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                            IL TRIBUNALE 
 
    Nelle cause  riunite  iscritte  ai  numeri  25/06  e  26/06  r.g.
entrambe promosse da Azienda sanitaria locale AL (gia'  ASL  22),  in
persona del direttore generale avv.  Gian  Paolo  Zanetta,  con  sede
legale in Casale Monferrato e domicilio eletto in  Novi  Ligure,  via
Raggio n. 12, presso la propria sede, rappresentata  e  difesa  dagli
avv.ti Elio Garibaldi e Maria Daniela  Cogo  per  procura  a  margine
della memoria 22 gennaio 2008; ricorrente; 
    Contro  Istituto  nazionale  per   l'assicurazione   contro   gli
infortuni sul lavoro - INAIL, in persona del direttore regionale  del
Piemonte pro  tempore,  con  domicilio  eletto  in  Alessandria,  via
Gramsci n. 2, presso l'Avvocatura INAIL, rappresentato e  difeso  per
procura generale  dagli  avv.ti  Arianna  Arione  e  Ivana  Pavarino;
convenuto 
    E contro Caralt S.P.A., non costituita; convenuta contumace. 
    Ha  pronunciato,  dandone  lettura,  la  seguente  ordinanza   di
rimessione. 
 
                       Osservato quanto segue: 
 
    1. La ASL si oppone a due cartelle  esattoriali  notificatele  da
Caralt per le somme  di  € 158.697,20  e  di  16.785,15  [relative  a
sanzioni civili e interessi] a seguito di verbale di  accertamento  6
giugno 2001. 
    Con  tale  verbale  l'INAIL  ha  ritenuto  che   la   ASL   abbia
erroneamente  incluso  nelle  PAT  relative  all'uso  di  autovettura
personalmente condotta, anziche' nelle PAT  relative  alle  attivita'
ospedaliere, i dipendenti addetti  all'assistenza,  alla  cura  della
persona, ad accertamenti veterinari, che non abbia  denunciato  l'uso
di autovettura personalmente  condotta  per  motivi  di  lavoro,  con
incidenza del 10% dell'attivita' complessiva, da parte del  personale
amministrativo assicurato con PAT relative all'uso di apparecchiature
elettriche di ufficio, e ha provveduto ai conseguenti  spostamenti  e
rideterminazioni di imponibile contributivo; ha ritenuto poi  che  la
ASL non  abbia  correttamente  denunciato  il  personale  adibito  al
servizio di soccorso d'urgenza, e  ha  quantificato  le  retribuzioni
loro erogate. 
    La ASL rileva di non aver omesso l'imponibile ma di aver inserito
le  retribuzioni  in  altre  posizioni  assicurative,  per   evidenti
difficolta' interpretative, tenuto conto della complessita'  e  delle
dimensioni   organizzative   dell'azienda,   delle   peculiarita'   e
molteplicita' delle funzioni svolte  dal  personale  e  dei  continui
spostamenti per far fronte a esigenze di servizio. 
    Evidenzia propri crediti nei confronti dell'INAIL. 
    Eccepisce la decadenza ai sensi degli artt. 25 e 24 comma  4  del
decreto legislativo n. 46/1999, osservando che il  verbale  6  giugno
2001 era stato notificato in pari data, e la  delibera  con  cui  era
stato respinto il ricorso amministrativo era pervenuta il 9  dicembre
2003, laddove l'iscrizione a ruolo risaliva al dicembre 2005. 
    Eccepisce che sanzioni e interessi non sono dovuti, asserendo che
le posizioni assicurative indicate  nel  verbale  di  accertamento  6
giugno 2001 erano di difficile interpretazione e muovendo critiche di
merito alle valutazioni dell'Istituto. 
