LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente: Ugo DE SIERVO. 
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
  GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano  SILVESTRI,  Sabino  CASSESE,  Maria
  Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO,  Paolo  Maria  NAPOLITANO,  Giuseppe
  FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI. 
ha pronunciato la seguente 

 
                              Sentenza 
 
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli  1,  comma
2, lettera d) e 2, comma 1, dell'atto denominato legge della  Regione
Calabria 11 febbraio 2010, n. 5 (Attuazione  dell'Intesa  sancita  in
data 1° aprile 2009, ai sensi dell'art. 8, comma  6,  della  legge  5
giugno  2003,  n.  131,  tra  Stato,  Regioni  ed  Autonomie  locali,
concernente  misure  per   il   rilascio   dell'economia   attraverso
l'attivita' edilizia. Approvata dal Presidente della Giunta Regionale
quale commissario ad acta con Decreto n. 24  del  9  febbraio  2010),
promosso dal  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri  con  ricorso
notificato il 19 marzo 2010, depositato in cancelleria  il  29  marzo
2010 ed iscritto al n. 49 del registro ricorsi 2010, e  nel  giudizio
per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito  dell'atto  di
promulgazione  e  pubblicazione  dell'atto  denominato  legge   della
Regione Calabria 11  febbraio  2010,  n.  5  (Attuazione  dell'Intesa
sancita in data 1° aprile 2009, ai sensi dell'art. 8, comma 6,  della
legge 5 giugno 2003, n. 131, tra Stato, Regioni ed Autonomie  locali,
concernente  misure  per   il   rilascio   dell'economia   attraverso
l'attivita' edilizia. Approvata dal Presidente della Giunta Regionale
quale commissario ad acta con Decreto n. 24  del  9  febbraio  2010),
promosso dal  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri  con  ricorso
notificato il 23 aprile 2010, depositato in cancelleria il 29  aprile
2010 ed iscritto al n. 4 del registro conflitti tra enti 2010. 
    Udito nell'udienza pubblica  del  16  novembre  2010  il  Giudice
relatore Ugo De Siervo; 
    Udito l'avvocato dello Stato Paola Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1. - Con ricorso notificato il 19  marzo  2010  e  depositato  il
successivo 22 marzo (reg. ric. n. 49 del  2010),  il  Presidente  del
Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e  difeso   dall'Avvocatura
generale  dello  Stato,  ha  proposto   questione   di   legittimita'
costituzionale degli artt. 1, comma 2, lettera  d),  e  2,  comma  1,
dell'atto denominato legge della Regione Calabria 11  febbraio  2010,
n. 5 (Attuazione dell'Intesa sancita in data 1° aprile 2009, ai sensi
dell'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131,  tra  Stato,
Regioni ed Autonomie  locali,  concernente  misure  per  il  rilascio
dell'economia  attraverso   l'attivita'   edilizia.   Approvata   dal
Presidente della Giunta  Regionale  quale  commissario  ad  acta  con
Decreto n. 24 del 9 febbraio 2010), approvata  dal  Presidente  della
Giunta regionale nella qualita' di commissario ad acta  nominato  dal
Governo, in relazione agli artt. 117, secondo comma,  lettera  s),  e
118 della Costituzione. 
    Il ricorrente premette che l'atto impugnato  e'  stato  approvato
dal  Presidente  della  Giunta  nella  sua  qualita'  di  Commissario
governativo ad  acta,  al  fine  di  conferire  esecuzione  in  forma
legislativa all'intesa  raggiunta  il  1°  aprile  2009  in  sede  di
Conferenza unificata tra Stato, Regioni ed autonomie locali, in punto
di «misure  per  il  rilancio  dell'economia  attraverso  l'attivita'
edilizia». 
    Tuttavia, l'art. 2, comma 1, dell'atto  impugnato  affida  ad  un
regolamento della Giunta «ogni conseguente disciplina attuativa»,  in
tal modo violando, secondo il ricorrente, gli artt. 117 e  118  Cost.
in riferimento al principio di leale collaborazione, poiche' verrebbe
cosi' ad essere differito  il  pattuito  termine  di  90  giorni  per
l'effettiva attuazione dell'intesa. 
    Inoltre, l'art. 1, comma 2, lettera d), contrasterebbe con l'art.
