N. 135 ORDINANZA 12 - 15 aprile 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Usi civici - Procedimento amministrativo per l'espropriazione, per opere militari, di terreni ubicati nel territorio della Regione autonoma della Sardegna e assoggettati al regime giuridico dei beni demaniali - Acquisizione del parere non vincolante della Regione - Mancata previsione - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione - Difetto di rilevanza - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge 25 giugno 1865, n. 2359, artt. 74 e 75. - Costituzione, artt. 3 e 97; legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, artt. 3 e 6.(GU n.16 del 21-4-2010 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 74 e 75 della
legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Espropriazioni per causa di utilita'
pubblica), promosso dal Commissario regionale per gli usi civici
della Regione autonoma della Sardegna, nel procedimento vertente tra
il Comune di Teulada e il Ministero della difesa ed altra, con
ordinanza del 10 marzo 2009, iscritta al n. 147 del registro
ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 21, prima serie speciale, dell'anno 2009.
Visti l'atto di costituzione della Regione autonoma della
Sardegna nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 2010 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
Uditi gli avvocati Alessandra Camba e Sandra Trincas per la
Regione autonoma della Sardegna e l'avvocato dello Stato Danilo Del
Gaizo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che, con ordinanza del 10 marzo 2009, il Commissario
regionale per gli usi civici della Sardegna ha sollevato d'ufficio,
in riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione nonche' agli
articoli 3 e 6 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna), questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 74 e 75 della legge 25 giugno 1865, n.
2359 (Espropriazioni per causa di utilita' pubblica), nella parte in
cui, disciplinando il procedimento amministrativo per
l'espropriazione di terreni per opere militari, «del tutto
irrazionalmente e in dispregio del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione», non prevedono che l'organo statale,
titolare del potere di espropriazione, debba, prima di adottare gli
atti finali, acquisire il parere non vincolante della Regione,
nell'ipotesi in cui i terreni medesimi siano ubicati nel territorio
della Regione autonoma della Sardegna e siano altresi' assoggettati
al regime giuridico dei beni demaniali, di cui agli articoli 11 e 12
della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del R.
decreto 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli
usi civici nel Regno, del R. decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che
modifica l'art. 26 del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R.
decreto 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati
dall'art. 2 del R. decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751):
che, in base all'ordinanza, il giudizio principale risulta
instaurato con ricorso del Comune di Teulada contro il Ministero
della difesa e la Regione autonoma della Sardegna per l'accertamento
e la dichiarazione della «attuale appartenenza al demanio civico» di
alcuni terreni «ricompresi nella sua circoscrizione», gia' assegnati
- con decreto del Commissario per gli usi civici del 4 dicembre 1939,
n. 255, ai sensi degli artt. 9 e 12 del r.d.l. n. 751 del 1924 - alla
categoria A (bosco e pascolo permanente) e successivamente
assoggettati, negli anni 1957 e 1958, ad espropriazione per opere
militari, ma la cui originaria natura non sarebbe «in realta' mai
venuta meno» a causa dell'illegittimita' di questa espropriazione,
«attuata senza la, a suo parere necessaria, previa autorizzazione
della Regione autonoma della Sardegna»;
che il giudice rimettente adduce, in punto di rilevanza, tra
le ulteriori circostanze del suo giudizio, che: a) l'originaria
natura demaniale dei terreni non appare, nella specie, discutibile,
non risultando che il richiamato decreto di assegnazione a categoria
sia mai stato impugnato nelle sedi competenti; b) all'espropriazione
non risultano sopraggiunte altre cause di «sdemanializzazione»,
compresa quella che sarebbe tacitamente derivata dalla concreta
realizzazione delle opere militari, di cui non e' stata, peraltro,
fornita prova; c) «la modifica della natura della originaria qualitas
soli delle terre demaniali» in questione deriverebbe esclusivamente
dagli atti di esproprio, i quali, «qualora la sollevata questione di
legittimita' costituzionale fosse accolta, dovrebbero essere
considerati affetti dal vizio di violazione di legge [...] e quindi
potrebbero essere disapplicati da questo Commissario con
consequenziale accoglimento delle domande avanzate dal Comune e dalla
Regione, che, altrimenti, rebus sic stantibus, dovrebbero essere
senz'altro rigettate»;
che, quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice
rimettente muove dal rilievo che «la sdemanializzazione delle terre
civiche» - «effetto necessario ed ineluttabile» dell'espropriazione -
comporta che, «nel relativo procedimento amministrativo, l'Autorita'
espropriante sia chiamata a ponderare l'interesse pubblico, sotteso
alla realizzazione delle opere militari, con quello opposto, di pari
rango pubblicistico, alla conservazione del regime giuridico delle
terre stesse»;
che, poiche' «titolare e gestrice» di quest'ultimo interesse
e' la Regione autonoma della Sardegna (in quanto «dotata di potesta'
legislativa ed amministrativa esclusiva in materia di usi civici -
artt. 3 e 6 della l. cost. 28 febbraio 1948, n. 3 -, nonche' del
potere di autorizzare il mutamento della destinazione delle terre
civiche medesime nell'ambito delle procedure di sdemanializzazione
per atto volontario della pubblica amministrazione - art. 12 della l.
