LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente: Ugo DE SIERVO; 
Giudici: Paolo  MADDALENA,  Alfio  FINOCCHIARO  ,  Alfonso  QUARANTA,
  Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano  SILVESTRI,  Sabino  CASSESE,
  Giuseppe  TESAURO,  Paolo   Maria   NAPOLITANO,   Giuseppe   FRIGO,
  Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI; 
ha pronunciato la seguente 

 
                              Sentenza 
 
nel giudizio di legittimita' costituzionale  dell'art.  3,  comma  1,
comma 2, alinea e lettera c), e comma 3, nonche' dell'art.  4,  comma
1, alinea e lettera b), della legge della Regione Veneto  22  gennaio
2010, n. 5 (Norme per favorire la partecipazione dei lavoratori  alla
proprieta' e alla gestione d'impresa), promosso  dal  Presidente  del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il  26-31  marzo  2010,
depositato in cancelleria il 1° aprile 2010 e iscritto al n.  54  del
registro ricorsi 2010. 
    Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto; 
    Udito nell'udienza  pubblica  del  25  gennaio  2011  il  giudice
relatore Franco Gallo; 
    Udito l'avvocato dello Stato Gabriella D'Avanzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Andrea Manzi per  la  Regione
Veneto. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1.  -  Con  ricorso  notificato  tramite  il  servizio   postale,
consegnato per  la  spedizione  il  26  marzo  2010,  pervenuto  alla
destinataria Regione Veneto il 31 marzo 2010, depositato il 1° aprile
2010 e iscritto al n. 54 del registro ricorsi del 2010, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura
generale  dello  Stato,  ha  promosso   questioni   di   legittimita'
costituzionale dell'articolo 3, comma 1, comma 2,  alinea  e  lettera
c), e comma 3, nonche' dell'art. 4, comma 1,  alinea  e  lettera  b),
della legge della Regione Veneto 22 gennaio 2010,  n.  5  (Norme  per
favorire la partecipazione dei  lavoratori  alla  proprieta'  e  alla
gestione d'impresa), in riferimento agli artt. 23, 97 e 117,  secondo
comma, lettera e), della Costituzione. 
    La difesa dello Stato evidenzia che la suddetta  legge  regionale
ha la finalita' di attribuire benefici per favorire la partecipazione
alla  proprieta'  e  alla  gestione  d'impresa  delle  categorie   di
lavoratori, pensionati e collaboratori a progetto indicate  dall'art.
2, comma 1. I benefici sono previsti - secondo l'art. 2, comma 2 - in
relazione   alle    seguenti    situazioni:    «a)    l'acquisizione,
l'assegnazione, il trasferimento di azioni o  quote  di  societa'  di
capitali; b) l'ammissione di dipendenti come soci accomandanti in una
societa' in accomandita semplice; c) l'ammissione di dipendenti  come
soci  di  una  societa'  esistente  o  da  costituirsi  mediante   il
conferimento  dell'azienda   dell'imprenditore;   d)   l'adesione   a
eventuali  societa'  o  fondazioni   d'investimento,   riservate   ai
lavoratori previsti dal comma 1». 
    Le disposizioni censurate prevedono che: a) «La Giunta  regionale
concede agevolazioni e/o finanziamenti ai dipendenti»  e  agli  altri
soggetti elencati all'articolo  2,  comma  1,  che  partecipano  alle
operazioni previste dall'articolo 2» (art. 3, comma  1);  b)  a  tale
fine la Giunta regionale puo',  anche  per  il  tramite  di  soggetti
individuati con procedura ad evidenza pubblica: «concedere  esenzioni
o riduzioni di tributi, di canoni o di altri diritti, per  quanto  di
competenza, nei limiti stabiliti annualmente  con  legge  finanziaria
regionale» (art. 3, comma 2, alinea e lettera c); c) «Le agevolazioni
previste  ai  commi  1  e  2  sono  aggiuntive  rispetto   a   quelle
eventualmente previste da norme nazionali» (art. 3, comma 3); d)  «La
Giunta regionale, anche per il tramite di  soggetti  individuati  con
procedura ad evidenza pubblica, concede alle imprese che  attuano  la
partecipazione  dei  lavoratori  alla  proprieta'  e  alla   gestione
dell'impresa  le  seguenti  incentivazioni:   [...]   b)   esenzioni,
riduzioni o altre forme di agevolazioni in  materia  tributaria,  per
quanto di competenza, nei  limiti  stabiliti  annualmente  con  legge
finanziaria regionale» (art. 4, comma 1, alinea e lettera b). 