65, commi 4 e 5, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme
in materia  ambientale),  a  propria  volta  espressivo,  secondo  il
ricorrente, della competenza esclusiva  dello  Stato  in  materia  di
tutela dell'ambiente. 
    2. - Con ricorso notificato il 23 aprile  2010  e  depositato  il
successivo 29 aprile (reg. confl. enti n. 4 del 2010), il  Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura
generale dello Stato,  ha  proposto  conflitto  di  attribuzione  nei
confronti della Regione Calabria, chiedendo l'annullamento  dell'atto
di promulgazione e dell'atto di  pubblicazione  dell'atto  denominato
legge regionale della Calabria 11 febbraio 2010, n. 5, approvata  dal
Presidente della Giunta regionale nella qualita'  di  commissario  ad
acta nominato dal Governo, in relazione agli artt. 118 e 120 Cost. 
    Il conflitto trova la sua origine nell'atto adottato in  data  1°
aprile  2009  dalla  Conferenza  unificata  fra  Stato,  Regioni   ed
autonomie ordinarie e relativo a «Intesa, ai sensi dell'art. 8, comma
6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra Stato, Regioni e  gli  enti
locali, sull'atto concernente misure per  il  rilancio  dell'economia
attraverso l'attivita' edilizia». In questa intesa  si  prevede,  tra
l'altro, che «le Regioni si impegnano ad approvare entro e non  oltre
90 giorni proprie leggi ispirate preferibilmente»  ad  una  serie  di
obiettivi  e  che  «in  caso  di  mancata  approvazione  delle  leggi
regionali nel termine stabilito, il Governo ed  il  Presidente  della
Giunta regionale interessata, congiuntamente determinano le modalita'
procedurali idonee ad attuare compiutamente l'accordo». 
    Nel dicembre 2009 il Presidente del Consiglio  dei  ministri,  in
ragione dell'inerzia della Regione  Calabria  ad  adottare  la  legge
ipotizzata nell'Intesa, ha nominato - sulla base dell'art. 120  della
Costituzione e dell'art. 8, comma 1, della legge 5  giugno  2003,  n.
131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3) - come «Commissario ad acta  per
la  piena  attuazione  dell'Intesa»  il  Presidente   della   Regione
Calabria,  incaricandolo  anche  di  porre  in  essere  «ogni  idonea
attivita', anche di natura legislativa». 
    Nel gennaio 2010 il Commissario ha fatto presente i propri  dubbi
sulla possibilita' di andar oltre ad  una  funzione  di  stimolo  sul
Consiglio regionale, ma il Ministro per i rapporti con le Regioni  ha
replicato che la competenza del Commissario sarebbe  «particolarmente
ampia e tale da consentire tuttora di giungere alla piena  attuazione
dell'Intesa in questione, ponendo in essere  ogni  idonea  attivita',
anche di natura legislativa». 
    Pertanto il Presidente della  Giunta  regionale  ha  adottato  il
decreto n. 24 del 9 febbraio 2010, mediante il quale - tra l'altro  -
si approva «l'allegato testo del provvedimento  legislativo  recante:
Attuazione dell'Intesa sancita in  data  1°  aprile  2009,  ai  sensi
dell'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003,  n.131,  tra  Stato,
Regioni ed Autonomie  locali,  concernente  misure  per  il  rilancio
dell'economia attraverso l'attivita' edilizia». Nel medesimo  decreto
il Presidente della Regione subordina la pubblicazione nel Bollettino
Ufficiale di  questo  testo  all'assenza  di  rilievi  da  parte  del
Consiglio dei ministri o del Ministro per i rapporti con  le  Regioni
entro dieci giorni dalla comunicazione ai medesimi del provvedimento,
come  da  art.  41  dello  Statuto  regionale.  Questo  decreto   del
Presidente della Regione Calabria viene comunicato al  Governo  nella
giornata dell'11 febbraio 2010. 
    Il testo dell'atto  e'  stato  promulgato  dal  Presidente  della
Regione  come  legge  regionale  n.  5  del  2010  e  pubblicato  nel
Bollettino  Ufficiale  della  Regione  del  22  febbraio  del   2010.
