N. 43 SENTENZA 7 - 11 febbraio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Appalti pubblici - Norme della Regione Umbria - Disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale nelle materie della tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3, art. 1, comma 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e) e l). Appalti pubblici - Norme della Regione Umbria - Disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale - Definizione dei soggetti aggiudicatori destinatari della legge - Ricorso del Governo - Eccepita inammissibilita' della questione per genericita' delle censure - Reiezione. - Legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3, art. 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e) e l); d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 3. Appalti pubblici - Norme della Regione Umbria - Disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale - Definizione dei soggetti aggiudicatori destinatari della disciplina - Ricorso del Governo - Asserito contrasto con le definizioni contenute nel codice dei contratti pubblici, espressione della competenza legislativa esclusiva nelle materie della tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3, art. 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e) e l); d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 3. Appalti pubblici - Norme della Regione Umbria - Disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale - Possibilita' per i soggetti aggiudicatori di utilizzare i prezziari pubblici non aggiornati, relativi all'anno precedente - Contrasto con la specifica e piu' restrittiva disposizione del codice dei contratti pubblici espressione della competenza legislativa esclusiva statale nella materia dell'ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3, art. 13, comma 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l); d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, artt. 133, comma 8, e 4, comma 3. Appalti pubblici - Norme della Regione Umbria - Disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale - Modalita' organizzative dell'attivita' del responsabile del procedimento - Ricorso del Governo - Ritenuta violazione della competenza legislativa ripartita relativamente all'organizzazione amministrativa e dei compiti e requisiti del procedimento - Formulazione generica delle censure - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3, art. 15, commi 1, 3, 5, 6 e 7. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 10. Appalti pubblici - Norme della Regione Umbria - Disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale - Modalita' organizzative dell'attivita' del responsabile del procedimento - Ricorso del Governo - Ritenuta violazione della competenza legislativa ripartita relativamente all'organizzazione amministrativa e dei compiti e requisiti del procedimento - Riconducibilita' delle disposizioni denunciate alla materia della organizzazione amministrativa riservata alle Regioni - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3, art. 15, commi 2 e 4. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 10. Appalti pubblici - Norme della Regione Umbria - Disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale - Incentivo per la progettazione e per le attivita' tecnico-amministrative connesse - Ricorso del Governo - Asserito contrasto con la specifica e piu' restrittiva disposizione del codice dei contratti pubblici espressione della competenza legislativa esclusiva statale nella materia dell'ordinamento civile - Riconducibilita' della disposizione denunciata alla materia della organizzazione amministrativa riservata alle Regioni - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3, art. 16. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e) e l); d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 92, comma 5. Appalti pubblici - Norme della Regione Umbria - Disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale - Affidamento di incarichi architetturali ed ingegneristici, con preferenza per il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa rispetto a quella ordinaria del prezzo piu' basso - Ricorso del Governo - Ritenuto contrasto con la specifica disposizione del codice dei contratti pubblici espressione della competenza legislativa esclusiva statale nella materia della tutela della concorrenza - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3, art. 19, comma 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 81, commi 1 e 2. Appalti pubblici - Norme della Regione Umbria - Disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale - Procedure di affidamento diretto dei servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria di importo inferiore a ventimila euro - Determinazione dei corrispettivi demandati alla negoziazione tra la stazione appaltante ed il progettista fiduciario - Contrasto con la specifica disposizione del codice dei contratti pubblici espressione della competenza legislativa esclusiva nella materia dell'ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento della questione ulteriore. - Legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3, art. 20, comma 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l) (art. 117, secondo comma, lett. e)); d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 92, commi 2 e 3. Appalti pubblici - Norme della Regione Umbria - Disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale - Attivita' di manutenzione tramite la stipula di contratti aperti - Previsione di una tipologia contrattuale innovativa, in contrasto con la tassativita' delle tipologie contrattuali previste dal Codice dei contratti pubblici - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale nelle materie della tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. - D.lgs. 15 febbraio 2010, n. 31, art. 22, commi 3 e 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e) e l); d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 3, commi 3 e 10. Appalti pubblici - Norme della Regione Umbria - Disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale - Composizione e funzioni della commissione giudicatrice nel caso di aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa - Ricorso del Governo - Ritenuto contrasto con le disposizioni sulle cause di incompatibilita' dei commissari contenute nel Codice dei contratti pubblici - Riconducibilita' della disposizione denunciata alla materia della organizzazione amministrativa riservata alle Regioni - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 15 febbraio 2010, n. 31, art. 28. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 84, commi 4, 5 e 6.(GU n.8 del 16-2-2011 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente:
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 1, comma
1, 2, 13, comma 3, 15, 16, 19, comma 1, 20, comma 3, 22, commi 3 e 4,
e 28 della legge della Regione Umbria 21 febbraio 2010, n. 3
(Disciplina regionale dei lavori pubblici e norme in materia di
regolarita' contributiva per i lavori pubblici), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 26-30
marzo 2010, depositato in cancelleria il successivo 1° aprile ed
iscritto al n. 53 del registro ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 2011 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato dello Stato Maurizio Borgo per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Umbria.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale degli articoli 1, comma 1,
2, 13, comma 3, 15, 16, 19, comma 1, 20, comma 3, 22, commi 3 e 4, e
28 della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3 (Disciplina
regionale dei lavori pubblici e norme in materia di regolarita'
contributiva per i lavori pubblici), per asserita violazione
dell'art. 117, commi secondo, lettere e) ed l), e terzo, della
Costituzione.
Prima di esporre le ragioni poste a fondamento delle singole
censure, il ricorrente ha richiamato la giurisprudenza costituzionale
(in particolare, la sentenza n. 401 del 2007) che ha riconosciuto la
prevalente sussistenza della competenza statale in materia di tutela
della concorrenza con riferimento alla disciplina delle procedura di
evidenza pubblica, nonche' in materia di ordinamento civile, con
riferimento alla disciplina della procedura negoziale relativa alla
conclusione ed esecuzione del contratto.
1.1. - Esposto cio', si assume, in primo luogo, la illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge regionale in esame,
il quale prevede quanto segue: «con la presente legge la Regione nei
limiti e nel rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, nonche'
della normativa statale, detta la disciplina per la esecuzione di
lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale, di
competenza della Regione e degli altri soggetti di cui all'articolo
2, nonche' disposizioni in materia di regolarita' contributiva per i
lavori pubblici».
Secondo il ricorrente, tale comma, «pur nella sua portata
meramente enunciativa e programmatica», si porrebbe in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost. in tema di tutela
della concorrenza e di ordinamento civile, sul presupposto che la
Regione non avrebbe alcuna competenza in tema di esecuzione dei
contratti pubblici.
1.2. - E' stato impugnato anche l'art. 2 della citata legge, per
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost. La
norma censurata stabilisce quanto segue: «1. Le disposizioni di cui
alla presente legge si applicano:
a) alla Regione Umbria, alle agenzie e agli enti da essa
istituiti;
b) agli enti locali, alle loro associazioni, unioni e consorzi,
ai consorzi di bonifica;
c) alle aziende unita' sanitarie locali, alle aziende
ospedaliere, agli enti di gestione delle residenze sanitarie
assistenziali per anziani e disabili e alle Istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficienza (IPAB);
d) agli organismi di diritto pubblico;
e) ai soggetti, diversi da quelli di cui alle lettere precedenti,
relativamente a lavori od opere pubbliche o di pubblica utilita' che
beneficiano di finanziamenti pubblici in conto interesse o in conto
capitale, assegnati in attuazione di piani e programmi approvati
dall'amministrazione regionale, di importo attualizzato pari o
superiore al cinquanta per cento dell'importo dei lavori.
2. Ai sensi della presente legge si intendono:
a) per «amministrazioni aggiudicatrici» i soggetti di cui al
comma 1, lettere a), b), c) e d);
b) per «soggetti aggiudicatori» i soggetti di cui al comma 1».
Secondo il ricorrente il suindicato comma violerebbe la
competenza statale in materia di tutela della concorrenza e
ordinamento civile in quanto: a) «impinge inevitabilmente (...) anche
quegli ambiti relativi agli appalti pubblici (ad esempio, le
procedure di aggiudicazione, l'esecuzione dei contratti, ecc.), la
cui disciplina e' per l'appunto oggetto di esclusiva competenza dello
Stato»; b) le «definizioni fornite» dalla norma in esame «contrastano
sotto svariati profili con quelle previste dall'articolo 3 del
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE)»; c) «la generica previsione per
cui la legge regionale si applica anche alle agenzie e agli enti
istituti dalla Regione, consentirebbe in astratto di applicare la
norma regionale anche a soggetti che, purche' "istituiti dalla
Regione", senza, oltretutto, che sia dato comprendere in che forma,
magari anche solo privatistica e pertanto non suscettibili di
rientrare nelle piu' precise definizioni di cui al richiamato
articolo 3 del Codice dei contratti pubblici»; d) «la definizione di
"soggetti aggiudicatori" di cui al comma 2, lettera b), che assorbe -
tra l'altro - quella di cui al comma 1, lettera e), non coincide, ed
e' anzi decisamente piu' restrittiva, di quella desumibile
dall'articolo 3, comma 31, del d.lgs. n. 163 del 2006, concernente
gli altri soggetti aggiudicatori: il che comporta quindi una
sensibile differenziazione della portata applicativa della relativa
norma rispetto ai non derogabili parametri offerti dalla normativa
statale».
