse per il
caso della sua mancata presentazione».
Sicche', le modalita' di erogazione dei finanziamenti relativi
alle funzioni conferite alle Province sarebbero lesive della relativa
autonomia, in quanto le Province medesime «vengono sottoposte ad una
forma di controllo "finanziario" molto penetrante, non compatibile
con la posizione loro riconosciuta dalla Costituzione». A tal
riguardo, il rimettente ricorda che, secondo la giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 16 del 2004) «nei confronti degli enti
locali non possono considerarsi costituzionalmente ammissibili
interventi finanziari vincolati nella destinazione, per normali
attivita' e compiti di competenza di questi ultimi», quali sarebbero,
nella specie, le funzioni conferite con la legge regionale n. 34 del
2002.
2. - Si e' costituita la Provincia di Reggio Calabria, in persona
del Presidente pro tempore, che ha concluso nel senso della
incostituzionalita' della norma denunciata, riservandosi in prosieguo
ulteriori deduzioni.
3. - E' intervenuta nel giudizio la Regione Calabria per sentir
dichiarare inammissibile o infondata la sollevata questione.
La difesa regionale evidenzia la inconferenza del richiamo
operato dal rimettente alla sentenza n. 16 del 2004 della Corte
costituzionale, trattandosi, in quel caso, di decisione concernente
una norma statale che disponeva interventi diretti in favore dei
Comuni, mentre, nella specie, si tratterebbe di «rimesse» effettuate
dalla Regione in favore della Provincia.
La Regione sostiene, peraltro, che la norma denunciata si
muoverebbe nell'ambito della competenza statutaria e della stessa
legge regionale n. 34 del 2002, che «mantengono esplicitamente in
capo alla Regione le funzioni di controllo in materia». Inoltre,
l'art. 7 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59),
renderebbe evidente che i trasferimenti comportano comunque un
vincolo per gli impegni ad essi correlati, la' dove il controllo
regionale sulla destinazione di fondi assegnati agli enti locali, in
relazione alle funzioni ad essi delegate, troverebbe fondamento anche
nell'art. 12, comma 3, del d.lgs. 28 marzo 2000, n. 76 (Principi
fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di
contabilita' delle Regioni, in attuazione dell'art. 1, comma 4, della
legge 25 giugno 1999, n. 208), in forza del quale e' stato poi
emanato l'art. 58 della legge della Regione Calabria 4 febbraio 2002,
n. 8 (Ordinamento del bilancio e della contabilita' della Regione
Calabria).
Invero, soggiunge la difesa regionale, la disposizione denunciata
non sarebbe lesiva delle prerogative provinciali, ma introdurrebbe
«due semplici "misure precauzionali", adottate nell'ambito della
competenza regionale in materia di controllo», che non sarebbero «ne'
gravose ne' eccessive rispetto alla finalita' sottesa, e cioe' il
corretto impiego delle somme destinate alla Provincia stessa».
4. - Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza del 15
dicembre 2009, la Provincia di Reggio Calabria insiste per
l'incostituzionalita' dell'art. 26 della legge della Regione Calabria
n. 9 del 2007, nonche' dell'art. 8 della legge della Regione Calabria
n. 40 del 2008, il quale, pur abrogando i commi 1, 2, 3, 4 e 5
dell'art. 26 citato, ne ha riprodotto, nella sostanza, le
prescrizioni normative, giacche' ha soltanto escluso dal rendiconto
le spese del personale e di funzionamento, modificandone le modalita'
temporali di presentazione (annualmente e non piu' trimestralmente) e
lasciando in vita la sanzione della sospensione del trasferimento
delle risorse in caso di sua omessa presentazione.
La difesa provinciale rileva, anzitutto, che anche «la nuova
disposizione non esplicita la (asserita) finalita' in relazione alla
quale l'obbligo di comunicazione del monitoraggio e della
rendicontazione viene disposto», in tal modo facendo supporre -
soprattutto la' dove il comma 3 dell'art. 8 prevede il «trasferimento
in acconto», suscettibile di revoca e conseguente «recupero» in caso
di «somme non rendicontate correttamente» - che la Regione abbia
inteso predisporre «un surrettizio sistema di controlli di gestione
sull'operato delle Province, riservandosi un potere di approvazione a
posteriori delle spese effettuate».
Nella memoria si sostiene, inoltre, che la disposta esclusione
dall'obbligo di rendicontazione delle spese per il personale
trasferito e per il funzionamento non e' «accompagnata dalla
simmetrica disposizione per cui anche i relativi trasferimenti sono
fatti salvi» nel caso di mancata presentazione del rendiconto.