Successivamente, nel medesimo giorno, il Ministro per i rapporti  con
le Regioni ha invitato il Presidente della Regione «a  non  procedere
alla promulgazione  e  alla  pubblicazione  del  provvedimento»,  dal
momento che «il contenuto dello stesso non e' in linea ne' con quanto
previsto dall'Intesa sancita in  data  1°  aprile  2009  ne'  con  la
deliberazione del Consiglio dei ministri». 
    Il  ricorrente  ritiene  che  il  proprio  Commissario  ad  acta,
promulgando  e  pubblicando  un  testo  divergente  dalle   direttive
impartitegli dal Governo, abbia violato gli artt. 118 e 120 Cost. 
    In particolare, il ricorrente, dopo avere richiamato  le  vicende
che hanno indotto il Governo a nominare il  Presidente  della  Giunta
commissario ad acta,  al  fine  dell'attuazione  dell'Intesa  del  1°
aprile 2009, osserva che in tale qualita' il predetto  Presidente  ha
approvato  e  promulgato  l'atto  avente   denominazione   di   legge
regionale, riservandone nel contempo la pubblicazione «all'assenza di
rilievi da parte del Consiglio dei ministri  o  del  Ministro  per  i
rapporti con le Regioni, entro dieci giorni  dalla  comunicazione  ai
medesimi del presente provvedimento, come  da  art.  41  del  vigente
statuto regionale». 
    Tuttavia, prosegue il ricorrente, benche'  tali  rilievi  fossero
stati  trasmessi  dal   Governo   al   "Presidente-commissario"   nel
pomeriggio del 22 febbraio 2010, quest'ultimo aveva la mattina stessa
gia' provveduto alla pubblicazione dell'atto, previamente promulgato. 
    Il ricorrente ritiene che, cosi' operando,  il  Presidente  della
Giunta  abbia  violato  gli  artt.  120  e  118  Cost.,  quest'ultimo
espressivo del principio di leale collaborazione, poiche' da un  lato
ha  provveduto   in   difformita'   dalle   "direttive   governative"
impartitegli  in  sede  di  nomina  a  commissario,   dall'altro   ha
anticipato  la  promulgazione  e  la   pubblicazione   della   "legge
regionale" n. 5 del 2010, cosi' violando i «piu' generali principi di
buona fede e di correttezza». 
    3. - Questa Corte aveva fissato  la  discussione  su  entrambi  i
ricorsi per l'udienza pubblica del 5 ottobre  2010,  ma  l'Avvocatura
generale dello Stato il 16 settembre 2010 ha  presentato  istanza  di
rinvio a nuovo ruolo, in relazione al fatto che la  Regione  Calabria
aveva nel frattempo approvato la legge 11 agosto 2010, n. 21  (Misure
straordinarie  a  sostegno  dell'attivita'  edilizia  finalizzata  al
miglioramento della qualita' del patrimonio  edilizio  residenziale),
il cui art. 11 abroga la "legge" n. 5 del 2010, al fine  di  valutare
se «si possa procedere alla  rinuncia  del  ricorso  per  intervenuta
cessazione della materia del contendere». 
    Il rinvio della trattazione di entrambe le questioni alla udienza
pubblica del 16 novembre 2010 e'  stato  concesso  da  questa  Corte.
Successivamente, l'Avvocatura generale dello Stato ha comunicato  che
in effetti il Consiglio dei ministri ha deliberato nella  seduta  del
22 ottobre 2010 di rinunziare all'impugnativa relativa alla legge  n.
5 del 2010. Relativamente al ricorso per conflitto di attribuzione il
Governo non ha, invece, nulla deliberato prima dell'udienza pubblica. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1. - Con un  primo  ricorso  (reg.  ric.  n.  49  del  2010),  il
Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e   difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 1, comma
2, lett.d d) e 2, comma 1, dell'atto denominato legge  della  Regione
Calabria 11 febbraio 2010, n. 5 (Attuazione  dell'Intesa  sancita  in
data 1° aprile 2009, ai sensi dell'art. 8, comma  6,  della  legge  5
giugno  2003,  n.  131,  tra  Stato,  Regioni  ed  Autonomie  locali,
concernente  misure  per   il   rilascio   dell'economia   attraverso
l'attivita' edilizia. Approvata dal Presidente della Giunta Regionale
quale commissario ad acta con Decreto n. 24 del 9 febbraio 2010),  in
riferimento  agli  artt.  117,  secondo  comma,  lettera  s),   della
Costituzione, ed al «principio di leale collaborazione  di  cui  agli
artt. 117 e 118 Cost.». 