1.3. - Altra norma impugnata e' l'art. 13, comma 3, della legge
regionale in esame, la quale stabilisce che: «i soggetti
aggiudicatori possono utilizzare l'elenco regionale dei prezzi e dei
costi per la sicurezza non aggiornato per i progetti di livello
almeno preliminare, approvati prima della data di pubblicazione
dell'aggiornamento a condizione che i relativi bandi, avvisi o
lettere di invito per l'esecuzione dei lavori vengano,
rispettivamente, pubblicati o trasmesse, entro il successivo mese di
giugno».
La norma riportata, secondo il ricorrente, consentirebbe «ai
soggetti aggiudicatori l'utilizzazione dei prezziari pubblici non
aggiornati, ossia relativi all'anno precedente, in relazione a
progetti che siano approvati entro una non meglio precisata data
dell'anno successivo (relativa all'aggiornamento dei prezzi dell'anno
successivo), e sempreche' (...) l'avvio delle procedure di
aggiudicazione di quella progettazione sia intervenuto entro il
giugno dell'anno successivo a quello dei prezziari "scaduti"».
Secondo il ricorrente tale comma violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., in quanto la disciplina statale, stabilita
dal comma 8 dell'art. 133 del d.lgs. n. 163 del 2006, «pone termini
piu' stringenti e certi per l'utilizzazione dei prezziari "scaduti",
prevedendo che essi possono essere applicati in relazione a progetti
gia' approvati alla data del 30 giugno dell'anno successivo, e che
comunque - in caso di mancato aggiornamento anche per l'ulteriore
periodo - l'aggiornamento andra' effettuato ad opera delle
articolazioni locali dell'amministrazione delle infrastrutture».
Inoltre, la norma disciplinerebbe la «esecuzione dei contratti
pubblici, incidendo sulla disciplina dei prezzi contrattuali, ossia
un elemento essenziale dei contratti medesimi».
1.4. - E' stato impugnato, altresi', l'art. 15 il quale
stabilisce che:
«1. Le amministrazioni aggiudicatrici nominano un responsabile
del procedimento di attuazione di ogni singolo intervento, unico per
tutte le fasi.
2. Con specifico riferimento alla propria struttura
organizzativa, le amministrazioni aggiudicatrici nell'ambito
dell'unitario procedimento di attuazione dell'intervento, possono
individuare sub procedimenti la cui responsabilita' puo' essere posta
in capo a soggetti diversi dal responsabile del procedimento di cui
al comma 1, al quale gli stessi rispondono direttamente.
3. Il responsabile del procedimento e' un tecnico in possesso di
titolo di studio e competenza adeguati in relazione ai compiti per i
quali e' nominato.
4. In caso di carenza di dipendenti tecnici in servizio in
possesso di professionalita' adeguate, le amministrazioni
aggiudicatrici possono:
a) avvalersi, nel rispetto delle norme vigenti in materia di
pubblico impiego, di dipendenti tecnici di pubbliche amministrazioni
in possesso di adeguate competenze professionali;
b) assumere idonee figure professionali, in possesso di
competenze, ai sensi delle vigenti norme in materia di pubblico
impiego.
5. Il responsabile del procedimento individua i livelli di
progettazione necessari e i contenuti documentali del progetto da
appaltare, in ragione delle disposizioni stabilite dalla normativa
vigente per la specifica tipologia e dimensione dei lavori da
progettare e della documentazione richiesta per il rilascio degli
atti di autorizzazione, approvazione o pareri, comunque denominati,
necessari ai fini dell'approvazione dei lavori stessi.
6. I soggetti aggiudicatori, diversi dalle amministrazioni
aggiudicatrici, in conformita' ai principi della legge 7 agosto 1990,
n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi), individuano, secondo
i propri ordinamenti, uno o piu' soggetti cui affidare i compiti
propri del responsabile del procedimento.
7. La Giunta regionale, per gli interventi di competenza
regionale, disciplina con regolamento modalita', tempi e procedure
per la nomina del responsabile del procedimento di cui al presente
articolo».
Secondo il ricorrente tale norma sarebbe costituzionalmente
illegittima per contrasto con il terzo comma dell'art. 117 Cost.,
atteso che inciderebbe in un ambito materiale, quello
dell'organizzazione amministrativa e dei compiti e requisiti del
procedimento, rientrante nell'ambito della competenza ripartita tra
Stato e regioni.
A tale proposito, si deduce che la norma violerebbe quanto
prescritto dall'art. 10 del d.lgs. n. 163 del 2006 sotto due diversi
profili.
In relazione ad un primo profilo, il ricorrente sottolinea come
la disposizione in esame, «dopo aver fissato il principio della
unicita' del responsabile del procedimento relativamente a tutte le
fasi di attuazione di un intervento», consentirebbe, con previsione
contenuta nel secondo comma, «alle amministrazioni aggiudicatrici di
individuare sub-procedimenti la cui responsabilita' puo' essere
assegnata a soggetti diversi dal responsabile "unico" del
procedimento, cosi' consentendo di spezzettare quel fondamentale
principio di unicita' della responsabilita' amministrativa del
procedimento, sottesa (...) alla figura del "responsabile unico"».
Con riferimento ad un secondo aspetto, si assume la
incostituzionalita' del comma 4 dell'art. 15 «allorche' consente alle
amministrazioni aggiudicatrici, in caso di carenza di dipendenti
tecnici in servizio in possesso di professionalita' adeguate, di
rivolgersi ad altre amministrazioni pubbliche in possesso di siffatte
professionalita' ovvero di assumerne ai sensi delle vigenti norme in
materia di pubblico impiego, anziche' dotarsi di un adeguato supporto
all'attivita' del responsabile del procedimento, mediante
espletamento di procedura di selezione prevista dal Codice medesimo
per l'affidamento di incarichi di servizi, come prescritto
dall'articolo 10, comma 7, del d.lgs. n. 163 del 2006».
1.5. - Oggetto di impugnazione e' anche l'art. 16 della legge
regionale in esame, il quale prevede che: «le amministrazioni
aggiudicatrici ripartiscono una somma non superiore al due per cento
dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro,
comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell'amministrazione, per ogni singola opera o lavoro, con le
modalita' e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata
ed assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il
responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del
progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del
collaudo, nonche' tra i loro collaboratori».
Secondo il ricorrente, tale norma violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettere e) ed l), Cost. In particolare, si assume che la
disposizione impugnata contrasterebbe con l'art. 92, comma 5, del
d.lgs. n. 163 del 2006, perche', pur riproducendo la prima parte di
tale comma, ometterebbe di «dettagliare, coma fa invece la norma
statale, i criteri per la determinazione della percentuale effettiva
destinata ad ogni singola attivita' svolta». Inoltre, si osserva
come, «pur al di la' della evidenziata difformita' tra la disciplina
statale e quella regionale», la norma censurata riguarderebbe la fase
della progettazione degli appalti pubblici, in quanto la disciplina
degli incentivi alla progettazione atterrebbe ai «criteri in base ai
quali tale attivita' deve essere svolta in modo da assicurare in ogni
caso la piu' ampia competitivita' e la libera circolazione degli
operatori economici nel segmento di mercato in questione».
1.6. - E' anche impugnato l'art. 19, comma 1, della legge
regionale in esame.
La norma impugnata stabilisce che «nell'affidamento di servizi
attinenti all'architettura e all'ingegneria, al fine di promuovere la
qualita' dei progetti e dei soggetti partecipanti alle gare, i
soggetti aggiudicatori, nella scelta dell'offerta migliore,
utilizzano, di preferenza, il criterio dell'offerta economicamente
piu' vantaggiosa».
Secondo il ricorrente tale norma violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., ponendosi in contrasto, in particolare, con
il precetto contenuto nell'art. 81, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 163
del 2006, il quale prevede che il criterio di selezione delle offerte
negli appalti pubblici possa essere alternativamente quello del
prezzo piu' basso o quello dell'offerta economicamente piu'
vantaggiosa.
1.7. - Il ricorrente ha censurato, altresi', l'art. 20, comma 3,
il quale prevede che: «il responsabile del procedimento o il
dirigente competente delle amministrazioni aggiudicatrici possono
procedere all'affidamento diretto dei servizi attinenti
all'architettura e all'ingegneria di importo stimato inferiore a
ventimila euro indicati nei propri provvedimenti per l'acquisizione
in economia, a soggetti esterni alle amministrazioni, con le
procedure e le modalita' indicate negli stessi provvedimenti,
scegliendoli anche negli eventuali elenchi di cui al comma 1. In tal
caso il ribasso sull'importo delle prestazioni, stimato ai sensi
delle tariffe professionali di cui al d.m. 4 aprile 2001 del Ministro
della giustizia (Corrispettivi delle attivita' di progettazione e
delle altre attivita', ai sensi dell'articolo 17, comma 14-bis, della
legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modifiche), e' negoziato
tra il responsabile del procedimento o il dirigente competente e il
professionista cui si intende affidare il servizio».
Secondo il ricorrente tale disposizione violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettere e) ed l), Cost. In particolare, si deduce che
la norma impugnata, demandando la determinazione dei corrispettivi
alla negoziazione tra la stazione appaltante ed il progettista
fiduciario, si porrebbe in contrasto con l'art. 92, commi 2 e 3, del
d.lgs. n. 163 del 2006, che prescrive criteri rigidi ed uniformi per
la fissazione di siffatti corrispettivi.