    Il ricorrente ritiene che tali disposizioni violino il  principio
del buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art.  97
Cost.  «sia  per  l'attribuzione   della   competenza   a   concedere
agevolazioni fiscali alla  Giunta  regionale  anziche'  al  Consiglio
regionale, sia per la indeterminatezza e  l'ampiezza  dei  rispettivi
ambiti di applicazione, in quanto  non  vengono  specificate  ne'  la
natura - regolamentare o meramente amministrativa - del provvedimento
di  competenza  della  Giunta,   ne'   la   tipologia   dei   tributi
interessati». Sarebbe violato anche l'articolo 23 Cost.  -  il  quale
prevede la  riserva  di  legge  in  materia  tributaria  -,  per  «lo
spostamento  di   competenze   dall'organo   legislativo   all'organo
esecutivo e i diversi effetti  dello  strumento  giuridico  prescelto
(provvedimento amministrativo,  anziche'  legge)».  La  difesa  dello
Stato rileva, al riguardo, che le misure agevolative fiscali  possono
essere introdotte solo con legge, con l'eccezione -  peraltro  sempre
nei limiti stabiliti dalla normativa statale di riferimento -dei casi
in cui esenzioni o riduzioni di tributi comunali o provinciali  siano
oggetto di regolamenti locali. Non sarebbe sufficiente a garantire la
conformita' agli evocati parametri costituzionali la  locuzione  «per
quanto di competenza, nei  limiti  stabiliti  annualmente  con  legge
finanziaria regionale», contenuta in entrambi gli articoli all'esame.
L'Avvocatura generale dello Stato  sostiene,  infine,  che  le  norme
censurate si pongono in contrasto con l'articolo 117, secondo  comma,
lettera e), Cost. - il quale attribuisce allo Stato  la  legislazione
esclusiva in materia di sistema tributario e contabile dello Stato -,
perche' prevedono la facolta' della Giunta di concedere  esenzioni  e
riduzioni di tributi, anche in aggiunta alle agevolazioni  introdotte
dalla normativa statale; facolta' che deve  ritenersi  preclusa  alle
Regioni quanto ai tributi istituiti e disciplinati da legge  statale,
tra i quali, allo stato della legislazione vigente, vanno  annoverati
anche i «tributi regionali». 
    2. - Si  e'  costituita  la  Regione  Veneto,  chiedendo  che  le
questioni siano dichiarate inammissibili e comunque infondate. 
    Quanto alle questioni sollevate in riferimento agli artt. 23 e 97
Cost., la difesa regionale, in  primo  luogo,  sostiene  che  l'unico
strumento  utilizzabile  «dall'organo  esecutivo  della  Regione  del
Veneto, allo stato attuale  ed  a  Statuto  invariato»  e'  «solo  ed
esclusivamente il provvedimento amministrativo». E cio', perche', nel
riparto delle competenze istituzionali, e' il Consiglio regionale  ad
esercitare tutte le potesta' legislative  e  regolamentari  ai  sensi
dell'articolo 8 dello statuto della Regione Veneto, approvato con  la
legge 22 maggio 1971, n. 340. 
    Sempre per la Regione, in secondo luogo, le agevolazioni  di  cui
alle norme censurate sono legittimamente autorizzate dalla  specifica
legge finanziaria che annualmente il Consiglio  regionale  approva  e
alla quale tali norme fanno esplicito rinvio. Ne consegue che  «sara'
la  stessa  legge  finanziaria  annuale   ad   indicare   le   misure
dell'esenzione o della riduzione riferite alle singole  tipologie  di
tributi, canoni o altri  diritti  in  relazione  alla  posizione  dei
lavoratori, ovvero, correlativamente, le specifiche  agevolazioni  in
materia tributaria riferite alla posizione delle  imprese,  con  cio'
attuando in termini di effettivita' la  legge  regionale  di  cui  si
tratta,  che,  nella  sostanza,  si  configura  di  contenuto   assai
limitato, posto che attribuisce solamente alla  Giunta  regionale  il
potere di  stabilire  dei  benefici,  ferma  restando  la  preventiva
autorizzazione del Consiglio regionale». 
    In base al principio di copertura della spesa di cui all'art. 81,
quarto comma, Cost. - prosegue la Regione -, la  semplice  previsione
astratta, nelle disposizioni censurate, di un potere attribuito  alla
Giunta regionale appare del tutto  improduttiva  di  effetti  se  non
trova puntuale corrispondenza in  una  disposizione  contenuta  nella
legge finanziaria regionale. Tale ultima legge dovra' individuare  la
misura    finanziariamente    apprezzabile    della    riduzione    o
dell'esenzione, nonche' le tipologie  di  agevolazioni  concretamente
applicate, al fine di determinare l'entita' della  minore  entrata  e
prevedere i relativi mezzi di copertura. 