Peraltro, anche se la Regione ha interpretato la norma «nel senso di
provvedere all'automatico trasferimento delle risorse» relative alle
anzidette spese, la sua applicazione «e' rimessa alla sola (buona)
volonta' della Regione» stessa e, comunque, la restrizione
dell'obbligo di rendicontazione non elide la «notevole compressione
delle prerogative della Provincia».
Anche l'attuazione del controllo sulla rendicontazione - si
soggiunge nella memoria - risulta lesivo dell'autonomia
costituzionale riservata alla Provincia, giacche' la «non meglio
specificata «rendicontazione» sulle spese effettuate dalla Provincia
nell'assolvimento delle sue funzioni amministrative» rinvia, in
sostanza, «a provvedimenti amministrativi regionali (e, quindi, a
fonti regolamentari e non normative in senso proprio) la concreta
disciplina del procedimento di rendicontazione».
5. - Con ulteriore memoria depositata in prossimita' dell'udienza
del 9 febbraio 2010, fissata a seguito di rinvio della precedente
udienza del 15 dicembre 2009, la Provincia di Reggio Calabria, nel
ribadire le conclusioni rassegnate in precedenza, argomenta a
confutazione delle ragioni esposte dalla Regione a sostegno della
legittimita' della normativa censurata.
Nella memoria si osserva, anzitutto, che gli artt. 7, comma 2,
del d.lgs. n. 112 del 1998 e 47 della legge della Regione Calabria 19
ottobre 2004, n. 25 (Statuto della Regione Calabria) non contengono
disposizioni che consentano di ritenere costituzionalmente legittimo
«il sistema di controllo (e di sanzione) introdotto dalla Regione» e,
anzi, «stabiliscono, da un lato, il principio del necessario
trasferimento delle risorse da parte delle Regioni agli Enti locali
in caso di delega delle funzioni; dall'altro, escludono che la
rendicontazione possa costituire condizione per l'erogazione delle
risorse ovvero per la loro sospensione».
Quanto, poi, alle prescrizioni contenute negli artt. 12 del
d.lgs. 28 marzo 2000, n. 76, e 58 della legge della Regione Calabria,
4 febbraio 2002, n. 8, esse sarebbero coerenti con l'attuale «cornice
costituzionale costituita dal combinato disposto degli artt. 114, 118
e 119 della Costituzione». Infatti, il «punto di equilibrio posto dal
legislatore nazionale (e recepito nella 1egge della Regione Calabria
n. 8 del 2002)» consisterebbe nell'attribuzione alla Regione di un
potere di controllo «che si concretizza nell'obbligo di trasmissione
da parte delle Province della rendicontazione riguardante l'impiego
delle risorse trasferite» e tale funzione sarebbe «efficacemente
eseguita attraverso l'introduzione di appositi capitoli di bilancio e
la successiva trasmissione del rendiconto alla Regione».
Ad avviso della difesa provinciale, un siffatto controllo
andrebbe qualificato come «controllo di gestione esterno», che si
concentrerebbe, dunque, «sull'economicita' e l'efficienza
dell'attivita' rispetto ai risultati raggiunti», ma esso, in nessun
caso, consentirebbe al soggetto investito della relativa funzione di
«incidere nella attivita' amministrativa ordinaria del soggetto
controllato per effetto della sospensione dei trasferimenti, nonche'
della facolta' di agire per l'eventuale "recupero" degli stessi,
laddove la rendicontazione non fosse ritenuta corretta».
Diversamente - si argomenta ancora nella memoria - il sistema
introdotto con il denunciato art. 26 della legge regionale n. 9 del
2007, e successive modificazioni, risulterebbe incoerente con il
descritto quadro normativo, dal quale si evincerebbe, anzitutto, che
nessuna disposizione di legge, statale o regionale, prevede «che il
trasferimento delle risorse finanziarie per l'esercizio delle
funzioni delegate possa essere assoggettato a condizioni (come, nel
caso che qui interessa, la presentazione del rendiconto)». Inoltre,
le disposizioni censurate non attuerebbero un controllo di gestione
esterno, ma forme di intervento piu' incisive e, pertanto, lesive
dell'autonomia costituzionale attribuita agli enti locali, non
potendo qualificarsi «la sospensione dei trasferimenti - in caso di
mancata rendicontazione - oppure il loro recupero - laddove la
rendicontazione risulti errata - alla stregua di mere misure
"precauzionali" [...] ne' gravose, ne' eccessive rispetto alla
finalita' sottesa, e cioe' il corretto impiego delle somme destinate
dalla Regione alla Provincia stessa».