1.8. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato i
commi 3 e 4 dell'art. 22 della legge regionale in esame, che
prevedono quanto segue:
«3. Le amministrazioni aggiudicatrici possono provvedere
all'espletamento dell'attivita' di manutenzione tramite la stipula di
contratti aperti della durata massima di quattro anni. Per contratto
aperto si intende il contratto in cui la prestazione e' pattuita con
riferimento ad un determinato arco di tempo, per interventi non
predeterminati nel numero, ma resi necessari secondo le necessita'
delle amministrazioni aggiudicatrici.
4. Qualora, nel caso di contratti aperti, l'importo dei lavori da
eseguire ecceda l'importo contrattuale, il direttore dei lavori da'
comunicazione al responsabile del procedimento per le opportune
determinazioni. Il responsabile del procedimento puo' autorizzare
l'ulteriore spesa fino ad un totale complessivo pari all'importo
originario posto a base di gara, e comunque non superiore a
duecentomila euro. In caso di contratto pluriennale la ulteriore
spesa riferita alla singola annualita' puo' essere autorizzata fino
ad un totale complessivo pari all'importo originario posto a base di
gara previsto per il singolo anno, e comunque non puo' essere
superiore a duecentomila euro».
Secondo il ricorrente tale disposizione violerebbe l'articolo
117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost., in quanto prevede una
particolare tipologia di contratti, che definisce «aperti», non
contemplati dall'art. 3, commi 3 e 10, del d.lgs. n. 163 del 2006.
1.9. - Infine, oggetto di specifica censura e' l'art. 28 il quale
prevede che:
«1. Nel caso in cui il criterio utilizzato per la scelta
dell'offerta migliore e' quello dell'offerta economicamente piu'
vantaggiosa, la Commissione giudicatrice e' nominata
dall'amministrazione aggiudicatrice ed e' composta fino ad un massimo
di cinque componenti esperti nello specifico settore di intervento,
scelti prioritariamente tra il personale dipendente della stessa
amministrazione aggiudicatrice.
2. Le amministrazioni aggiudicatrici individuano il Presidente
della Commissione secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti.
Per l'affidamento di lavori e di servizi attinenti all'architettura e
all'ingegneria di competenza della Regione la Commissione di cui al
comma 1 e' individuata dal responsabile del procedimento di cui
all'articolo 15, comma 1.
3. In caso di accertata carenza in organico di adeguate
professionalita', i commissari diversi dal Presidente sono
individuati tra i dipendenti di altre amministrazioni aggiudicatrici
in possesso di adeguate professionalita', ovvero, con un criterio di
rotazione, tra gli appartenenti alle seguenti categorie: a)
professionisti, con almeno dieci anni di iscrizione nei rispettivi
albi professionali, nell'ambito di un elenco, formato sulla base di
rose di candidati fornito dagli ordini professionali; b) professori
universitari di ruolo, nell'ambito di un elenco, formato sulla base
di rose di candidati fornite dalle facolta' di appartenenza.
4. La Commissione individua l'offerta economicamente piu'
vantaggiosa entro il termine stabilito dal responsabile del
procedimento di cui all'articolo 15, comma 1. Tale termine puo'
essere prorogato una sola volta.
5. Le spese relative alla Commissione sono inserite nel quadro
economico del progetto tra le somme a disposizione
dell'amministrazione.
6. Per gli interventi di competenza regionale, la Giunta
regionale, con regolamento, disciplina modalita', tempi e procedure
per la nomina della Commissione giudicatrice».
Secondo il ricorrente tale norma violerebbe il terzo comma
dell'art. 117 Cost., in quanto avrebbe stato omesso di richiamare i
principi affermati dai commi 4, 5 e 6 dell'art. 84 del d.lgs. n. 163
del 2006. In particolare, non sarebbero state recepite le cause di
incompatibilita' dei commissari che compongono la commissione
rispetto: «ad altri incarichi, passati e futuri, afferenti il
medesimo appalto; ad incarichi pubblici previamente ricoperti
nell'amministrazione aggiudicatrice; all'accertata pregressa
commissione di comportamenti illeciti nell'ambito di procedure di
gara».
2. - In data 10 maggio si e' costituita in giudizio la Regione
chiedendo che le questioni proposte vengano dichiarate inammissibile
o infondate.
2.1. - Con riferimento all'art. 1, comma 1, si deduce, in primo
luogo, l'inammissibilita' della questione perche' «la norma impugnata
non attribuisce alla Regione alcuna potesta' legislativa» e dunque
«non regola affatto la materia».
Nel merito tale questione sarebbe non fondata, in quanto «con
essa non si intende dire che la legge regionale regola specificamente
la fase di esecuzione dei lavori pubblici, ma solo indicare che essa
detta norme che attengono genericamente ai lavori pubblici, in
relazione ai vari profili di essi che possono essere disciplinati
dalla Regione».
2.2. - In relazione all'impugnato art. 2, la resistente assume la
inammissibilita' della questione per genericita' delle censure.
Nel merito, la infondatezza della predetta questione
discenderebbe dal fatto che la norma censurata si limiterebbe a
stabilire quali sono i soggetti destinatari delle disposizioni
regionali.
Inoltre, il riferimento «alle agenzie e agli enti istituiti dalla
Regione» coinciderebbe con le amministrazioni aggiudicatrici previste
dalla legge statale.
Infine, si deduce come la definizione di «soggetti aggiudicatori»
sarebbe piu' ampia di quella desumibile dall'art. 3 del d.lgs. n. 163
del 2006.
2.3. - Per quanto attiene alla censure formulate nei confronti
del comma 3 dell'art. 13 si esclude che la norma regionale consenta
l'uso dei prezziari non aggiornati in relazione a progetti che siano
approvati entro una non meglio precisata data dell'anno successivo;
per contro, dal raccordo tra il comma 1 ed il comma 3 dell'art. 13
risulterebbe che l'elenco regionale dei prezzi e dei costi per la
sicurezza non aggiornato puo' essere usato per i progetti di livello
almeno preliminare approvati prima del 31 dicembre, dato che, in base
al comma 1, l'elenco aggiornato e' pubblicato nel Bollettino
ufficiale della Regione entro il 31 dicembre.
Inoltre, si osserva che «la normativa regionale e' piu' rigorosa
perche', mentre l'art. 133, comma 8, del d.lgs. n. 163 del 2006 si
limita a richiedere che entro giugno avvenga l'approvazione del
progetto, l'art. 13, comma 3, richiede anche che entro tale data
siano pubblicati o inviati il bando o la lettera di invito».
«Quanto alla censura fondata non sul contenuto dell'art. 13,
comma 3, ma sull'oggetto in se' (la disciplina dei prezzi
contrattuali), essa e' infondata perche' la norma impugnata non
attiene affatto al "tema della esecuzione dei contratti pubblici"».
2.4. - Per quanto attiene al censurato art. 15 la difesa
regionale rileva, innanzitutto, come sia stato lo stesso ricorrente a
riconoscere che la disciplina del responsabile del procedimento
attiene alla materia dell'organizzazione amministrativa. In ogni
caso, la disposizione censurata non si discosterebbe da quanto
prescritto a livello statale. In particolare, la norma impugnata
ribadirebbe il principio dell'unicita' del responsabile del
procedimento. Si afferma che «il senso della disposizione in parola
e' (...) quello di garantire che anche nelle amministrazioni di
dimensioni medio-grandi - la dove l'amministrazione, da punto di
vista organizzativo, sia articolata in uffici separati rispetto a
quello del responsabile unico del procedimento che gestisce
l'intervento - tale distinti plessi organizzativi rispondono
comunque» a tale responsabile.
Per quanto attiene, poi, alla rimanente censura si osserva come
il riferimento a «dipendenti tecnici di pubbliche amministrazioni» e'
conforme a quanto stabilito dall'art. 10, comma 5, del d.lgs. n. 163
del 2005. Per quanto attiene, poi, alle «idonee figure
professionali», essendo assunte presso le amministrazioni
aggiudicatrice, le stesse, contrariamente a quanto affermato nel
ricorso, apparterrebbero alla struttura organizzativa.
2.5. - Con riferimento al censurato art. 16 si afferma, in primo
luogo, come le parti della legge statale non richiamate dalla legge
regionale troverebbero ugualmente applicazione.
In secondo luogo, la norma rientrerebbe, per il suo contenuto,
nella materia dell'organizzazione amministrativa.
Infine, a conferma della infondatezza della questione, si
richiama quanto stabilito da questa Corte, con la sentenza n. 401 del
2007, la quale avrebbe chiarito che attiene alla tutela della
concorrenza soltanto la disciplina dei criteri di progettazione.
2.6. - In relazione all'impugnato art. 19, comma 1, si argomenta
la non fondatezza della questione in ragione del fatto che la legge
regionale si sarebbe solo limitata ad indicare una mera preferenza
per uno dei due criteri di aggiudicazione, il che non escluderebbe
che le amministrazioni possano anche optare per l'altro criterio
quello prezzo piu' basso.
2.7. - Con riguardo al censurato art. 20, comma 3, si deduce come
la questione non sia fondata, in quanto il decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonche' interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 4 agosto 2006, n. 248, avrebbe abrogato il
parametro interposto. In particolare, l'art. 2, comma 1, lettera a),
di tale decreto-legge stabilisce che: «sono abrogate le disposizioni
legislative e regolamentari che prevedono, con riferimento alle
attivita' libero professionali e intellettuali (...) la fissazione di
tariffe obbligatorie fisse o minime».
2.8. - Le censure riferite all'art. 22, commi 3 e 4, sarebbero
non fondate in quanto sarebbe erroneo il presupposto da cui muove il
ricorrente secondo cui la norma impugnata avrebbe previsto una nuova
tipologia contrattuale. Cio' in quanto l'art. 154 del d.P.R. 21
dicembre 1999, n. 554 (Regolamento di attuazione della legge 11
febbraio 1994, n. 109 «Legge quadro in materia di lavori pubblici», e
successive modificazioni) disciplinerebbe tale forma contrattuale.