    In subordine,  invoca  l'esonero  dal  pagamento  di  sanzioni  e
interessi ai  sensi  dell'art.  1,  comma  219,  legge  n.  662/1996,
osservando che, se pure la ASL non e' una amministrazione dello Stato
ne' un ente locale, l'onere fa sostanzialmente carico  alla  regione,
ed  eccependo   la   illegittimita'   costituzionale   della   stessa
disposizione alla stregua dell'art. 3 Cost. sotto  il  profilo  della
disparita' di trattamento tra soggetti pubblici, e dell'art. 97 Cost.
in quanto le risorse  utilizzate  per  il  pagamento  di  sanzioni  e
interessi potrebbero essere utilizzate per i fini istituzionali. 
    Invoca comunque gli artt. 14, comma 2, lettera b) e 16, comma  2,
lettera b) del decreto ministeriale 12  dicembre  2000  a  norma  dei
quali in caso di erroneo inquadramento delle gestioni tariffarie o di
erronea classificazione delle lavorazioni non addebitabili al  datore
di lavoro che abbiano comportato il versamento di un premio  maggiore
del  dovuto  l'INAIL  provvede   alle   necessarie   rettifiche   con
provvedimento motivato senza previsione di sanzioni e di interessi. 
    In estremo subordine invoca l'art. 116, commi 15,  lettera  a)  e
16, primo periodo, legge n. 388/2000  e  chiede  la  riduzione  delle
sanzioni civili fino alla misura dell'interesse legale. 
    L'INAIL, Premesso  che  l'art.  25  del  decreto  legislativo  n.
246/1999 non e' applicabile per effetto della normativa  transitoria,
eccepisce in primo luogo che la richiesta  attiene  solo  a  sanzioni
civili e che in relazione ai premi, che sono stati  compensati  senza
riserva di ripetizione, non e' ammissibile  l'accertamento  negativo.
Argomenta che nel caso di  specie  si  e'  avuta  una  omissione  per
differenza di tasso, in quanto i lavoratori non erano assicurati  per
l'effettivo rischio cui erano esposti e per anni e' stato versato  un
premio inferiore a quello dovuto, esponendo nel dettaglio  i  rilievi
formulati. Ritiene pertanto sussistente la violazione  dell'art.  12,
comma 3, decreto del  Presidente  della  Repubblica  n.  1124/1965  e
contesta che il credito della ASL fosse superiore a quello  derivante
dal  verbale.  Osserva  che  le  percentuali  di  incidenza  dell'uso
dell'auto e della attivita' di soccorso erano  state  indicate  dalla
stessa ASL con note 9 maggio 2001 e 27 giugno 2002. Argomenta che  le
sanzioni sono dovute ai sensi  dell'art.  16,  comma  2,  lettera  a)
[della tabella dei premi INAIL di  cui  al  decreto  ministeriale  12
dicembre 2000] e che la lettera b) del medesimo comma non puo' essere
invocata in quanto si riferisce al caso in  cui  la  omissione  abbia
comportato il versamento di un premio maggiore di quello dovuto. Nega
che sia applicabile l'art. 1, comma 219, legge n. 662/1996 in  quanto
la ASL non e' un ente locale ne' una amministrazione  dello  Stato  e
che sia applicabile l'art. 116 della legge n. 388/2000 in quanto  non
vi   sono   contrastanti   o   sopravvenuti   diversi    orientamenti
giurisprudenziali  o   determinazioni   amministrative,   novita'   o
complessita'    di    fattispecie,    obiettive    difficolta'     di
interpretazione, indicazioni o avvertenze  fuorvianti  fornite  dagli
uffici. 
    2. La eccezione relativa alla possibilita' di applicare alla  ASL
la esenzione prevista dall'art. 1, comma 219 della legge n. 662/1996,
benche'  proposta  in  subordine  dalla   ASL,   appare   logicamente
prioritaria: dal momento che la pretesa azionata dall'INAIL  riguarda
soltanto  sanzioni  civili  e  interessi,  l'esonero  della  ASL  dal
pagamento di sanzioni civili  e  interessi  assorbirebbe  ogni  altra
questione di merito. 