n. 1766 del 1927 -»), non appare ammissibile, «nell'attuale assetto
costituzionale», anche in base al «principio di buona
amministrazione», che essa venga totalmente estromessa dal
procedimento di espropriazione;
che, d'altra parte, questa partecipazione al procedimento,
non potendo «attuarsi in forme che subordinino al consenso dell'ente
territoriale la realizzazione delle opere per la difesa militare» (in
ossequio al principio, di cui all'art. 3, primo comma, dello statuto
speciale, secondo cui «la potesta' legislativa e amministrativa della
Regione deve attuarsi in armonia con la Costituzione e nel rispetto
degli interessi nazionali»), non potrebbe «che trovare attuazione con
la previsione dell'obbligo, in capo all'Amministrazione statale, di
acquisire dalla Regione medesima un parere non vincolante, a mezzo
del quale vengano rappresentate le esigenze di tutela e cura dei beni
ad essa affidati, cosi' da poter infine prendere, con adeguata
consapevolezza degli interessi in gioco, le sue decisioni
definitive»;
che si e' costituita in giudizio la Regione autonoma della
Sardegna, per chiedere una declaratoria di illegittimita'
costituzionale delle disposizioni denunciate;
che, premesso che la Regione e' titolare, in base al proprio
statuto speciale, di potesta' legislativa ed amministrativa esclusiva
in materia di usi civici nonche', ex art. 12 della legge n. 1766 del
1927, del potere autorizzatorio in materia di mutamento di
destinazione delle terre civiche, la difesa regionale sostiene che
«l'eventuale espropriazione per pubblica utilita' dei beni di uso
civico deve essere preceduta da una valutazione comparativa» degli
interessi coinvolti, i quali, nel caso di specie, riguardano, da un
lato, la difesa nazionale e, dall'altro, la conservazione delle terre
di uso civico nonche' la salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio;
che detto «contemperamento degli interessi sottesi
all'utilizzo dei beni di uso civico deve avvenire nell'ambito del
procedimento di autorizzazione previsto dalla l. n. 1766/1927», vale
a dire con il coinvolgimento delle popolazioni interessate nonche'
della Regione «quale ente esponenziale della collettivita' generale»;
che le norme denunciate sarebbero in contrasto con gli
articoli 3 e 97 della Costituzione - e violerebbero, a fronte delle
evocate norme dello statuto, «sia il principio di buon andamento
della pubblica amministrazione che quello della leale collaborazione»
- proprio perche', «nel disciplinare il procedimento amministrativo
per l'espropriazione di terreni per opere militari, non prevedono che
l'organo statale investito della domanda di espropriazione debba
acquisire, prima dell'adozione dell'atto definitivo, il parere
obbligatorio, ancorche' non vincolante, della Regione» («nel caso in
cui i terreni oggetto di espropriazione per opere militari siano
ubicati nel territorio della stessa Regione e siano assoggettati al
regime giuridico dei beni demaniali, di cui agli artt. 11 e 12 della
l. 16 giugno 1927, n. 1766»);
che e' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere che la questione venga dichiarata inammissibile o
infondata;
che la questione sarebbe inammissibile «perche' irrilevante»,
atteso che il Comune e la Regione «vorrebbero mettere in discussione
atti amministrativi di espropriazione adottati negli anni Cinquanta,
attraverso una sorta di azione di accertamento di illegittimita' (si
badi, non di inesistenza)» (prodromica, peraltro, ad una «pronuncia
di disapplicazione») che risulta «del tutto sconosciuta nel sistema
della tutela giurisdizionale»;