La Provincia di Reggio Calabria, ritenuta la correttezza del
richiamo fatto dal giudice rimettente alla sentenza n. 16 del 2004,
di questa Corte, sulla incostituzionalita' di un intervento destinato
ad incidere sulla autonomia di spesa di un Ente locale «per normali
attivita' e compiti di competenza di questi ultimi», ribadisce,
inoltre, che il procedimento di controllo previsto dalle norme
denunciate «appare piuttosto introdurre un meccanismo di tipo
sanzionatorio che non spetta certo alle Regioni, secondo l'attuale
riparto delle competenze costituzionali, essendo invece attribuito
alla Corte di Conti», risultando di per se' sufficiente, ed idoneo
allo scopo di garantire il corretto impiego delle risorse finanziarie
trasferite, il sistema di controlli gia' previsto dalla legge
regionale n. 8 del 2002.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria -
Sezione staccata di Reggio Calabria, ha denunciato l'art. 26 della
legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9, recante
«Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e
finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2007, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002)», «come
modificato» dall'art. 8 della legge della Regione Calabria 12
dicembre 2008, n. 40 (Ulteriori disposizioni di carattere
ordinamentale e finanziario collegate alla manovra di assestamento
del bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2008 ai sensi
dell'art. 3, comma 4 della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8).
Nella prospettazione del rimettente, la norma censurata - la
quale contemplerebbe un obbligo di rendiconto annuale da parte delle
Province in riferimento alle risorse ad esse trasferite per
l'esercizio delle funzioni amministrative loro conferite ai sensi
della legge regionale 12 agosto 2002, n. 34 (Riordino delle funzioni
amministrative regionali e locali) e della legge regionale 11 gennaio
2006, n. 1, recante «Provvedimento generale recante norme di tipo
ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza
regionale per l'anno 2006, art. 3, comma 4, della legge regionale n.
8/2002)»; obbligo che, nel caso di mancato rispetto, comporta la
sanzione della sospensione delle erogazioni in favore dei medesimi
enti - si porrebbe in contrasto con gli artt. 114, 118 e 119 della
Costituzione, «in quanto prevede modalita' di erogazione dei
finanziamenti relativi alle funzioni conferite alle Province con
legge regionale n. 34/2002 non compatibili con l'autonomia di queste
ultime, costituzionalmente riconosciuta e tutelata».
2. - Preliminarmente, la questione deve ritenersi ammissibile
sotto il profilo della sua proposizione all'esito della fase
cautelare del giudizio a quo, avendo il T.a.r. emesso soltanto un
provvedimento interinale e non essendosi, quindi, spogliato del
potere di decidere definitivamente in detta sede (ex plurimis,
sentenze n. 151 del 2009 e n. 161 del 2008).
3. - Sempre in via preliminare, occorre precisare quale sia
effettivamente l'oggetto della questione sollevata dal rimettente,
posto che, come reso palese dal dispositivo dell'ordinanza di
rimessione, e' impugnato l'art. 26 della legge regionale n. 9 del
2007, «come modificato» dall'art. 8 della legge regionale n. 40 del
2008, e, dunque, l'attuale norma recata dal citato art. 26, che
consta di un solo comma, con il quale si trasferiscono le risorse
alle Province, secondo una disciplina non incisa dalle censure di
incostituzionalita'.
Appare, pero', del tutto evidente l'intenzione del rimettente,
posta in luce dalla motivazione dello stesso atto di promovimento di
censurare la disciplina piu' recente, recata dal citato art. 8, la
quale si incentra sull'obbligo di rendicontazione delle spese e della
sospensione delle erogazioni in caso di mancata presentazione del
rendiconto; regolamentazione mutuata, con tutta evidenza, dal citato
art. 26.
Sicche', lo scrutinio deve riguardare l'art. 8 della legge della
Regione Calabria 12 dicembre 2008, n. 40, modificativo dell'art. 26
della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9, nella parte
in cui prevede un obbligo di rendiconto annuale, entro il 15 marzo
dell'anno successivo al trasferimento delle risorse (che avviene in
due rate semestrali), da parte delle Province; nel caso di mancato
rispetto cio' comporta la sanzione della sospensione delle erogazioni
in favore dei medesimi enti e, segnatamente, della corresponsione
della prima rata semestrale dell'anno successivo.
4. - La questione non e' fondata.
Si premette che le funzioni amministrative alle quali si
riferisce la norma denunciata, che riguardano taluni specifici
settori (segnatamente: sviluppo economico e attivita' produttive;
territorio, ambiente e infrastrutture; servizi alla persona e alla
comunita'; polizia amministrativa regionale e locale), sono funzioni
«conferite» agli enti locali in dichiarata «attuazione del principio
di sussidiarieta' e degli altri principi indicati nell'articolo 118
della Costituzione, nell'articolo 4, comma 3, della legge 15 marzo
1997, n. 59 e negli articoli 3 e seguenti del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267» (art. 1 della legge della Regione Calabria n. 34
del 2002; legge sulla quale e' successivamente intervenuta la legge
della stessa Regione n. 1 del 2006).