    In  ogni  caso,  deve   osservarsi   che,   effettivamente,   una
valutazione  prognostica  non  consente  di   apprezzare   in   senso
favorevole alle ragioni della ASL la questione dalla stessa  proposta
in via principale, dato che, come risulta in atti,  la  ASL  pago'  -
mediante compensazione da essa richiesta con nota 6 dicembre 2001 - i
maggiori premi calcolati dall'INAIL, senza formulare alcuna  riserva:
nella nota richiamata, infatti, l'Azienda si  limito'  ad  anticipare
che, qualora fossero state  applicate  sanzioni,  avrebbe  presentato
ricorso [evidentemente: contro la applicazione delle sanzioni], e  il
ricorso amministrativo,  in  coerenza  con  la  nota,  riguardava  la
applicabilita' delle sanzioni civili. 
    Avendoli spontaneamente pagati senza riserve,  appare  verosimile
ritenere che la ASL  non  possa  ora  negare  che  i  maggiori  premi
richiesti non fossero dovuti, o quanto meno che si oneri della  prova
al riguardo e non possa, come invece  fa,  limitarsi  a  invocare  il
principio generale  secondo  cui  spetta  all'ente  previdenziale  di
dimostrare i presupposti della pretesa. 
    Cio' premesso, l'art. 1, comma 219 della legge 23 dicembre  1996,
n. 662, dispone: «Le amministrazioni  centrali  e  periferiche  dello
Stato nonche' gli enti locali  sono  esonerati  dal  pagamento  delle
somme aggiuntive e della maggiorazione di cui al  comma  217  nonche'
degli interessi legali». 
    La ASL assume che tale disposizione, in quanto non  inserisce  le
ASL fra i soggetti esonerati dal pagamento delle somme  aggiuntive  e
degli interessi, violi l'art. 3 della Costituzione, argomentando  che
essa crea una disparita' di trattamento ingiustificata fra la  ASL  e
gli enti locali,  pur  se  entrambi  i  soggetti  svolgono  attivita'
prettamente pubbliche con finanziamenti pubblici, nonche'  l'art.  97
della Costituzione, perche' svia risorse  pubbliche  dalla  finalita'
specifica prevista dal legislatore per ogni pubblica amministrazione,
nel senso che le risorse utilizzate per far fronte  alle  sanzioni  e
agli interessi applicati dall'INAIL non potrebbero essere  utilizzati
per le attivita' istituzionale dell'ente. 
    Ora, in ordine alla non manifesta infondatezza  della  questione,
occorre osservare quanto segue. 
    Non vi e' dubbio che la ASL non  sia  una  amministrazione  dello
Stato, ne' si puo' ritenere che sia un  ente  locale,  in  quanto  la
nozione di  ente  locale  tradizionalmente  assunta  dal  legislatore
coincide con quella di ente locale territoriale. Oggi  l'art.  2  del
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti  locali  (decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267) enumera fra gli  enti  locali  «i
comuni, le province, le citta' metropolitane, le  comunita'  montane,
le comunita' isolane e le unioni di  comuni»,  ma  gia'  la  legge  8
giugno 1990, n. 142, recante  «Ordinamento  delle  autonomie  locali»
presupponeva che fossero «enti locali» solamente quelli  territoriali
e in particolare indicava all'art. 40 come  «amministratori  di  enti
locali»  (cosi'  in  rubrica)  «il  sindaco,  il   presidente   della
provincia, i presidenti dei consorzi e  delle  comunita'  montane,  i
componenti dei consigli e delle giunte,  i  presidenti  dei  consigli
circoscrizionali». 
    La disposizione dell'art. 1, comma 219 della legge  n.  662/1996,
quindi, nell'esonerare dal pagamento di sanzioni civili  e  interessi
gli enti locali, ma non le ASL, detta  una  disciplina  differenziata
fra enti locali e ASL che comporta  un  deteriore  trattamento  delle
seconde rispetto ai primi. 