che l'espropriazione in danno del Comune di Teulada avrebbe
determinato «la definitiva acquisizione dei terreni in capo allo
Stato» e che i titolari di diritti sui medesimi «(tra cui, in
ipotesi, la Regione Sardegna) avrebbero potuto e dovuto far valere la
loro pretesa sull'indennita', non essendo loro consentito opporsi
all'esproprio»;
che, d'altra parte, la questione sarebbe, nel merito,
infondata, dal momento che le norme denunciate attribuirebbero
all'Amministrazione della difesa - come riconosciuto anche dal
Consiglio di Stato - «discrezionalita' piena in materia di opere
militari, lasciando all'autorita' militare la piu' ampia liberta' di
valutazione», in relazione «alla natura ineludibile ed essenziale
dell'interesse alla difesa militare dello Stato e del suo
territorio», da perseguire «anche con il sacrificio o compressione di
altri coesistenti interessi, pur rilevanti, della collettivita' e del
singolo» (cosi' ex art. 117, secondo comma, lettera d), della
Costituzione);
che, sulla base del disposto degli attuali articoli 5, 114,
primo comma, 117, secondo comma, lettera d), e sesto comma, della
Costituzione, «la difesa dello Stato e' interesse nazionale perche'
riguarda l'intero Stato quale soggetto considerato unitariamente,
nell'ambito di questa materia e nella sua preminente pienezza
rispetto agli Enti che lo compongono» e che, pertanto, «l'istanza
unitaria relativa alla difesa dello Stato puo' ben giustificare,
nell'ottica del canone costituzionale della ragionevolezza, la
soccombenza dell'interesse regionale», essendo la Regione comunque
tenuta a conformarsi «ai principi supremi dell'ordinamento
costituzionale»;
che, peraltro, nel procedimento di espropriazione svoltosi
nella specie sarebbero state eseguite attivita' «che hanno implicato
verifiche e apprezzamenti tali da consentire di tener conto di tutti
gli interessi pubblici connessi» senza che il Comune di Teulada abbia
«opposto alcuna obiezione», avendo anzi accettato l'indennita' di
esproprio;
che, in prossimita' dell'udienza, la Regione autonoma della
Sardegna ha presentato una memoria con la quale, nel fare pieno e
integrale riferimento al proprio atto di costituzione in giudizio, ha
conclusivamente insistito nella richiesta di una pronuncia
caducatoria;
che, in replica all'eccezione dell'Avvocatura concernente una
«presunta "azione di accertamento di illegittimita'"» di cui al
giudizio principale, la difesa regionale ha osservato che in quanto
titolare, come il giudice civile, del «potere di conoscere incidenter
tantum dell'atto amministrativo» nonche' del potere, e dovere, di
disapplicarlo ove «lesivo del diritto soggettivo» del quale e' stata
chiesta tutela, il giudice rimettente ha dovuto «incidentalmente
esaminare l'atto amministrativo di esproprio del Ministero della
difesa e, rilevato che le norme poste a fondamento della procedura
espropriativa contrastano» con i parametri costituzionali evocati, ha
sollevato la questione «al fine di poter procedere, all'esito del
pronunciamento, all'eventuale disapplicazione» dell'atto medesimo;
che, peraltro, «la mancata ponderazione degli interessi
coinvolti nella vicenda si riverbera sulla illegittimita'
(illiceita') dei provvedimenti ablatori incidentali che, una volta
disapplicati per violazione di legge, non saranno piu' idonei a far
venir meno l'uso civico esistente sui terreni oggetto di causa» e «la
prospettata occupazione acquisitiva» dei medesimi «contrasta con la
considerazione delle ben note connotazioni di indisponibilita',
imprescrittibilita' ed inusucapibilita'», «sacrificabili solo nelle
ipotesi ed alle condizioni previste dalla legge».