    Con un secondo ricorso (reg. confl. n. 4 del 2010), il Presidente
del Consiglio dei ministri ha poi sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti della Regione Calabria, per l'annullamento «degli  atti
di promulgazione e  di  pubblicazione»  della  predetta  "legge",  in
riferimento all'art. 120 (recte: art. 120, secondo comma) Cost. e  al
«principio di leale collaborazione ex art. 118 Cost.». 
    La vicenda proposta all'attenzione  di  questa  Corte  muove,  in
ordine  di  tempo,  dall'Intesa  raggiunta  in  sede  di   Conferenza
unificata  il  giorno  1°  aprile  2009  in   materia   di   rilancio
dell'economia attraverso l'attivita' edilizia, con cui le Regioni  si
sono impegnate «ad approvare entro e  non  oltre  90  giorni  proprie
leggi ispirate» agli obiettivi indicati in tale atto. 
    Nella persistente inerzia della Regione Calabria a provvedere  in
tal senso, si e' inserito  il  Presidente  della  Giunta,  il  quale,
«nella qualita' di commissario ad acta, ai sensi dell'art.  8,  comma
1, della legge 5 giugno 2003,  n.  131»  (secondo  quanto  recita  il
preambolo dell'atto), nominato dal Governo ed invitato a  provvedere,
«ha approvato», e successivamente, stavolta in qualita' di Presidente
della Giunta, promulgato e fatto pubblicare nel Bollettino  Ufficiale
della  Regione  Calabria  del  22  febbraio  2010  il  testo  di   un
provvedimento composto da due articoli, e denominato  appunto  «legge
regionale 11 febbraio 2010, n. 5». 
    Il Governo ha proposto ricorso  in  via  principale  contro  tale
provvedimento, sul presupposto che costituisca atto avente  forza  di
legge soggetto al controllo di costituzionalita' di questa Corte,  ai
sensi dell'art. 134 Cost., lamentando che esso viola il principio  di
leale collaborazione e, quanto al solo art. 2, comma 1,  lettera  d),
la  competenza  esclusiva  dello   Stato   in   materia   di   tutela
dell'ambiente. 
    Inoltre, il Governo ha proposto conflitto di attribuzione avverso
gli atti di  promulgazione  e  di  pubblicazione,  ritenendo  che  il
Presidente della Giunta, operando in tali sedi in qualita' di proprio
commissario ad acta, ne  abbia  violato  le  "direttive",  per  mezzo
dell'approvazione di un testo difforme dalle indicazioni  governative
in merito. 
    2. - I due ricorsi sono connessi e meritano  pertanto  di  essere
riuniti, ai fini di una decisione congiunta. 
    3. - Nelle more del giudizio, l'atto impugnato in via  principale
e' stato eliminato dall'art. 11 della legge della Regione Calabria 11
agosto 2010, n. 21 (Misure straordinarie  a  sostegno  dell'attivita'
edilizia finalizzata al miglioramento della qualita'  del  patrimonio
edilizio residenziale): in seguito a cio', il Consiglio dei  ministri
ha deliberato la rinuncia al ricorso in via principale. 
    In  difetto  di  costituzione  della   Regione   Calabria,   cio'
determina, ai sensi  dell'art.  23  delle  Norme  integrative  per  i
giudizi davanti alla Corte costituzione, l'estinzione  del  processo,
profilo processuale preliminare  la  cui  ricorrenza  esime  da  ogni
ulteriore considerazione. 
    4. - La rinuncia al conflitto di  attribuzione  e'  invece  stata
adottata dal Consiglio dei ministri solo in data 18 novembre 2010,  e
comunicata a questa Corte dall'Avvocatura dello Stato  il  successivo
22 novembre, quando tale conflitto era gia' stato discusso, a seguito
dell'udienza pubblica del 16 novembre (art. 17, commi 3  e  5,  delle
Norme integrative): tale rinuncia, per questa ragione, resta priva di
effetti processuali. 
    5.  -  Il  ricorso  e'  inammissibile  per  assoluta  carenza  di
idoneita' lesiva, rispetto  alle  attribuzioni  costituzionali  dello
Stato, degli atti di  promulgazione  e  di  pubblicazione  impugnati,
posto che essi hanno ad oggetto una mera parvenza di legge, priva dei
necessari requisiti previsti  dalla  Costituzione  per  poter  essere
ritenuta atto legislativo, e pertanto insuscettibile  fin  dalla  sua
origine di determinare effetti di alcun genere (sentenza n.  152  del
1982). 