La Regione ha mantenuto, in base all'art. 3 della citata legge
regionale n. 34 del 2002, le funzioni di programmazione, di
indirizzo, di coordinamento e di controllo e, nell'ambito di queste
ultime, secondo quanto prescrive il successivo art. 5, essa «esercita
il controllo delle funzioni e dei compiti conferiti agli Enti
locali». D'altro canto l'art. 16 della stessa legge regionale del
2002 prevede l'obbligo di trasferimento agli enti locali delle
risorse finanziarie, umane, organizzative e strumentali necessarie
per l'esercizio delle funzioni e dei compiti ad essi conferiti. In
particolare, secondo la disposizione da ultimo richiamata, la
«Regione trasferisce annualmente agli Enti locali le risorse
finanziarie per il finanziamento delle funzioni conferite, secondo
criteri di programmazione che tengano conto delle esigenze di
perequazione, della capacita' di autofinanziamento dell'ente
beneficiario, del fabbisogno di spesa, della predisposizione di
strumenti di razionalizzazione delle strutture organizzative e
dell'attivita' gestionale, nonche' della promozione dell'esercizio
associato di competenze e di sviluppo della relativa progettualita'».
In siffatto contesto, gli artt. 19 e 20 della medesima legge
regionale in esame stabiliscono, rispettivamente, un reciproco
obbligo di informazione tra Regione ed enti locali su dati statistici
e ogni altro elemento utile allo svolgimento delle funzioni di
rispettiva competenza, nonche' l'istituzione di un osservatorio sulla
riforma amministrativa, con l'ulteriore previsione di un rapporto
annuale della Giunta regionale «sullo stato delle autonomie e una
relazione sull'andamento del conferimento delle funzioni e sui suoi
riflessi in materia di impiego pubblico, con particolare riferimento
alle risorse finanziarie impiegate ed agli esiti della contrattazione
in sede decentrata».
Non puo', peraltro, sottacersi che gia' la legge della Regione
Calabria 4 febbraio 2002, n. 8 (Ordinamento del bilancio e della
contabilita' della Regione Calabria), al comma 3 dell'art. 58 -
relativamente alle «Entrate e spese degli enti locali per funzioni
delegate» - prevedeva: «Al fine di consentire adeguate forme di
controllo economico e finanziario sulle attivita' delegate agli enti
locali, la Giunta regionale emana apposite direttive per la
predisposizione e presentazione del rendiconto e della relazione di
cui al precedente comma 2».
Inoltre, l'art. 65 della medesima legge regionale n. 8 del 2002
rinvia, per «quant'altro attinente la materia della contabilita'
regionale, non espressamente disciplinato dalla presente legge», alle
norme contenute nel decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76
(Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di
bilancio e di contabilita' delle regioni, in attuazione dell'articolo
1, comma 4, della L. 25 giugno 1999, n. 208) e, in quanto
applicabili, alle norme di contabilita' generale dello Stato. E',
dunque, evidente il rinvio all'art. 12 del citato d.lgs. n. 76 del
2000 che, al comma 3 dispone appunto: «La legge regionale detta norme
per assicurare, in relazione alle funzioni delegate dalle regioni
agli enti locali, la possibilita' del controllo regionale sulla
destinazione dei fondi a tale fine assegnati dalle regioni agli enti
locali».
Deve, altresi', essere posto in rilievo che la legge della
Regione Calabria 19 ottobre 2004, n. 25 (Statuto della Regione
Calabria) impone - nel Titolo VI, relativo ai «Rapporti con gli Enti
Locali» - alla Regione (art. 46) di adeguare i principi ed i metodi
della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del
decentramento (comma 1), tra l'altro informando «la propria attivita'
ai principi dell'autonomia, della sussidiarieta', della solidarieta',
della adeguatezza, della responsabilita' e della differenziazione
delle funzioni, in relazione alle caratteristiche dei soggetti
istituzionali» (comma 2, lettera a). A sua volta il successivo art.
47 - concernente il «Finanziamento delle funzioni conferite e
delegate» - al comma 1 stabilisce: «La Regione trasferisce
annualmente agli enti locali una quota delle sue entrate ordinarie,
al netto di quelle gravate da vincoli esterni di destinazione, per il
finanziamento delle funzioni conferite, secondo criteri che tengano
conto delle esigenze di perequazione, del fabbisogno di spesa, della
predisposizione di strumenti di razionalizzazione delle strutture
organizzative e dell'attivita' gestionale, nonche' della promozione
dell'esercizio associato di funzioni».