Considerato che, questa Corte e' chiamata a pronunciarsi sulla
questione di legittimita' costituzionale degli articoli 74 e 75 della
legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Espropriazioni per causa di utilita'
pubblica), sollevata d'ufficio, in riferimento agli articoli 3 e 97
della Costituzione nonche' agli articoli 3 e 6 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), dal Commissario regionale per gli usi civici della
Sardegna, nella parte in cui, disciplinando il procedimento per
l'espropriazione di terreni per opere militari, «del tutto
irrazionalmente e in dispregio del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione», non prevedono che l'organo statale,
titolare del potere di espropriazione, debba, prima di adottare gli
atti finali, acquisire il parere non vincolante della Regione,
nell'ipotesi in cui i terreni medesimi siano ubicati nel territorio
della Regione autonoma della Sardegna e siano altresi' assoggettati
al regime dei beni demaniali, di cui agli articoli 11 e 12 della
legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del R. decreto 22
maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici
nel Regno, del R. decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica
l'art. 26 del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R. decreto 16
maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del
R. decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751);
che il giudice rimettente osserva, in punto di rilevanza, che
la domanda proposta nel giudizio principale - diretta
all'accertamento della «attuale appartenenza al demanio civico» di
alcuni terreni assoggettati, negli anni 1957 e 1958, ad
espropriazione per opere militari e asseritamente fondata sul
presupposto dell'illegittimita' di questa espropriazione, in quanto
attuata senza l'autorizzazione, considerata necessaria, della Regione
autonoma della Sardegna - potrebbe essere accolta solo qualora
venisse dichiarata l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni
denunciate, che consentisse di considerare gli atti ablativi «affetti
dal vizio di violazione di legge», risultando, in quanto tali,
disapplicabili dal rimettente;
che, quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice
rimettente muove dal rilievo secondo cui «la sdemanializzazione delle
terre civiche» («effetto necessario ed ineluttabile»
dell'espropriazione) comporta che, «nel relativo procedimento
amministrativo, l'Autorita' espropriante sia chiamata a ponderare
l'interesse pubblico, sotteso alla realizzazione delle opere
militari, con quello opposto, di pari rango pubblicistico, alla
conservazione del regime giuridico delle terre stesse», di cui e'
titolare la Regione autonoma della Sardegna (in quanto «dotata di
potesta' legislativa ed amministrativa esclusiva in materia di usi
civici - artt. 3 e 6 della l. cost. 28 febbraio 1948, n. 3 -, nonche'
del potere di autorizzare il mutamento della destinazione delle terre
civiche medesime nell'ambito delle procedure di sdemanializzazione
per atto volontario della pubblica amministrazione - art. 12 della l.
n. 1766 del 1927 -»);
che su questa premessa il rimettente osserva che l'opportuna
partecipazione della Regione al procedimento espropriativo possa solo
«trovare attuazione con la previsione dell'obbligo, in capo
all'Amministrazione statale, di acquisire dalla Regione medesima un
parere non vincolante, a mezzo del quale vengano rappresentate le
esigenze di tutela e cura dei beni ad essa affidati»;
che la Regione autonoma della Sardegna, costituendosi in
giudizio per chiedere una pronuncia caducatoria, ha osservato che
«l'eventuale espropriazione per pubblica utilita' dei beni di uso
civico deve essere preceduta da una valutazione comparativa» degli
interessi coinvolti (da un lato, la difesa nazionale e, dall'altro,
la conservazione delle terre di uso civico nonche' la salvaguardia
dell'ambiente e del paesaggio) e che detto «contemperamento degli
interessi sottesi all'utilizzo dei beni di uso civico deve avvenire
nell'ambito del procedimento di autorizzazione previsto dalla l. n.