    La giurisprudenza costituzionale ha gia' ritenuto, in relazione a
disposizioni che regolavano la pignorabilita' dei beni  degli  uni  e
degli altri enti, che le situazioni giuridiche delle unita' sanitarie
locali, e poi delle aziende sanitarie locali, da  un  lato,  e  degli
enti locali, dall'altro, siano omogenee,  sicche'  la  diversita'  di
disciplina  risultava  lesiva  del  principio  di  uguaglianza  e  di
ragionevolezza (Corte Cost., 29 giugno 1995, n. 285, ove si legge «le
due  posizioni  giuridiche  messe  a  confronto   sono   praticamente
analoghe»; Corte Cost., 20 marzo 1998, n. 69, ove si  legge  «debbono
essere richiamate le considerazioni  svolte  da  questa  Corte  nella
citata sentenza n. 285 del 1995 riguardo  sia  all'omogeneita'  delle
due situazioni giuridiche (delle unita' sanitarie locali e degli enti
locali) poste in  confronto  che  alla  irragionevole  disparita'  di
trattamento in cui si traduce la diversita'  di  disciplina  di  tali
categorie di enti (e dei  rispettivi  creditori)»;  Corte  Cost.,  18
giugno 2003, n. 211, ove si legge che nessun rilievo, per  negare  la
illegittimita' della disparita' di trattamento secondo  il  principio
di cui alle precedenti sentenze sopra menzionate, ha  la  circostanza
che le unita' sanitarie locali siano state sostituite  dalle  aziende
sanitarie locali e si rileva fra l'altro che «le aziende stesse  sono
caratterizzate dagli  stessi  scopi  propri  delle  unita'  sanitarie
locali»). 
    Facendo applicazione del medesimo principio,  il  dubbio  che  la
disparita' di trattamento realizzata fra enti locali e ASL  dall'art.
1, comma 219, legge n. 662/1996, nella parte in cui non  prevede  che
anche le aziende sanitarie locali siano esonerate dal pagamento delle
somme aggiuntive e della maggiorazione di cui al  comma  217  nonche'
degli interessi legali,  violi  l'art.  3  Cost.  sotto  profilo  del
parametro generale di ragionevolezza e  del  divieto  di  trattamenti
diseguali di situazioni uguali non appare manifestamente infondato. 
    Non  appaiono  poi  manifestamente  infondate,  in  ordine   alla
irragionevolezza della disparita', le ulteriori considerazioni svolte
dalla difesa della ASL, che ha evidenziato come sia le ASL,  sia  gli
enti   locali   svolgano   attivita'   prettamente   pubbliche    con
finanziamenti pubblici, e come le risorse utilizzate per far fronte a
sanzioni e  interessi  siano  necessariamente  sottratte  agli  scopi
istituzionali dell'Azienda cui potrebbero invece essere destinate  in
caso di estensione dell'esonero. Nei  sensi  di  cui  alla  eccezione
della ASL, inoltre, il mancato utilizzo  di  risorse  che  potrebbero
destinarsi al soddisfacimento degli scopi  istituzionali,  utilizzate
per il pagamento di sanzioni civili e interessi, giustifica anche  il
dubbio di violazione dell'art.  97  Cost.  quale  principio  di  buon
andamento della  Pubblica  amministrazione  sotto  il  profilo  della
allocazione delle risorse per gli scopi  istituzionali  del  soggetto
pubblico. 
    3. La rilevanza della questione appare  indubbia,  dato  che,  se
l'esonero previsto dall'art. 1, comma 219  della  legge  n.  662/1996
venisse esteso alle ASL, l'opposizione sarebbe per cio' solo  fondata
e la pretesa dell'istituto dovrebbe essere respinta. 