    Sempre ad avviso della  resistente,  tali  argomenti  evidenziano
anche l'inammissibilita' delle censure  mosse  dallo  Stato,  perche'
esse «si riferiscono a disposizioni  che,  allo  stato  attuale,  non
possono  generare  alcun  vulnus  alle   prerogative   costituzionali
garantite allo Stato». 
    Quanto alla questione sollevata in riferimento all'articolo  117,
comma secondo, lettera e), Cost., essa e' - ad avviso della Regione -
del pari inammissibile o infondata, in primo luogo, perche' lo stesso
art. 3, comma 3, censurato precisa che le riduzioni ed  esenzioni  di
tributi a favore dei lavoratori si aggiungono a quelle  eventualmente
previste da leggi statali. Tale affermazione  escluderebbe  a  priori
che la previsione regionale si possa  riferire  ai  tributi  statali,
«perche' altrimenti si assisterebbe ad una duplicazione  di  benefici
riferita alla medesima tipologia  di  tributi,  seppure  concessi  da
amministrazioni diverse». 
    In secondo luogo - a detta della Regione -  dalla  giurisprudenza
costituzionale si  desume  che  sussiste  «una  competenza  normativa
regionale di tipo concorrente ai sensi del comma terzo  dell'articolo
117 della Costituzione, per il quale le Regioni possono legiferare su
tributi, istituiti e gestiti dallo Stato il cui gettito e' attribuito
alla  Regione,  nei  limiti  ammessi  dalla  normativa  vigente».  Ne
conseguirebbe, secondo la resistente, che le disposizioni  denunciate
devono essere interpretate nel senso che non consentono alla  Regione
di prevedere agevolazioni per tributi  statali  il  cui  gettito  sia
destinato allo Stato, ma  le  consentono  solo  di  prevedere  -  con
successiva legge finanziaria - agevolazioni per tributi  disciplinati
da legge  statale  e  il  cui  gettito  sia  devoluto  alle  Regioni;
beninteso,  nei  soli  limiti  nei  quali  tali   agevolazioni   sono
consentite dalla legge statale. Le consentono, inoltre, di  prevedere
agevolazioni sui tributi regionali  in  senso  proprio,  istituiti  e
disciplinati con legge regionale. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
3, comma 1, comma 2, alinea e lettera c), e comma 3,  nonche'  l'art.
4, comma 1, alinea e lettera b), della legge della Regione Veneto  22
gennaio  2010,  n.  5  (Norme  per  favorire  la  partecipazione  dei
lavoratori alla  proprieta'  e  alla  gestione  d'impresa),  i  quali
prevedono che: a)  «La  Giunta  regionale  concede  agevolazioni  e/o
finanziamenti  ai  dipendenti»  e  agli   altri   soggetti   elencati
all'articolo 2, comma 1, che  partecipano  alle  operazioni  previste
dall'articolo 2 (art. 3, comma 1); b) a tale fine la Giunta regionale
puo', anche per il tramite di soggetti individuati con  procedura  ad
evidenza pubblica: «concedere esenzioni o riduzioni  di  tributi,  di
canoni o di altri diritti,  per  quanto  di  competenza,  nei  limiti
stabiliti annualmente con legge finanziaria regionale» (art. 3, comma
2, alinea e lettera c); c) «Le agevolazioni previste ai commi 1  e  2
sono aggiuntive rispetto a quelle  eventualmente  previste  da  norme
nazionali» (art. 3, comma 3); d) «La Giunta regionale, anche  per  il
tramite di soggetti individuati con procedura ad  evidenza  pubblica,
concede alle imprese che attuano  la  partecipazione  dei  lavoratori
alla  proprieta'   e   alla   gestione   dell'impresa   le   seguenti
incentivazioni: [...]  b)  esenzioni,  riduzioni  o  altre  forme  di
agevolazioni in materia tributaria, per  quanto  di  competenza,  nei
limiti stabiliti annualmente con legge finanziaria  regionale»  (art.
4, comma 1, alinea e lettera b). 