5. - In questo quadro, va anzitutto osservato che, proprio in
ragione del conferimento delle funzioni amministrative alle Province
in attuazione dell'art. 118 Cost., le leggi regionali, innanzi
richiamate, di conferimento delle funzioni alle Province prevedono
poteri di coordinamento e controllo da parte della Regione.
Cio' premesso, l'autonomia delle Province non e' incisa neppure
dal fatto che, sulle funzioni conferite, la Regione possa in ogni
caso operare opportunamente un intervento di rimodulazione, sia
nell'ipotesi, ovviamente, di materie residuali, sia nell'ipotesi di
materie concorrenti, attraverso lo sviluppo dei principi stabiliti
dalla legge statale. In questo senso l'intervento regionale disposto
dalla norma denunciata nei confronti degli enti locali deve infatti
essere letto come svolgimento dei principi statali in materia di
coordinamento della finanza pubblica - materia di competenza
legislativa concorrente ai sensi del terzo comma dell'art. 117, Cost.
(da ultimo, sentenze n. 40 del 2010, n. 284 del 2009 e 237 del 2009,
che ribadiscono come il contenimento della spesa pubblica risponda ad
esigenze di coordinamento finanziario) - e deve essere considerato
strumentale al rispetto del patto di stabilita' interna, in forza dei
vincoli imposti dall'appartenenza all'Unione europea.
Sempre in siffatta ottica, assume rilievo il principio, di cui al
d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), richiamato dalla stessa legge
regionale n. 34 del 2002, del rendiconto alle Regioni da parte degli
enti locali. Tale obbligo di rendiconto, peraltro, viene in rilievo
non gia' come un tipo di controllo gestionale, da parte della
Regione, ma di tipo informativo sulle risorse trasferite per
l'esercizio delle funzioni conferite. Di qui, l'insussistenza di ogni
interferenza di questo tipo di controllo con le scelte di merito
delle Province.
La prospettiva dello svolgimento da parte della Regione di
principi di coordinamento della finanza pubblica dettati dalla
legislazione statale trova, peraltro, conforto negli artt. 12 del
d.lgs. n. 76 del 2000 e 58 della legge regionale n. 8 del 2002, in
precedenza evidenziati.
La richiesta rendicontazione alle Province calabresi opera,
dunque, in un quadro di competenze fissato non solo dalle leggi
regionali (segnatamente, leggi n. 34 del 2002 e n. 1 del 2006, che
confermano in capo alla Regione poteri di coordinamento-controllo in
relazione al disposto ed attuato conferimento di funzioni), ma anche
dalla legge statale.
6. - Nel descritto contesto, deve, in ogni caso, precisarsi che
l'intervento legislativo denunciato non vulnera l'autonomia
finanziaria della Provincia in materia di spesa, giacche', come
detto, non tocca le scelte di merito su tale profilo - che rimangono
intatte, ovviamente in coerenza con le funzioni da esercitare - ma
richiede soltanto un flusso informativo sull'avvenuto esercizio del
potere di spesa, peraltro escludendovi le voci - di per se' rilevanti
- delle spese per il personale trasferito e di funzionamento.
Nella specie, rimane ferma la discrezionalita' della provincia
nella scelta di destinazione delle risorse finanziarie rispetto
all'esercizio della funzione amministrativa conferitale e tale
discrezionalita' non viene neppure incisa dalla prevista sospensione
delle erogazioni in assenza della presentazione del rendiconto,
poiche' questa cautela si lega soltanto al dato oggettivo
dell'omissione, senza toccare, appunto, il merito delle scelte
allocative delle risorse medesime. Sicche', non risulta pertinente il
richiamo, da parte del rimettente, alla sentenza n. 16 del 2004, di
questa Corte, ove si rileva il contrasto con l'art. 119 Cost. di
norma sui vincoli di destinazione alle spesa anche degli enti
infraregionali.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 8 della legge della Regione Calabria 12 dicembre 2008, n.
40 (Ulteriori disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario
collegate alla manovra di assestamento del bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2008 ai sensi dell'art. 3, comma 4 della
legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8), modificativo dell'art. 26
della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9, recante
«Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e
finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2007, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002)», sollevata,
in riferimento agli artt. 114, 118 e 119 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per la Calabria - Sezione staccata
di Reggio Calabria, con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2010.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'8 aprile 2010.
Il direttore della cancelleria: Di Paola