    Come si e' visto, l'atto in questione e' stato approvato non gia'
dal Consiglio regionale, cui l'art.  121  Cost.  demanda  l'esercizio
delle potesta' legislative  attribuite  alla  Regione,  ma  da  altro
organo del tutto privo di tale investitura. 
    Cio',  malgrado  che  la  disciplina  del  sistema  delle   fonti
normative  primarie  sia  caratterizzata   nel   nostro   ordinamento
costituzionale dalla necessaria individuazione sia delle  fonti,  che
degli organi titolari delle diverse funzioni legislative. 
    Infatti, in  considerazione  della  particolare  efficacia  delle
fonti legislative, delle rilevanti materie ad esse  riservate,  della
loro incidenza su molteplici situazioni soggettive, nonche' del  loro
raccordo con il sistema rappresentativo, una siffatta  individuazione
puo' essere disposta solo da  fonti  di  livello  costituzionale.  In
particolare, la disciplina delle deroghe  alla  normale  attribuzione
del potere legislativo alle sole assemblee rappresentative e' oggetto
di normative speciali ed espresse di rango costituzionale. 
    In coerenza con  queste  premesse,  e'  pacifico  che  a  livello
regionale e' solo il Consiglio regionale l'organo titolare del potere
legislativo. 
    Ne' ha alcuna attinenza con  la  questione  oggi  a  giudizio  il
dibattuto profilo, concernente  l'esercizio  del  potere  sostitutivo
previsto  dall'art.  120,  secondo   comma,   Cost.,   in   relazione
all'attivita' legislativa regionale, mediante atti  aventi  forza  di
legge del Governo. 
    Infatti, la disciplina contenuta nel secondo comma dell'art.  120
Cost. non puo' essere interpretata come  implicitamente  legittimante
il conferimento di poteri di tipo legislativo ad un soggetto che  sia
stato nominato Commissario del Governo: anche volendosi  interpretare
la surrichiamata disposizione costituzionale come tale da legittimare
il potere del  Governo  di  adottare  atti  con  forza  di  legge  in
sostituzione di leggi regionali, e quindi  eccezionalmente  derogando
al riparto costituzionale delle competenze legislative  fra  Stato  e
Regioni, tramite l'esercizio in via temporanea dei propri  poteri  di
cui all'art. 77 Cost., resta evidente il  divieto  costituzionale  di
affidare ad un  diverso  organo  gli  eccezionali  poteri  di  natura
legislativa  del  Consiglio  dei  Ministri  o  -  tanto  piu'  -   di
incaricarlo addirittura di  adottare  una  legge  regionale,  che  e'
invece un  potere  proprio  del  solo  organo  rappresentativo  della
Regione. 

 
                          Per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    Riuniti i giudizi, 
    Dichiara estinto il processo in via principale (reg. ric.  n.  49
del 2010), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con  il
ricorso indicato in epigrafe; 
    Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto  di  attribuzione
(reg. confl. enti n. 4 del 2010),  avente  ad  oggetto  gli  atti  di
promulgazione  e  pubblicazione  dell'atto  denominato  legge   della
Regione Calabria 11  febbraio  2010,  n.  5  (Attuazione  dell'Intesa
sancita in data 1° aprile 2009, ai sensi dell'art. 8, comma 6,  della
legge 5 giugno 2003, n. 131, tra Stato, Regioni ed Autonomie  locali,
concernente  misure  per   il   rilascio   dell'economia   attraverso
l'attivita' edilizia. Approvata dal Presidente della Giunta Regionale
quale commissario ad acta con Decreto n. 24  del  9  febbraio  2010),
sollevato dal Presidente del Consiglio dei ministri,  in  riferimento
agli artt. 118 e 120 della Costituzione, con il ricorso  indicato  in
epigrafe. 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 2010. 
 
                      Il Presidente: De Siervo 
 
 
                       Il redattore: De Siervo 
 
 
                       Il cancelliere: Melatti 
 
    Depositato in cancelleria il 17 dicembre 2010. 
 
                       Il Cancelliere: Melatti