    Secondo il ricorrente, tali disposizioni violano:  1)  l'art.  97
della  Costituzione,  sotto  il  profilo  del  buon  andamento  della
pubblica amministrazione, «sia per l'attribuzione della competenza  a
concedere agevolazioni fiscali  alla  Giunta  regionale  anziche'  al
Consiglio regionale, sia per la  indeterminatezza  e  l'ampiezza  dei
rispettivi ambiti di applicazione, in quanto non vengono  specificate
ne' la natura  -  regolamentare  o  meramente  amministrativa  -  del
provvedimento di  competenza  della  Giunta,  ne'  la  tipologia  dei
tributi interessati»; 2) l'art. 23 Cost., il quale prevede la riserva
di legge in materia tributaria, per  «lo  spostamento  di  competenze
dall'organo legislativo all'organo  esecutivo  e  i  diversi  effetti
dello strumento giuridico  prescelto  (provvedimento  amministrativo,
anziche' legge)»; 3) l'art. 117, secondo comma, lettera e),  Cost.  -
il quale attribuisce allo Stato la legislazione esclusiva in  materia
di sistema tributario e contabile dello Stato) -,  perche'  prevedono
la facolta' della Giunta regionale di concedere esenzioni e riduzioni
di tributi, anche in  aggiunta  alle  agevolazioni  introdotte  dalla
normativa statale; facolta' che deve ritenersi preclusa alle  Regioni
quanto ai tributi istituiti e disciplinati da legge statale, anche se
denominati «tributi regionali». 
    2. - Con la  prima  questione  sollevata,  riferita  all'art.  97
Cost.,  sotto  il  profilo  del   buon   andamento   della   pubblica
amministrazione, il ricorrente contesta - come visto - l'attribuzione
della  competenza  a  concedere  agevolazioni  fiscali  alla   Giunta
regionale anziche' al Consiglio regionale e la mancata specificazione
della natura  del  provvedimento  con  cui  dette  agevolazioni  sono
fissate e della tipologia dei tributi interessati. 
    La questione non e' fondata. 
    Infatti - contrariamente all'assunto del ricorrente  -  l'evocato
principio del buon andamento della pubblica  amministrazione  non  ha
alcuna attinenza con la ripartizione  delle  competenze  in  tema  di
agevolazioni fra i diversi organi della Regione, ne' con la natura  o
il contenuto degli atti con cui tali agevolazioni sono concesse. 
    3. - Con la seconda questione sollevata, si afferma che le  norme
denunciate violano la riserva di legge in materia tributaria prevista
dall'art. 23 Cost., perche'  attribuiscono  la  determinazione  delle
agevolazioni alla competenza amministrativa della Giunta regionale  e
non alla competenza legislativa del Consiglio regionale. 
    La questione non e' fondata. 
    In linea  di  principio,  non  vi  e'  dubbio  che  le  norme  di
agevolazione tributaria siano anch'esse, come  le  norme  impositive,
sottoposte alla riserva relativa di legge di cui all'art.  23  Cost.,
perche' realizzano  un'integrazione  degli  elementi  essenziali  del
tributo (sentenza n.  123  del  2010).  Ne  consegue  che  i  profili
fondamentali della  disciplina  agevolativa  devono  essere  regolati
direttamente dalla fonte legislativa. 
    Nel caso di specie, le norme censurate stabiliscono  testualmente
- come visto - che la Giunta regionale  puo'  concedere  agevolazioni
fiscali, «nei limiti  stabiliti  annualmente  con  legge  finanziaria
regionale». Affinche'  la  riserva  di  legge  sia  rispettata,  tale
riferimento alla legge finanziaria deve essere inteso nel  senso  che
quest'ultima  non  deve  limitarsi  a   fissare   i   tetti   massimi
dell'importo delle agevolazioni accordate,  ma  deve  determinare  in
modo sufficiente anche le fattispecie di agevolazione, individuandone
gli elementi fondamentali, quali i presupposti soggettivi e oggettivi
per usufruire del beneficio, nonche' i relativi tributi. 
    Cosi'  interpretate  le  disposizioni  oggetto  di  censura,   il
denunciato  contrasto  non  sussiste,   perche'   l'esercizio   della
competenza   della   Giunta   regionale   nella   concessione   delle
agevolazioni - al quale tali disposizioni fanno riferimento - risulta
condizionato  all'adozione   di   una   compiuta   disciplina   delle
agevolazioni stesse da parte del legislatore  regionale,  comprensiva
della puntuale individuazione dei tributi che ne sono oggetto. Quando
tale disciplina  sara'  adottata,  l'attivita'  della  Giunta  sara',
dunque, da essa circoscritta, risolvendosi,  cosi',  in  un'attivita'
meramente amministrativa. 