    In ordine alla rilevanza della questione  giova  aggiungere  che,
secondo la totalita' degli interpreti, l'esonero di cui  all'art.  1,
comma  219  della  legge  n.  662/1996  e'  venuto  meno  a   seguito
dell'introduzione nell'ordinamento  dell'art.  116,  comma  11  della
legge n. 388/2000 in forza del quale: «nelle amministrazioni centrali
e  periferiche  dello  Stato  e  negli  enti  locali   il   dirigente
responsabile e' sottoposto a sanzioni disciplinari ed  e'  tenuto  al
pagamento delle sanzioni e degli interessi di cui ai  commi  8,  9  e
10». 
    Le sanzioni richieste con le  cartelle  opposte,  tuttavia,  sono
relative a premi maturati anteriormente al 1° gennaio 2001,  data  in
cui e' entrata in vigore la legge n. 338/2000 ai sensi dell'art. 158,
comma 3 della medesima legge n. 338. 
    Costituisce opinione generalmente accettata che lo Stato  e,  per
quanto di interesse, gli enti locali siano  assoggettati  a  sanzioni
civili e interessi legali soltanto a far data dal  1°  gennaio  2001,
vale a dire: per omissioni ed evasioni commesse a  far  data  dal  1°
gennaio 2001. In particolare, tale opinione e'  fatta  propria  anche
dall'INAIL nella circolare 27 luglio 2001, n. 56, in atti. 
    La tesi e' accettabile, con le seguenti precisazioni. 
    L'art. 118, comma 18 della legge  n.  388/2000  prevede:  «Per  i
crediti in essere e accertati al 30 settembre 2000 le  sanzioni  sono
dovute nella misura e secondo le modalita'  fissate  dai  commi  217,
218, 219, 220, 221, 222,  223  e  224  dell'art.  1  della  legge  23
dicembre 1996,  n.  662.  Il  maggiore  importo  versato,  pari  alla
differenza fra quanto dovuto ai sensi dei predetti commi  del  citato
art. 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e  quanto  calcolato  in
base all'applicazione dei commi da 8  a  17  del  presente  articolo,
costituisce  un  credito   contributivo   nei   confronti   dell'ente
previdenziale  che  potra'  essere  posto  a  conguaglio  ratealmente
nell'arco di un anno, tenendo conto delle scadenze temporali previste
per il  pagamento  dei  contributi  e  premi  assicurativi  correnti,
secondo modalita' operative fissate da ciascun ente previdenziale». 
    Tale disposizione, menzionando anche il  comma  219  dell'art.  1
della legge n. 662 fra le disposizioni in forza di cui sono dovute le
sanzioni per i crediti in essere e accertati al  30  settembre  2000,
potrebbe essere interpretata nel  senso  che  anche  l'esonero  dello
Stato e degli enti locali dal  pagamento  delle  somme  aggiuntive  e
degli interessi legali  in  tanto  sopravviva  in  quanto  i  crediti
fossero in essere e accertati al 30 settembre 2000. 
    In realta', nonostante la formale menzione del comma 219,  appare
evidente che l'art. 118, comma 18, regola la successione nel tempo di
normative sanzionatorie di cui la piu' recente e' piu' favorevole  al
debitore rispetto a quella anteriore (essendo notoriamente piu' lievi
le sanzioni previste dal sistema della legge n.  388/2000),  laddove,
in relazione al caso particolare dello Stato e degli enti  locali  in
relazione  alle  somme  aggiuntive  e  agli  interessi   legali,   la
disciplina  piu'  recente  e'  piu'  sfavorevole  rispetto  a  quella
anteriore, sicche' regolare la applicabilita' dell'esonero  in  forza
di tale disposizione, la cui ratio e' totalmente opposta, non  appare
essere operazione interpretativa corretta: nel senso che nell'un caso
l'essere il credito esistente e accertato al 30 settembre 2000  nuoce
al debitore e nell'altro gli gioverebbe. 