2.9. - La infondatezza della censura riferita all'art. 28
deriverebbe dal fatto che la disciplina della composizione della
commissione di gara rientrerebbe nella materia dell'organizzazione
amministrativa di spettanza esclusiva regionale.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una
memoria al fine di replicare alle deduzioni contenute nell'atto di
costituzione della Regione.
In particolare, si deduce con riferimento agli artt. 1 e 2, che
sarebbe proprio la «genericita' enunciativa delle norme in questione»
che si porrebbe in contrasto con gli evocati parametri
costituzionali. In relazione all'art. 2, l'Avvocatura sottolinea come
«l'ente regionale pretende di disciplinare l'integrale settore della
"esecuzione" dei lavori pubblici (...) anche con riguardo a soggetti
gia' contemplati dalla legislazione statale codicistica, e quindi
indebitamente rimodulando l'applicabilita' soggettiva della
inderogabile disciplina nazionale».
Per quanto attiene all'art. 13, nella memoria si espone che
l'utilizzazione dei prezziari non puo' che afferire alla fase
progettuale di un intervento e non gia' al momento della indizione
della relativa procedura di affidamento. In particolare, si evidenzia
come «il tema dell'aggiornamento dei prezziari riguardi invero il
tema dell'adeguamento dei prezzi (...) disciplinato dall'articolo 133
del Codice».
Con riferimento all'art. 15, la difesa statale ribadisce che la
norma impugnata e' chiara nel derogare al principio della unicita'
del responsabile del procedimento.
In relazione all'art. 16, si osserva che la norma statale non
poteva comunque essere «trascritta» nella norma regionale. Ma proprio
«la parzialita' della trascrizione della norma statale», si
sottolinea, «denuncia che essa potrebbe trovare applicazione, merce'
la contrattazione decentrata e l'assunzione delle relative risultanze
nel regolamento dell'amministrazione interessata, senza il rispetto
degli ulteriori stringenti ed inderogabili criteri fissati dalla
norma».
Per quanto attiene alle altre disposizioni impugnate, si deduce
con riferimento: a) all'art. 19, che i criteri di aggiudicazione
rientrerebbero nella materia della tutela della concorrenza; b)
all'art. 20, che il decreto-legge n. 223 del 2006 non avrebbe
abrogato l'art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006, in quanto tale ultima
norma e' stata modificata successivamente dal decreto legislativo 11
settembre 2008, n. 152 (Ulteriori disposizioni correttive e
integrative del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante
il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture, a norma dell'articolo 25, comma 3, della legge 18 aprile
2005, n. 62); g) all'art. 22, che l'art. 154 del d.P.R. n. 554 del
1999 avrebbe recepito «solo incidentalmente» una prassi contrattuale
disciplinandola unicamente a livello contabile e che, comunque, il
codice degli appalti pubblici non avrebbe fatto riferimento alla
tipologia dei contratti aperti.
4. - Anche la Regione ha depositato una memoria nell'imminenza
dell'udienza pubblica.
In particolare si osserva con riferimento all'art. 1, che «la'
dove si parla di "esecuzione", la norma intende riferirsi non alla
specifica fase dell'esecuzione ma di tutto quello che serve per
arrivare alla realizzazione dell'opera pubblica».
In relazione all'art. 2, si deduce che «l'Avvocatura cerca (...)
di mutare la censura, lamentando che la Regione intenda regolare
l'esecuzione dei lavori pubblici anche con riguardo a soggetti gia'
contemplati dalla legislazione statale codicistica e quindi
indebitamente rimodulando l'applicabilita' soggettiva della
inderogabile disciplina nazionale».
Per quanto attiene all'art. 13, comma 3, si osserva che anche in
questo caso «l'Avvocatura rettifica la censura avanzata nel ricorso»,
sostenendo che la norma censurata «attiene al prezzo dell'appalto e,
quindi, tocca "questione appartenente alla disciplina contrattuale,
ricadente nell'ambito dell'ordinamento civile"». La difesa regionale
osserva comunque che la censura sarebbe infondata sotto tale profilo
sia perche' la norma impugnata non disciplinerebbe il prezzo
dell'appalto ma l'operativita' temporale degli elenchi prezzi sia
perche', anche qualora fosse riconducibile all'ordinamento civile, la
diversita' rispetto alla legislazione statale sarebbe limitata.
Con riferimento all'art. 16 si deduce che la difesa statale
avrebbe mutato prospettiva difensiva assumendo che «mentre il ricorso
evidenziava l'asserita difformita' tra l'art. 16 e l'art. 92, comma
5, ora si lamenta la possibile difformita' nella fase di attuazione
dell'art. 16»; tale censura, osserva la difesa regionale, «e'
inammissibile (oltre che per la novita') per la mancanza di
attualita' della lesione, nel senso che le possibili future vicende
applicative non possono condurre a dichiarare l'illegittimita'
costituzionale di una norma di legge». Sul punto, si ribadisce che
l'unica competenza statale e' quella relativa alla individuazione dei
criteri che presiedono all'articolazione della progettazione in piu'
livelli. E, si aggiunge, «non e' chiaro come la previsione
dell'incentivo di cui all'art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163 del
2006 favorisca la concorrenza». Infine, si deduce che «l'Avvocatura
(...) cerca di estendere la censura alla parte della norma relativa
ad attivita' diverse dalla progettazione: ma in questa parte la
questione e' inammissibile perche' non contenuta nel ricorso».
Per quanto attiene alla censura riferita all'art. 19, comma 1, si
richiama quanto affermato dalla sentenza n. 221 del 2010. Con tale
decisione sarebbe stata gia' dichiarata non fondata una questione di
legittimita' costituzionale avente ad oggetto una norma analoga che
prevedeva una preferenza per il criterio dell'offerta economicamente
piu' vantaggiosa. Si sottolinea nella memoria come l'art. 266 del
d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di esecuzione ed
attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante
«Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE») stabilisca la
obbligatorieta' dell'utilizzo del predetto criterio.
In relazione all'art. 20, comma 3, si deduce che «tale norma non
incide affatto sulla "materia delle gare per l'aggiudicazione di
contratti pubblici", non riguardando ne' le procedure di affidamento
ne' i criteri di aggiudicazione, ma solo le modalita' di
determinazione del corrispettivo». Nella memoria si rileva che la
norma «non regola l'ordinamento civile, ma il comportamento della
Regione in una procedura negoziata». Inoltre, «ove pure si volesse
vedere nella norma una interferenza con l'ordinamento civile, si
dovrebbe rilevare che la divergenza della norma regionale - che
espressamente richiama il decreto ministeriale in materia di
corrispettivi delle attivita' di progettazione e delle altre
attivita', ai sensi della legge n. 109 del 1994 - dalla norma statale
e' modesta e, dunque, non esorbita dai limiti entro i quali le
Regioni possono incidere su profili privatistici». Infine, «in
estremo subordine (...) ove la norma regionale apparisse eccedere i
predetti limiti, dovrebbe essere considerato non corretto soltanto il
riferimento al d.m. 4 aprile 2001, anziche' al decreto di cui al
comma 2 dell'art. 92 del decreto legislativo n. 163 del 2006, quale
base di riferimento per l'affidamento negoziato».
Per quanto riguarda l'art. 22, commi 3 e 4, la difesa regionale
sottolinea come l'Avvocatura dello Stato non abbia riproposto piu' la
censura basata sulla atipicita' dei contratti aperti, insistendo
sulla lesione della competenza statale in materia di tutela della
concorrenza.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale degli articoli 1, comma 1,
2, 13, comma 3, 15, 16, 19, comma 1, 20, comma 3, 22, commi 3 e 4, e
28 della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3 (Disciplina
regionale dei lavori pubblici e norme in materia di regolarita'
contributiva per i lavori pubblici), per asserita violazione
dell'articolo 117, commi secondo, lettere e) ed l), e terzo della
Costituzione.
2. - Prima di esaminare le singole censure proposte con il
ricorso, e' opportuno richiamare gli orientamenti di questa Corte sul
riparto di competenza tra Stato e regioni a statuto ordinario in
materia di appalti di lavori pubblici.
2.1. - La giurisprudenza costituzionale (tra le altre, sentenze
n. 45 del 2010, n. 160 del 2009 e n. 401 del 2007) e' costante nel
ritenere che, in mancanza di una espressa indicazione nel nuovo art.
117 Cost., i lavori pubblici «non integrano una vera e propria
materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale
afferiscono» e pertanto possono essere ascritti, di volta in volta, a
potesta' legislative statali o regionali. Ne deriva che non e'
«configurabile ne' una materia relativa ai lavori pubblici nazionali,
ne' tantomeno un ambito materiale afferente al settore dei lavori
pubblici di interesse regionale» (sentenza n. 401 del 2007).
Ne consegue che le questioni di costituzionalita' devono essere
esaminate in rapporto al contenuto delle singole disposizioni
impugnate, al fine di stabilire quali siano gli ambiti materiali in
cui esse trovano collocazione.
Avendo riguardo all'ordinaria articolazione delle procedure di
gara e', pertanto, necessario distinguere la fase che precede la
stipulazione del contratto da quella di conclusione ed esecuzione di
esso.