    4. - Con la terza questione proposta, il Presidente del Consiglio
dei ministri prospetta la violazione dell'art.  117,  secondo  comma,
lettera e), Cost.  -  che  attribuisce  allo  Stato  la  legislazione
esclusiva in materia di sistema tributario dello Stato - sul  rilievo
che le disposizioni denunciate consentono alla  Giunta  regionale  di
concedere agevolazioni su tributi istituiti e disciplinati  da  legge
statale. 
    La questione non e' fondata. 
    Le norme censurate stabiliscono testualmente che le  agevolazioni
cui esse si riferiscono sono concesse dalla Giunta regionale  su  non
individuati  tributi,  canoni  o  altri  diritti,  «per   quanto   di
competenza». Tale riferimento alla sfera di competenza regionale deve
essere inteso nel senso che  le  agevolazioni  in  questione  possono
avere per oggetto - oltre che, ovviamente, i «tributi propri in senso
stretto», e cioe'  i  tributi  istituiti  e  disciplinati  con  legge
regionale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. - soltanto quei
tributi statali per i quali, indipendentemente dalla destinazione del
gettito, la legge statale  consente  espressamente  alla  Regione  di
disporre agevolazioni, nel rigoroso  rispetto  dei  limiti  stabiliti
dalla legislazione statale stessa. 
    Le disposizioni oggetto di censura, cosi' interpretate, esprimono
soltanto la volonta' del legislatore regionale di operare nell'ambito
della  propria  competenza.  In  particolare,  esse  non  ledono   la
competenza esclusiva statale in materia di sistema  tributario  dello
Stato,  perche'  consentono  alla  Giunta  regionale   di   concedere
agevolazioni riguardo a tributi statali  solo  quando  queste  ultime
siano espressamente previste dalla legge statale e disciplinate dalla
legge regionale. 
    E'  appena  il  caso  di  osservare  che  non  contraddice   tale
conclusione la sentenza di questa Corte n. 123 del  2010,  la  quale,
sempre in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale di alcune norme di  una
legge della Regione Campania recanti agevolazioni,  nella  forma  del
credito d'imposta, con riguardo indistintamente  a  tutti  i  tributi
all'epoca vigenti. A tale conclusione la Corte e' pervenuta rilevando
che le norme regionali invadevano la competenza esclusiva statale  in
materia di sistema tributario dello Stato, in quanto  non  limitavano
dette agevolazioni  ai  tributi  «propri»  della  Regione,  in  senso
stretto (all'epoca, peraltro, non esistenti), ma la estendevano anche
ai tributi statali per i quali la legge statale non  consentiva  alla
Regione di disporre le agevolazioni stesse. La fattispecie decisa con
tale pronuncia e' diversa da quella qui in esame. In  quel  caso,  le
agevolazioni istituite dal legislatore regionale  erano  direttamente
riferibili a ogni tipo di tributo, sia  regionale  che  statale.  Nel
caso di  specie,  invece,  le  agevolazioni  oggetto  di  censura  si
riferiscono  solo  a  tributi  non  ancora  individuati  e   la   cui
individuazione e' rimessa alla futura  iniziativa  legislativa  della
Regione, la quale - va  ribadito  -  potra'  riguardare,  per  quanto
attiene ai tributi statali, solo quelli per cui la legge dello  Stato
consente espressamente alla Regione di disporre agevolazioni. 

 
                          Per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    1)  dichiara   non   fondata   la   questione   di   legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 1, comma 2, alinea  e  lettera  c),
comma 3, e dell'art. 4, comma 1, alinea e  lettera  b),  della  legge
della Regione Veneto 22 gennaio 2010, n. 5  (Norme  per  favorire  la
partecipazione  dei  lavoratori  alla  proprieta'  e  alla   gestione
d'impresa), sollevata, in riferimento all'art. 97 della Costituzione,
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe; 
    2)  dichiara   non   fondate   le   questioni   di   legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 1, comma 2, alinea  e  lettera  c),
comma 3, e dell'art. 4, comma 1, alinea e  lettera  b),  della  legge
della Regione Veneto n. 5 del 2010  sollevate,  in  riferimento  agli
artt. 23 e 117, secondo comma, lettera e), Cost., dal Presidente  del
Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe. 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 2011. 
 
                      Il Presidente: De Siervo 
 
 
                         Il redattore: Gallo 
 
 
                       Il cancelliere: Melatti 
 
    Depositata in cancelleria il 25 febbraio 2011. 
 
                       Il cancelliere: Melatti