    In  questo  senso,  appare  piu'  logico  accogliere   l'opinione
dominante e ritenere che l'esonero dello Stato e  degli  enti  locali
dal pagamento delle somme aggiuntive e  degli  interessi  sia  venuto
meno solamente in relazione alle omissioni e alle evasioni successive
al 1° gennaio 2001. 
    La questione appare comunque priva di  effettivo  interesse  alla
luce della  piu'  recente  giurisprudenza  di  legittimita',  che  ha
chiarito come il sistema sanzionatorio di cui alla legge n.  388/2000
non si applichi al caso di omissioni relative a  periodi  antecedenti
all'entrata in vigore della legge, se al 30 settembre 2000 vi era  un
credito dell'ente previdenziale per contributi, il datore  di  lavoro
resta comunque assoggettato al  sistema  sanzionatorio  di  cui  alla
legge n. 662/1996 (cfr. Cass., 21 luglio 2010, n. 17099). 
    La rilevanza della questione e' quindi confermata, perche' l'art.
1, comma 219, ove disponesse l'esonero delle ASL dal pagamento  delle
somme aggiuntive e della maggiorazione di cui al  comma  217  nonche'
degli interessi legali, sarebbe applicabile alla fattispecie. 
    Si e' sopra detto dei motivi per cui non pregiudica la  rilevanza
della questione la contestazione, in  principalita'  sollevata  dalla
difesa della ASL, della correttezza delle rettifiche operate  con  il
verbale di accertamento. 
    Analogamente,  non  pregiudica  la  rilevanza   della   questione
l'eccezione relativa alla possibilita' di  applicare  gli  artt.  14,
comma  2,  lettera  b)  e  16,  comma  2,  lettera  b)  del   decreto
ministeriale 12 dicembre 2000  dal  momento  che,  a  quanto  risulta
pacifico in atti, e in particolare a quanto risulta  dalla  relazione
peritale, la erronea classificazione non sembra  aver  comportato  il
versamento da parte della ASL  di  premi  maggiori  del  dovuto,  ne'
considerando isolatamente le  singole  voci  di  tariffa  oggetto  di
rettifica, ne' considerando il  complesso  del  rapporto,  tanto  che
residuava un credito dell'INAIL che il consulente ha determinato. 
    Deve infine osservarsi che, diversamente da  quanto  ritenuto  da
ultimo dalla ASL, non e' possibile estendere  in  via  interpretativa
l'esonero di cui all'art. 1, comma 219, per  via  di  interpretazione
costituzionalmente orientata, dal momento che la norma in  questione,
evidentemente eccezionale, non sembra suscettibile di interpretazioni
estensive.

 
                              P. Q. M. 
 
    Visto l'art. 23 della  legge  11  marzo  1953,  n.  87,  dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale della disposizione dell'art. 1, comma 219 della  legge
23 dicembre 1996, n. 662, nella parte  in  cui  non  prevede  che  le
aziende sanitarie locali siano esonerate dal  pagamento  delle  somme
aggiuntive e della maggiorazione di cui al comma  217  nonche'  degli
interessi legali,  questione  con  la  quale  si  assume  violata  la
disposizione degli  artt.  3  e  97,  Cost.,  nei  sensi  di  cui  in
motivazione. 
    Dispone  l'immediata   trasmissione   degli   atti   alla   Corte
costituzionale, previo inserimento nel fascicolo  della  prova  delle
notifiche di cui infra, e la sospensione del giudizio in corso. 
    Ordina la notificazione della presente  ordinanza  al  Presidente
del Consiglio dei ministri,  a  cura  della  Cancelleria,  e  la  sua
comunicazione da parte del cancelliere ai presidenti delle due Camere
del Parlamento. 
        Alessandria, addi' 8 marzo 2011. 
 
                          Il giudice: Viani