Con riferimento alla fase della procedura amministrativa di
evidenza pubblica, l'ambito materiale prevalente e' quello della
tutela della concorrenza. In particolare, nello specifico settore
degli appalti pubblici vengono in rilievo norme che si qualificano
per la finalita' perseguita di assicurare la concorrenza «per» il
mercato (sentenze n. 186 del 2010; n. 283 e n. 160 del 2009; n. 322
del 2008; n. 431 e n. 401 del 2007).
In relazione alla fase negoziale, che ha inizio con la
stipulazione del contratto, questa Corte ha piu' volte precisato (da
ultimo citata sentenza n. 160 del 2009) come l'amministrazione si
ponga in una posizione di tendenziale parita' con la controparte ed
agisca nell'esercizio non di poteri amministrativi, bensi' della
propria autonomia negoziale. Ne consegue che la disciplina della
predetta fase deve essere ascritta prevalentemente all'ambito
materiale dell'ordinamento civile. Sussiste, infatti, l'esigenza,
sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire
l'uniformita' di trattamento, nell'intero territorio nazionale, della
disciplina dei momenti di conclusione ed esecuzione dei contratti di
appalto. Cio', pero', non significa - si e' puntualizzato, in
particolare, con la sentenza n. 401 del 2007 - che, in relazione a
peculiari esigenze di interesse pubblico, non possano residuare in
capo all'autorita' procedente poteri pubblici riferibili, tra
l'altro, a specifici aspetti organizzativi afferenti alla stessa fase
esecutiva.
2.2. - Cio' chiarito, deve, tuttavia, osservarsi che le singole
regioni a statuto ordinario sono legittimate a regolare soltanto
quelle fasi procedimentali che afferiscono a materie di propria
competenza, nonche' gli oggetti della procedura rientranti anch'essi
in ambiti materiali di pertinenza regionale (sentenze n. 45 del 2010
e n. 160 del 2009).
La Corte ha poi affermato che, «al fine di evitare che siano
vanificate le competenze delle regioni» a statuto ordinario, e'
consentito che norme regionali riconducibili a tali competenze
possano produrre «effetti proconcorrenziali», purche' tali effetti
«siano indiretti e marginali e non si pongano in contrasto con gli
obiettivi posti dalle norme statali che tutelano e promuovono la
concorrenza» (da ultimo, citate sentenze n. 45 del 2010 e n. 160 del
2009).
3. - Cio' chiarito, si puo' passare all'analisi delle singole
questioni di legittimita' costituzionale prospettate con il ricorso.
4. - Viene, al riguardo, in rilievo, innanzitutto, l'art. 1,
comma 1, della legge impugnata, il quale cosi' dispone: «con la
presente legge la Regione nei limiti e nel rispetto della
Costituzione, dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e
dagli obblighi internazionali, nonche' della normativa statale, detta
la disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da
eseguirsi sul territorio regionale, di competenza della Regione e
degli altri soggetti di cui all'articolo 2, nonche' disposizioni in
materia di regolarita' contributiva per i lavori pubblici».
Secondo il ricorrente, tale comma, «pur nella sua portata
meramente enunciativa e programmatica», si porrebbe in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettere e) ed l) Cost. In particolare, il
ricorrente deduce che la Regione non avrebbe alcuna competenza in
tema di esecuzione dei contratti pubblici.
La questione non e' fondata.
Deve, innanzitutto, osservarsi che l'espressione «esecuzione di
lavori e opere pubbliche», adoperata nel comma in esame dal
legislatore regionale, non puo' essere intesa come «fase esecutiva
dei contratti di appalto», bensi' come equivalente a «realizzazione
delle opere pubbliche»; vale a dire in un senso piu' ampio rispetto a
quello desumibile dal solo dato letterale.
A cio' va aggiunto che la disposizione impugnata, come riconosce
lo stesso ricorrente, ha una valenza meramente programmatica, dal
momento che essa non disciplina alcuno specifico istituto relativo ai
lavori pubblici.
Non puo', dunque, ritenersi che per il solo fatto che in tale
disposizione si faccia riferimento alla «disciplina per la esecuzione
di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale»
sia stata violata la competenza statale in materia di ordinamento
civile. Analogamente e' a dirsi per quanto attiene alla dedotta
lesione della competenza esclusiva dello Stato in tema di tutela
della concorrenza.
5. - In ordine all'impugnazione dell'art. 2 della legge
regionale, nel ricorso si deduce il suo contrasto con i medesimi
parametri costituzionali sopra indicati.
L'articolo censurato prevede, al comma 1, che:
«1. Le disposizioni di cui alla presente legge si applicano:
a) alla Regione Umbria, alle agenzie e agli enti da essa
istituiti;
b) agli enti locali, alle loro associazioni, unioni e consorzi,
ai consorzi di bonifica;
c) alle aziende unita' sanitarie locali, alle aziende
ospedaliere, agli enti di gestione delle residenze sanitarie
assistenziali per anziani e disabili e alle Istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficienza (IPAB);
d) agli organismi di diritto pubblico;
e) ai soggetti, diversi da quelli di cui alle lettere precedenti,
relativamente a lavori od opere pubbliche o di pubblica utilita' che
beneficiano di finanziamenti pubblici in conto interesse o in conto
capitale, assegnati in attuazione di piani e programmi approvati
dall'amministrazione regionale, di importo attualizzato pari o
superiore al cinquanta per cento dell'importo dei lavori».
Il successivo comma 2 aggiunge che «ai sensi della presente legge
si intendono:
a) per "amministrazioni aggiudicatrici" i soggetti di cui al
comma 1, lettere a), b), c) e d);
b) per "soggetti aggiudicatori" i soggetti di cui al comma 1».
Secondo il ricorrente, le riportate disposizioni violerebbero le
competenze legislative statali in materia di tutela della concorrenza
e di ordinamento civile, in quanto esse invaderebbero
«inevitabilmente (...) anche quegli ambiti relativi agli appalti
pubblici (ad esempio, le procedure di aggiudicazione, l'esecuzione
dei contratti, ecc.) la cui disciplina e' per l'appunto oggetto di
esclusiva competenza dello Stato». Inoltre, le «definizioni fornite»
contrasterebbero «sotto svariati profili con quelle previste
dall'articolo 3 del d.lgs. n. 163 del 2006»; in particolare, «la
generica previsione per cui la legge regionale si applica anche alle
agenzie e agli enti istituti dalla Regione consentirebbe in astratto
di applicare la norma locale anche a soggetti» non «suscettibili di
rientrare nelle piu' precise definizioni di cui al richiamato
articolo 3 del Codice dei contratti pubblici». Infine, la definizione
di «soggetti aggiudicatori» di cui al comma 2, lettera b), non
coinciderebbe, ed e' anzi sarebbe decisamente piu' restrittiva, di
quella desumibile dall'articolo 3 del d.lgs. n. 163 del 2006,
concernente gli altri soggetti aggiudicatori.
In definitiva, per le ragioni esposte, si sarebbe determinata
«una sensibile differenziazione della portata applicativa della
relativa norma rispetto ai non derogabili parametri offerti dalla
normativa statale».
La questione, che - contrariamente a quanto eccepito dalla difesa
regionale - deve ritenersi ammissibile, in quanto suffragata da
censure sufficientemente specifiche, non e' comunque fondata.
Le disposizioni impugnate, come emerge dal loro stesso tenore
letterale, identificano, sul piano soggettivo, i destinatari
dell'intera disciplina in materia di lavori pubblici regionali.
Questa Corte, con la sentenza n. 401 del 2007, ha avuto modo di
affermare che «non e' possibile tracciare una netta linea di
demarcazione che faccia unicamente perno sul profilo soggettivo,
distinguendo le procedure di gara indette da amministrazioni statali
da quelle poste in essere da amministrazioni regionali o
sub-regionali, per inferirne che solo le prime sarebbero di spettanza
statale, mentre le seconde rientrerebbero nell'ambito della potesta'
legislativa regionale. La perimetrazione delle sfere materiali di
competenza non puo', infatti, essere determinata avendo riguardo
esclusivamente alla natura del soggetto che indice la gara o al quale
e' riferibile quel determinato bene o servizio, in quanto, come gia'
sottolineato, occorre fare riferimento, invece, al contenuto delle
norme censurate al fine di inquadrarlo negli ambiti materiali
indicati dall'art. 117 Cost.».
Cio' comporta che, per stabilire se siano state violate le
competenze statali evocate, occorre avere riguardo a quanto previsto
dalle singole disposizioni della legge regionale impugnata. Il
legislatore regionale puo' stabilire, infatti, quali siano i
destinatari dei propri precetti nei limiti in cui l'adozione di
questi ultimi rientri nell'ambito di specifiche competenze della
Regione. In altri termini, non e' possibile effettuare un giudizio di
costituzionalita' che investa il piano soggettivo senza valutarne
anche l'ambito di rilevanza oggettivo e cioe' l'attivita' che in
concreto i soggetti dovranno porre in essere, alla luce di quanto
previsto dal legislatore stesso.
Ma anche a volere prescindere da tale aspetto, non puo' ritenersi
che lo Stato, con il ricorso ora in esame, abbia specificamente
lamentato la mancata menzione di soggetti che sono normalmente
destinatari delle disposizioni in materia di procedure di evidenza
pubblica. Deve, anzi, osservarsi come il legislatore regionale, nella
specie, abbia effettuato una scelta che, avuto riguardo alle
espressioni impiegate, ricomprende nell'ambito applicativo della
legge una serie ampia di destinatari delle disposizioni adottate. Il
fatto poi che tra questi ultimi ve ne possano essere anche alcuni che
rivestono forma privatistica, non reca un vulnus alle competenze
statali di cui si assume la violazione. Ne' puo' ritenersi che
semplici differenziazioni terminologiche tra la normativa regionale
impugnata e quella statale, contenuta nel decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE), possano incidere sulla legittimita' costituzionale delle
disposizioni sulle quali si appuntano le censure proposte con il
ricorso dello Stato.