1766/1927», vale a dire con il coinvolgimento delle popolazioni
interessate nonche' della Regione «quale ente esponenziale della
collettivita' generale» (peraltro titolare, in base al proprio
statuto speciale, di potesta' legislativa ed amministrativa esclusiva
in materia di usi civici nonche', ex art. 12 della legge n. 1766 del
1927, del potere autorizzatorio in materia di mutamento di
destinazione delle terre civiche);
che le norme denunciate violerebbero i principi di cui ai
parametri evocati proprio perche', disciplinando il procedimento di
espropriazione per opere militari, non prevedono l'obbligo
dell'acquisizione del «parere obbligatorio, ancorche' non vincolante,
della Regione» («nel caso in cui i terreni oggetto di espropriazione
per opere militari siano ubicati nel territorio della stessa Regione
e siano assoggettati al regime giuridico dei beni demaniali, di cui
agli artt. 11 e 12 della l. 16 giugno 1927, n. 1766»);
che, intervenendo nel giudizio, il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha chiesto che la questione venga dichiarata inammissibile in
quanto «irrilevante» o infondata, dal momento che «l'istanza unitaria
relativa alla difesa dello Stato puo' ben giustificare, nell'ottica
del canone costituzionale della ragionevolezza, la soccombenza
dell'interesse regionale», essendo la Regione comunque tenuta a
conformarsi «ai principi supremi dell'ordinamento costituzionale»;
che la Regione autonoma della Sardegna, in una memoria
depositata in prossimita' dell'udienza, in replica alle eccezioni del
Presidente del Consiglio dei ministri, ha insistito nella propria
richiesta;
che, in definitiva, il giudice rimettente appare investito da
una domanda di accertamento della persistente e attuale qualitas di
terreni appartenenti al demanio civico, gia' destinati a «bosco o
pascolo permanente» e successivamente assoggettati ad espropriazione
per opere militari, proposta sul rilievo della mancata autorizzazione
da parte dell'autorita' amministrativa competente - ai sensi
dell'art. 12, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927 - al
mutamento di destinazione (c.d. «sdemanializzazione»), considerata
necessaria anche in riferimento all'ipotesi di cessione di quei
terreni in seguito ad esproprio;
che, pertanto, la controversia di cui al giudizio principale
risulta avere propriamente ad oggetto la determinazione dell'attuale
regime giuridico dei terreni in questione, sottoposti ad
espropriazione in asserita carenza di un presupposto, e non
l'illegittimita' del relativo procedimento ablatorio, in quanto
eventualmente derivata dall'illegittimita' costituzionale delle
disposizioni di riferimento;
che, peraltro, il presupposto sulla base del quale il giudice
rimettente solleva la questione in esame - che il provvedimento di
esproprio abbia, ex se, legittimamente prodotto l'effetto della
«sdemanializzazione» - varrebbe da solo ad attestare un suo
definitivo e insanabile difetto di giurisdizione;
che, di conseguenza, lo stesso dubita della legittimita'
costituzionale di disposizioni, come quelle denunciate, delle quali
non e' chiamato a fare applicazione, essendo invece tenuto, secondo
la domanda, a definire il proprio giudizio in relazione alla
disciplina prevista in materia di usi civici e sulla base delle
regole proprie del sistema di riparto delle giurisdizioni;
che, d'altra parte, una eventuale pronuncia caducatoria
risulterebbe, nella situazione di specie, inutiliter data, atteso che
l'efficacia delle dichiarazioni di illegittimita' costituzionale,
secondo consolidata giurisprudenza anche di questa Corte (sentenza n.
3 del 1996; ordinanze n. 398 del 1989 e n. 365 del 1987), trova un
limite nei cosiddetti «rapporti esauriti», tra i quali dovrebbero
intendersi ricompresi anche quelli costituiti sulla base di
provvedimenti divenuti inoppugnabili per decorso del termine di
decadenza;
che, per queste ragioni, la sollevata questione appare priva
di rilevanza e deve, secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte, essere dichiarata manifestamente inammissibile (ex multis,
ordinanze n. 265 e n. 150 del 2008; n. 176 del 2007).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale degli articoli 74 e 75 della legge 25
giugno 1865, n. 2359 (Espropriazioni per causa di utilita' pubblica),
sollevata, in riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione
nonche' agli articoli 3 e 6 della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), dal Commissario
regionale per gli usi civici della Regione autonoma della Sardegna,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 aprile 2010.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Grossi
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 15 aprile 2010.
Il direttore della cancelleria: Di Paola