In conclusione, il legislatore regionale ha inteso delimitare
l'area dei soggetti che partecipano, in vario modo, alla
realizzazione di opere pubbliche o di lavori pubblici, con specifico
riferimento alla realta' regionale. E, a questo riguardo, non puo'
essere negata la legittimazione della Regione a precisare l'ambito di
applicazione della propria normativa in materia.
6. - Quanto all'impugnazione dell'art. 13, comma 3, della legge
regionale in esame, la norma censurata stabilisce che «i soggetti
aggiudicatori possono utilizzare l'elenco regionale dei prezzi e dei
costi per la sicurezza non aggiornato per i progetti di livello
almeno preliminare, approvati prima della data di pubblicazione
dell'aggiornamento a condizione che i relativi bandi, avvisi o
lettere di invito per l'esecuzione dei lavori vengano,
rispettivamente, pubblicati o trasmesse, entro il successivo mese di
giugno».
Secondo il ricorrente, tale comma violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., in quanto la disciplina statale, stabilita
dal comma 8 dell'art. 133 del d.lgs. n. 163 del 2006, «pone termini
piu' stringenti e certi per l'utilizzazione dei prezziari "scaduti",
prevedendo che essi possono essere applicati in relazione a progetti
gia' approvati alla data del 30 giugno dell'anno successivo, e che
comunque - in caso di mancato aggiornamento anche per l'ulteriore
periodo - l'aggiornamento andra' effettuato ad opera delle
articolazioni locali dell'amministrazione delle infrastrutture».
Inoltre, la norma disciplinerebbe la «esecuzione dei contratti
pubblici, incidendo sulla disciplina dei prezzi contrattuali, ossia
un elemento essenziale dei contratti medesimi»; con cio' violando
l'art. 4, comma 3, del Codice dei contratti pubblici e, con esso, il
riparto delle competenze quale fissato dall'art. 117 Cost.
6.1. - La questione e' fondata.
Va, innanzitutto, osservato che la norma censurata, come
sostenuto dalla difesa dello Stato, effettivamente e' volta a
disciplinare una fase afferente all'esecuzione del contratto di
appalto. Cio' e' desumibile dallo stesso uso della espressione
(«soggetti aggiudicatori») che si legge nel comma 3 dell'art. 13 in
esame.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte (per tutte, la citata
sentenza n. 401 del 2007), la fase di esecuzione in senso stretto del
rapporto contrattuale rientra nella materia dell'ordinamento civile
ed e', pertanto, di esclusiva competenza legislativa dello Stato ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Nella specie, premesso che si verte senza dubbio nella materia
dell'ordinamento civile, e' evidente lo scostamento tra la
disposizione regionale impugnata e quella statale, contenuta
nell'art. 133, comma 8, del Codice dei contratti pubblici, in ordine
all'aggiornamento periodico dei prezzi e dei costi, con particolare
riferimento all'utilizzazione dei prezziari «scaduti», per i quali la
citata normativa statale fissa termini certi e, come affermato dalla
difesa statale, «piu' stringenti» per quanto attiene alla
utilizzazione dei prezziari stessi.
Da cio' consegue che deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale del comma 3 dell'art. 13 della legge regionale in
esame per violazione del richiamato parametro costituzionale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
7. - E' stato impugnato, altresi', l'art. 15, il quale, nei sette
commi da cui e' composto, cosi' dispone:
«1. Le amministrazioni aggiudicatrici nominano un responsabile
del procedimento di attuazione di ogni singolo intervento, unico per
tutte le fasi.
2. Con specifico riferimento alla propria struttura
organizzativa, le amministrazioni aggiudicatrici nell'ambito
dell'unitario procedimento di attuazione dell'intervento, possono
individuare sub procedimenti la cui responsabilita' puo' essere posta
in capo a soggetti diversi dal responsabile del procedimento di cui
al comma 1, al quale gli stessi rispondono direttamente.
3. Il responsabile del procedimento e' un tecnico in possesso di
titolo di studio e competenza adeguati in relazione ai compiti per i
quali e' nominato.
4. In caso di carenza di dipendenti tecnici in servizio in
possesso di professionalita' adeguate, le amministrazioni
aggiudicatrici possono: a) avvalersi, nel rispetto delle norme
vigenti in materia di pubblico impiego, di dipendenti tecnici di
pubbliche amministrazioni in possesso di adeguate competenze
professionali; b) assumere idonee figure professionali, in possesso
di competenze, ai sensi delle vigenti norme in materia di pubblico
impiego.
5. Il responsabile del procedimento individua i livelli di
progettazione necessari e i contenuti documentali del progetto da
appaltare, in ragione delle disposizioni stabilite dalla normativa
vigente per la specifica tipologia e dimensione dei lavori da
progettare e della documentazione richiesta per il rilascio degli
atti di autorizzazione, approvazione o pareri, comunque denominati,
necessari ai fini dell'approvazione dei lavori stessi.
6. I soggetti aggiudicatori, diversi dalle amministrazioni
aggiudicatrici, in conformita' ai principi della legge 7 agosto 1990,
n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi), individuano, secondo
i propri ordinamenti, uno o piu' soggetti cui affidare i compiti
propri del responsabile del procedimento.
7. La Giunta regionale, per gli interventi di competenza
regionale, disciplina con regolamento modalita', tempi e procedure
per la nomina del responsabile del procedimento di cui al presente
articolo».
Secondo il ricorrente, le riportate disposizioni sarebbero
costituzionalmente illegittime per contrasto con il terzo comma
dell'art. 117 Cost., atteso che inciderebbero su un ambito materiale,
quello dell'organizzazione amministrativa e dei compiti e requisiti
del procedimento, rientrante nell'ambito della competenza ripartita.
A tale proposito, si deduce che esse violerebbero, in
particolare, quanto prescritto dall'art. 10 del d.lgs. n. 163 del
2006 sotto due diversi profili.
In relazione ad un primo profilo, il ricorrente sottolinea come
le disposizioni in esame, «dopo aver fissato il principio della
unicita' del responsabile del procedimento relativamente a tutte le
fasi di attuazione di un intervento», permetterebbero «alle
amministrazioni aggiudicatrici di individuare sub-procedimenti la cui
responsabilita' puo' essere assegnata a soggetti diversi dal
responsabile "unico" del procedimento, cosi' consentendo di
spezzettare quel fondamentale principio di unicita' della
responsabilita' amministrativa del procedimento, sottesa (...) alla
figura del "responsabile unico"».
Con riferimento ad un secondo aspetto, si assume l'illegittimita'
costituzionale del comma 4, che «consente alle amministrazioni
aggiudicatrici, in caso di carenza di dipendenti tecnici in servizio
in possesso di professionalita' adeguate, di rivolgersi ad altre
amministrazioni pubbliche in possesso di siffatte professionalita'
ovvero di assumerne ai sensi delle vigenti norme in materia di
pubblico impiego, anziche' dotarsi di un adeguato supporto
all'attivita' del responsabile del procedimento, mediante
espletamento di procedura di selezione prevista dal Codice medesimo
per l'affidamento di incarichi di servizi, come prescritto
dall'articolo 10, comma 7, del d.lgs. n. 163 del 2006».
7.1. - La questione e' in parte inammissibile e per il resto non
fondata.
In via preliminare, occorre precisare che, per quanto il
ricorrente impugni l'intero art. 15, risultano formulate censure
specifiche soltanto con riferimento ai commi 2 e 4. Cio' comporta che
deve essere dichiarata la inammissibilita' della questione proposta
con riferimento ai commi 1, 3, 5, 6 e 7 dell'articolo 15 della legge
in esame.
Quanto al merito delle censure proposte nei confronti dei commi 2
e 4, va osservato che il responsabile del procedimento e' un soggetto
che si inserisce, per espletare i compiti che gli sono demandati, in
una procedura di gara finalizzata a realizzare una determinata opera
pubblica.
Nella specie, la legge regionale - e' bene chiarire - ha
previsto, al comma 2, la regola del responsabile unico del
procedimento, limitandosi a stabilire che le amministrazioni
aggiudicatrici, «nell'ambito dell'unitario procedimento di attuazione
dell'intervento», possono individuare sub-procedimenti senza che cio'
incida sulla unicita' del centro di responsabilita'.
Avendo riguardo allo specifico contenuto precettivo delle
disposizioni impugnate, deve, pertanto, rilevarsi come la disciplina
delle modalita' organizzative dell'attivita' del responsabile unico
del procedimento rientri nella materia della organizzazione
amministrativa, riservata alle regioni ai sensi del quarto comma
dell'art. 117 Cost. Da cio' consegue che non possono venire in
rilievo i principi fondamentali desumibili dalla legislazione dello
Stato, i quali limitano la potesta' legislativa regionale soltanto
nelle materie di competenza concorrente ex art. 117, terzo comma,
Cost.
Si tenga conto, inoltre, che il medesimo comma 4 della norma in
esame - stabilendo le modalita' da osservare in caso di carenza di
dipendenti tecnici in servizio in possesso di professionalita'
adeguate - ha puntualizzato che le determinazioni assunte dalle
amministrazioni aggiudicatrici devono comunque rispettare le «norme
vigenti in materia di pubblico impiego».
In definitiva, gli scostamenti tra la censurata disciplina
regionale e quella statale contenuta nel Codice dei contratti
pubblici sono minimi e, come tali, si presentano sostanzialmente
carenti di significativo rilievo.
La questione deve, pertanto, ritenersi priva di fondamento.
8. - Quanto all'impugnazione dell'art. 16 della legge regionale
in esame, la norma censurata prevede che «le amministrazioni
aggiudicatrici ripartiscono una somma non superiore al due per cento
dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro,
comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell'amministrazione, per ogni singola opera o lavoro, con le
modalita' e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata
ed assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il
responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del
progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del
collaudo, nonche' tra i loro collaboratori».
Secondo il ricorrente, tale norma violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettere e) ed l), Cost. In particolare, si assume che la
disposizione impugnata contrasterebbe con l'art. 92, comma 5, del
d.lgs. n. 163 del 2006 perche', pur riproducendo la prima parte di
tale comma, ometterebbe di «dettagliare, come fa invece la norma
statale, i criteri per la determinazione della percentuale effettiva
destinata ad ogni singola attivita' svolta». Inoltre, la norma
censurata riguarderebbe la fase della progettazione degli appalti
pubblici, in quanto la disciplina dei relativi incentivi atterrebbe
ai «criteri in base ai quali tale attivita' deve essere svolta in
modo da assicurare in ogni caso la piu' ampia competitivita' e la
libera circolazione degli operatori economici nel segmento di mercato
in questione».
8.1. - La questione non e' fondata.
Innanzitutto, la circostanza che non sia richiamata nella norma
regionale la prima parte del comma 5 dell'art. 92 del Codice dei
contratti pubblici, non implica, contrariamente a quanto sostenuto
dal ricorrente, la sua inapplicabilita' (sentenza n. 45 del 2010).
In ogni caso, la disciplina dei suddetti incentivi, ponendosi al
di fuori dell'attivita' di progettazione delle opere in senso
stretto, non e' suscettibile di invadere le competenze esclusive
dello Stato nelle materie della tutela della concorrenza e
dell'ordinamento civile.
Questa Corte ha ribadito che deve esser ricondotta, in via
prevalente, all'ambito materiale della tutela della concorrenza la
previsione di criteri uniformi della progettazione relativa a lavori,
servizi e forniture (sentenze n. 221 del 2010 e n. 401 del 2007).
Inoltre, la Corte, con la citata sentenza n. 401 del 2007, ha
affermato che l'aspetto qualificante dell'attivita' di progettazione
e' dato dal fatto che essa deve svolgersi secondo una precisa
articolazione, essendo questa essenziale «per assicurare, con il
progetto esecutivo, l'eseguibilita' dell'opera» e «indispensabile per
rendere certi i tempi e i costi di realizzazione» dell'opera stessa.
Con la medesima sentenza si e', inoltre, chiarito che «nella fase
di attuazione dell'attivita' di progettazione (...) sussiste la
specifica competenza dell'amministrazione o del soggetto cui spetti
curare la realizzazione delle opere mediante le apposite procedure di
gara. In altri termini, la riconduzione dell'attivita' di
progettazione alla competenza esclusiva dello Stato opera
esclusivamente per quanto attiene alla fissazione dei criteri in base
ai quali tale attivita' deve essere svolta in modo da assicurare in
ogni caso la piu' ampia competitivita' e la libera circolazione degli
operatori economici nel segmento di mercato in questione, ma non si
estende fino ad incidere sulla spettanza del concreto svolgimento
dell'attivita' progettuale alle singole amministrazioni
aggiudicatrici, la cui competenza non e' incisa dalla normativa in
esame».
La fattispecie disciplinata dalla norma regionale, essendo
relativa agli emolumenti accessori da destinare ai soggetti che,
all'interno dell'amministrazione appaltante, collaborano
all'attivita' di progettazione e alle attivita'
tecnico-amministrative connesse, deve essere ascritta alle potesta'
di organizzazione degli apparati regionali, di esclusiva spettanza
della Regione, e non puo' ritenersi afferente alla determinazione dei
criteri di progettazione.
Ne' puo' pervenirsi ad una diversa conclusione richiamando, come
fatto dalla difesa dello Stato nel corso della discussione in udienza
pubblica, la sentenza n. 283 del 2009. Con tale sentenza, infatti,
questa Corte, scrutinando una norma dal contenuto diverso da quello
che viene oggi in esame, ha ritenuto che rientra nell'ambito
materiale dell'ordinamento civile - in quanto pone una «limitazione
dell'autonomia privata» - la disposizione, all'epoca impugnata, che
«non incentiva ma obbliga» taluni soggetti privati a seguire
determinate procedure nell'ambito dei «concorsi di progettazione».
In definitiva, la questione sollevata non e' fondata, in quanto
la norma censurata non incide sull'area di competenza legislativa
esclusiva dello Stato di cui agli evocati parametri costituzionali.
9. - E' anche impugnato l'art. 19, comma 1, della legge regionale
in esame.
Il suddetto comma stabilisce che «nell'affidamento di servizi
attinenti all'architettura e all'ingegneria, al fine di promuovere la
qualita' dei progetti e dei soggetti partecipanti alle gare, i
soggetti aggiudicatori, nella scelta dell'offerta migliore,
utilizzano, di preferenza, il criterio dell'offerta economicamente
piu' vantaggiosa».
Secondo il ricorrente, tale norma violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. In particolare, si deduce la violazione
dell'art. 81, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 163 del 2006, il quale
prevede che il criterio di selezione delle offerte negli appalti
pubblici sia alternativamente quello del prezzo piu' basso o
dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa.
9.1. - La questione non e' fondata.
Questa Corte, con la sentenza n. 221 del 2010, ha affermato che
la previsione regionale, la quale sancisca la preferenza per il
criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, «non e'
suscettibile di alterare le regole di funzionamento del mercato e,
pertanto, non e' idonea ad alterare i livelli di tutela della
concorrenza fissati dalla legislazione nazionale».
Inoltre, si e' anche affermato, con la stessa sentenza, che le
norme, come quelle che vengono in rilievo anche in questa sede, non
escludono, «in via aprioristica e astratta, uno dei due possibili
criteri di aggiudicazione», ma si limitano ad indicare «un ordine di
priorita' nella scelta, che non elimina il potere discrezionale della
stazione appaltante di ricorrere all'altro criterio, cioe' a quello
del prezzo piu' basso».
Applicando questi principi al caso in esame, ne discende che la
censura proposta con il ricorso non puo' trovare accoglimento.
10. - Il ricorrente ha impugnato, altresi', l'art. 20, comma 3,
della medesima legge regionale, il quale prevede che «il responsabile
del procedimento o il dirigente competente delle amministrazioni
aggiudicatrici possono procedere all'affidamento diretto dei servizi
attinenti all'architettura e all'ingegneria di importo stimato
inferiore a ventimila euro indicati nei propri provvedimenti per
l'acquisizione in economia, a soggetti esterni alle amministrazioni,
con le procedure e le modalita' indicate negli stessi provvedimenti,
scegliendoli anche negli eventuali elenchi di cui al comma 1. In tal
caso il ribasso sull'importo delle prestazioni, fissato ai sensi
delle tariffe professionali di cui al d.m. 4 aprile 2001 del Ministro
della giustizia (Corrispettivi delle attivita' di progettazione e
delle altre attivita', ai sensi dell'articolo 17, comma 14-bis, della
legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modifiche), e' negoziato
tra il responsabile del procedimento o il dirigente competente e il
professionista cui si intende affidare il servizio».
Secondo il ricorrente, tale disposizione violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettere e) ed l), Cost. In particolare, si deduce che
la norma impugnata, demandando la determinazione dei corrispettivi
alla negoziazione tra la stazione appaltante ed il progettista
fiduciario, si porrebbe in contrasto con l'art. 92, commi 2 e 3, del
d.lgs. n. 163 del 2006, che prescrive criteri rigidi ed uniformi per
la fissazione di siffatti corrispettivi.
10.1. - La questione e' fondata.
In via preliminare, deve rilevarsi come, contrariamente a quanto
sostenuto dalla difesa regionale, la norma statale evocata dal
ricorrente - in ragione del suo contenuto specifico e articolato
relativo al settore degli appalti pubblici - sia ancora vigente, non
essendo stata abrogata dall'articolo 2 del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonche' interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), convertito, con modificazioni, nella legge 4
agosto 2006, n. 248. Detto articolo ha disposto, in generale, la non
vincolativita' delle tariffe obbligatorie fisse o minime.
Cio' posto, nel merito, la norma censurata - prevedendo che,
all'esito della procedure di affidamento diretto dei servizi
attinenti all'architettura e all'ingegneria, sia possibile la
determinazione dei corrispettivi concordata tra il responsabile del
procedimento o il dirigente e il professionista incaricato - invade
la sfera di competenza statale in materia di ordinamento civile. La
disposizione in esame, infatti, disciplina un aspetto afferente al
contenuto negoziale del contratto di appalto e dunque attiene a quei
profili in cui la pubblica amministrazione agisce nell'esercizio
della propria autonomia negoziale. In definitiva, venendo in rilievo
la regolamentazione di un rapporto privatistico che, per assicurare
il principio di uguaglianza, deve essere disciplinato in maniera
uniforme dalla normativa contenuta nel Codice dei contratti pubblici,
la disposizione stessa deve essere dichiarata costituzionalmente
illegittima per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
Resta assorbita la censura di violazione dell'art. 117, comma
secondo, lettera e), in materia di tutela della concorrenza.
11. - L'impugnazione statale ha investito anche i commi 3 e 4
dell'art. 22 della legge regionale in esame, i quali cosi'
dispongono:
«3. Le amministrazioni aggiudicatrici possono provvedere
all'espletamento dell'attivita' di manutenzione tramite la stipula di
contratti aperti della durata massima di quattro anni. Per contratto
aperto si intende il contratto in cui la prestazione e' pattuita con
riferimento ad un determinato arco di tempo, per interventi non
predeterminati nel numero, ma resi necessari secondo le necessita'
delle amministrazioni aggiudicatrici.
4. Qualora, nel caso di contratti aperti, l'importo dei lavori da
eseguire ecceda l'importo contrattuale, il direttore dei lavori da'
comunicazione al responsabile del procedimento per le opportune
determinazioni. Il responsabile del procedimento puo' autorizzare
l'ulteriore spesa fino ad un totale complessivo pari all'importo
originario posto a base di gara, e comunque non superiore a
duecentomila euro. In caso di contratto pluriennale la ulteriore
spesa riferita alla singola annualita' puo' essere autorizzata fino
ad un totale complessivo pari all'importo originario posto a base di
gara previsto per il singolo anno, e comunque non puo' essere
superiore a duecentomila euro».
Secondo il ricorrente, tali disposizioni violerebbero l'art. 117,
secondo comma, lettere e) ed l), Cost., in quanto prevedono una
particolare tipologia di contratti, definiti «aperti», non
contemplata dai commi 3 e 10 dell'art. 3 del d.lgs. n. 163 del 2006.
11.1. - La questione e' fondata.
Le norme regionali censurate disciplinano, con riferimento agli
appalti relativi all'espletamento dell'attivita' di manutenzione, un
particolare tipo di contratto che viene qualificato come «aperto», il
quale si caratterizza per il suo contenuto «variabile», ossia
determinabile in ragione delle necessita' manifestate
dall'amministrazione nel periodo temporale (quattro anni) di
efficacia dello stesso.
Il d.lgs. n. 163 del 2006 non contempla tale figura contrattuale,
che era invece disciplinata - peraltro, con una disposizione non del
tutto coincidente con quella regionale - dall'articolo 154 del
decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554
(Regolamento di attuazione della legge 11 febbraio 1994, n. 109
«Legge quadro in materia di lavori pubblici», e successive
modificazioni). La norma da ultimo citata e' stata, pero', abrogata
dal decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207
(Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163, recante «Codice dei contratti pubblici relativi
a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE). Piu' precisamente, la previsione relativa
ai contratti aperti era stata inizialmente inserita nello schema di
regolamento ma, su indicazione del Consiglio di Stato, sezione
consultiva per gli atti normativi, parere 17 settembre 2007 (che
aveva rilevato l'opportunita' di non riprodurre il contenuto del
citato art. 154, in quanto la tipologia di contratti da esso prevista
non e' contemplata dal d.lgs. n. 163 del 2006), la stessa e' stata
eliminata dal testo. Ne' puo' ritenersi, come anche e' stato
prospettato nel corso dell'udienza pubblica, che i contratti aperti
siano assimilabili agli «accordi quadro». Questi ultimi, infatti, in
ragione del contenuto specifico della norma che li disciplina (art.
59 del d.lgs. n. 163 del 2006), integrano gli estremi di una
tipologia contrattuale diversa da quella che rileva in questa sede.
Cio' posto, deve ribadirsi che questa Corte ha gia' avuto modo di
chiarire, con la sentenza n. 401 del 2007, che spetta «al legislatore
statale - ferma restando l'autonomia negoziale delle singole
amministrazioni aggiudicatrici - individuare, per garantire
uniformita' di trattamento sull'intero territorio nazionale, il tipo
contrattuale da utilizzare per la regolamentazione dei rapporti di
lavori, servizi e forniture». Ne consegue che il prevalente ambito
materiale che, nella specie, viene in rilievo, e' rappresentato
dall'ordinamento civile. Nella citata sentenza si e', inoltre,
precisato che «tale uniformita', nella previsione della tipologia e
dell'oggetto dei contratti, e' funzionale ad assicurare il rispetto
dei principi sottesi alla competenza legislativa esclusiva in materia
di tutela della concorrenza».
Alla luce di quanto esposto, deve, pertanto, essere dichiarata la
illegittimita' costituzionale dei commi impugnati per violazione dei
parametri costituzionali di cui all'art. 117, secondo comma, lettere
e) ed l), Cost.
12. - Oggetto di specifica censura e', altresi', l'art. 28 della
legge regionale, il quale cosi' dispone:
«1. Nel caso in cui il criterio utilizzato per la scelta
dell'offerta migliore e' quello dell'offerta economicamente piu'
vantaggiosa, la Commissione giudicatrice e' nominata
dall'amministrazione aggiudicatrice ed e' composta fino ad un massimo
di cinque componenti esperti nello specifico settore di intervento,
scelti prioritariamente tra il personale dipendente della stessa
amministrazione aggiudicatrice.
2. Le amministrazioni aggiudicatrici individuano il Presidente
della Commissione secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti.
Per l'affidamento di lavori e di servizi attinenti all'architettura e
all'ingegneria di competenza della Regione la Commissione di cui al
comma 1 e' individuata dal responsabile del procedimento di cui
all'articolo 15, comma 1.
3. In caso di accertata carenza in organico di adeguate
professionalita', i commissari diversi dal Presidente sono
individuati tra i dipendenti di altre amministrazioni aggiudicatrici
in possesso di adeguate professionalita', ovvero, con un criterio di
rotazione, tra gli appartenenti alle seguenti categorie: a)
professionisti, con almeno dieci anni di iscrizione nei rispettivi
albi professionali, nell'ambito di un elenco, formato sulla base di
rose di candidati fornito dagli ordini professionali; b) professori
universitari di ruolo, nell'ambito di un elenco, formato sulla base
di rose di candidati fornite dalle facolta' di appartenenza.
4. La Commissione individua l'offerta economicamente piu'
vantaggiosa entro il termine stabilito dal responsabile del
procedimento di cui all'articolo 15, comma 1. Tale termine puo'
essere prorogato una sola volta.
5. Le spese relative alla Commissione sono inserite nel quadro
economico del progetto tra le somme a disposizione
dell'amministrazione.
6. Per gli interventi di competenza regionale, la Giunta
regionale, con regolamento, disciplina modalita', tempi e procedure
per la nomina della Commissione giudicatrice».
Secondo il ricorrente, tale normativa violerebbe il terzo comma
dell'art. 117 Cost., in quanto non sarebbero stati rispettati i
principi espressi dai commi 4, 5 e 6 dell'art. 84 del d.lgs. n. 163
del 2006. In particolare, non sarebbero state recepite le cause di
incompatibilita' dei commissari, previste dalla legislazione statale.
12.1. - La censura non e' fondata.
Innanzitutto, ribadendo quanto gia' osservato con riferimento
alla questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16, deve
rilevarsi che la circostanza del mancato richiamo nella norma
regionale delle specifiche disposizioni statali sopra richiamate, non
implica la loro inapplicabilita' (sentenza n. 45 del 2010).
Ma anche a prescindere da questo aspetto, deve rilevarsi come
questa Corte, con la sentenza n. 401 del 2007, abbia gia' scrutinato
i commi 2, 3, 8 e 9 dell'art. 84 del Codice dei contratti pubblici,
recanti norme sulle funzioni, sulla composizione e sulle modalita' di
nomina dei componenti della commissione giudicatrice incaricata di
esprimersi nell'ipotesi di aggiudicazione con il criterio
dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa. In relazione a tale
normativa, la Corte ha affermato che «gli aspetti connessi alla
composizione della commissione giudicatrice e alle modalita' di
scelta dei suoi componenti attengono, piu' specificamente, alla
organizzazione amministrativa degli organismi cui sia affidato il
compito di procedere alla verifica del possesso dei necessari
requisiti, da parte della imprese concorrenti, per aggiudicarsi la
gara. Da cio' deriva che non puo' essere esclusa la competenza
legislativa regionale nella disciplina di tali aspetti». La Corte,
pertanto, ha ritenuto «non conforme al sistema di riparto delle
competenze tra lo Stato e le regioni la normativa contenuta nei commi
in esame, la quale vale certamente nel suo insieme per l'attivita'
contrattuale posta in essere in ambito statale, mentre per le regioni
deve necessariamente avere carattere recessivo nei confronti di una
diversa (ove esistente) disciplina specifica di matrice regionale».
Sono state conseguentemente dichiarate costituzionalmente
illegittime le disposizioni di cui ai commi 2, 3, 8 e 9 dell'art. 84
del suddetto Codice.
Alla luce di quanto esposto, risulta evidente come la normativa
regionale ora censurata disciplini un settore che rientra nell'ambito
della competenza di tipo residuale della Regione in materia di
organizzazione amministrativa, con la conseguente non fondatezza
della questione proposta.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimita' costituzionale degli articoli 13,
comma 3, 20, comma 3, e 22, commi 3 e 4, della legge della Regione
Umbria 21 gennaio 2010, n. 3 (Disciplina regionale dei lavori
pubblici e norme in materia di regolarita' contributiva per i lavori
pubblici);
Dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 15, commi 1, 3, 5, 6 e 7, della stessa legge
della Regione Umbria n. 3 del 2010, sollevata dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117, commi secondo,
lettere e) ed l), e terzo, della Costituzione;
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
degli articoli 1, comma 1, 2, 15, commi 2 e 4, 16, 19, comma 1, e 28,
della medesima legge regionale, sollevate dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettere e) ed l), e terzo comma, della Costituzione, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2011.
Il Presidente: De Siervo
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria l'11 febbraio 2011.
Il direttore della cancelleria: Melatti