N. 218 ORDINANZA 4 - 21 luglio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Credito agrario - Norme della Regione Siciliana - Proroga delle esposizioni agrarie scadute alla data del 31 dicembre 2008 - Denunciata invasione della competenza esclusiva dello Stato in materia di "ordinamento civile", nonche' sottrazione al creditore del diritto di agire per l'adempimento dell'obbligazione e di esercitare gli altri strumenti di tutela previsti dal contratto - Lamentata ingiustificata disparita' di trattamento tra imprese, limitazione dell'autonomia privata e incidenza sulla liberta' di iniziativa economica degli istituti bancari - Esclusione della legittimazione del rimettente (Arbitro Bancario Finanziario) a sollevare questioni di legittimita' costituzionale - Manifesta inammissibilita'. - Legge della Regione Siciliana 14 maggio 2009, n. 6, art. 19, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 41 e 117, secondo comma, lett. l).(GU n.32 del 27-7-2011 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO Giudice, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI.
ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 1,
della legge della Regione Siciliana 14 maggio 2009, n. 6
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2009), promosso
dall'Arbitro Bancario Finanziario, Collegio di Napoli, nel
procedimento vertente tra Di Caro Giuseppa nella qualita' di titolare
dell'impresa Individuale Azienda agricola Deliella e il Banco di
Sicilia S.p.a., con ordinanza del 6 luglio 2010, iscritta al n. 363
del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno 2010;
Visti l'atto di costituzione di Di Caro Giuseppa nonche' l'atto
di intervento della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 2011 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
Udito l'avvocato Beatrice Fiandaca per la Regione Siciliana.
Ritenuto:
che, con provvedimento del 6 luglio 2010, l'Arbitro Bancario
Finanziario, Collegio di Napoli, ha sollevato, in riferimento agli
articoli 3, 41 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 1, della
legge della Regione Siciliana 14 maggio 2009, n. 6 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2009), che prevede la proroga,
da parte degli istituti di credito, della scadenza dei termini delle
esposizioni agrarie;
che il Collegio rimettente premette di essere stato investito
da un reclamo, proposto a norma delle disposizioni attuative
dell'art. 128-bis del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385
(Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), con il
quale la titolare di una azienda agricola siciliana, debitrice nei
confronti del Banco di Sicilia per un credito agrario gia' scaduto,
aveva richiesto all'istituto di credito l'applicazione della norma
oggetto di impugnativa ricevendo risposta negativa da parte dello
stesso istituto;
che, a fronte delle contrapposte tesi sostenute dalle parti,
il Collegio ha rilevato come l'unica interpretazione plausibile della
norma in discussione, avuto riguardo all'univoco significato
testuale, e' che la disposizione stessa abbia inteso introdurre un
vero e proprio diritto potestativo del debitore, con un corrispettivo
obbligo per l'intermediario bancario, non rilevando che il debito
della azienda ricorrente fosse gia' stato prorogato;
che la disposizione denunciata risulterebbe in contrasto con
gli artt. 3, 41 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione,
il quale, nell'individuare tra i limiti della potesta' legislativa
regionale quello dell'«ordinamento civile», «certamente sottrae alle
Regioni il potere di dettare prescrizioni che incidono sull'autonomia
privata, oltretutto nell'ambito di rapporti contrattuali gia' in
essere»;
che il Collegio reputa pregiudizialmente necessario svolgere
una approfondita disamina delle circostanze alla stregua delle quali
ravvisa la propria legittimazione a sollevare il quesito incidentale
di legittimita' costituzionale;
che l'Arbitro Bancario Finanziario, nell'ambito dei sistemi
di risoluzione stragiudiziale delle controversie, avrebbe un ruolo
«autenticamente decisorio», atteso che le sue decisioni
risulterebbero per vari aspetti vincolanti, specie per gli
intermediari, la cui «reputazione» sarebbe messa in gioco in caso di
inottemperanza;
che il ruolo dell'Arbitro Bancario Finanziario risulterebbe,
pertanto, «in qualche modo contiguo» a quello degli arbitri, oggi
abilitati a promuovere questioni di legittimita' costituzionale in
forza dell'art. 819-bis del codice di procedura civile, apparendo
essenziale, in forza anche della giurisprudenza costituzionale, che
l'organo rimettente sia chiamato a risolvere una controversia nel
rispetto delle garanzie del contraddittorio e facendo applicazione
obiettiva del diritto;
che la questione sollevata sarebbe rilevante atteso che, ove
la norma censurata, sicuramente applicabile al contenzioso insorto
fra le parti, fosse riconosciuta costituzionalmente legittima, la
stessa imporrebbe al Collegio di accogliere la domanda della azienda
agricola ricorrente, non essendo possibile procedere ad una
interpretazione adeguatrice tale da scongiurare il prospettato vizio
di legittimita';
che la disposizione impugnata contrasterebbe con l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., che esclude la competenza
legislativa delle regioni in materia di «ordinamento civile», in
connessione all'esigenza di garantire l'uniformita' nel territorio
nazionale delle regole fondamentali che disciplinano i rapporti fra
privati;
che, prorogando la scadenza di crediti gia' scaduti, la norma
stessa genererebbe l'«effetto di sottrarre al creditore il diritto di
agire per l'adempimento, anche nelle forme della esecuzione forzata,
nonche' l'esercizio degli altri strumenti di tutela previsti dal
contratto - come ad esempio il diritto di risolverlo per
inadempimento - costringendolo a subire la prosecuzione coattiva del
rapporto, ed anzi addirittura la sua ricostituzione coattiva quando
(come tra l'altro sarebbe nel caso di specie) egli abbia gia'
manifestato l'intenzione di recedere dal rapporto»;
che, d'altra parte, la materia oggetto dell'intervento
legislativo censurato non rientrerebbe nell'ambito di quelle «per le
quali l'art. 14 dello Statuto [siciliano] riconosce alla Regione
competenza legislativa esclusiva», non potendo essa «ricondursi alla
materia "agricoltura"»;
che la disposizione censurata si porrebbe, inoltre, in
contrasto con l'art. 3 Cost., giacche' essa introdurrebbe, senza
alcuna ragionevolezza, «un regime di maggior favore per il debitore
impresa agricola, e che abbia beneficiato di erogazione di credito
agrario ai sensi dell'art. 43 TUB, in raffronto per un verso
all'impresa sempre agricola che sia stata altrimenti finanziata [...]
e, per altro verso, e soprattutto, rispetto alle imprese diverse da
quella agricola appunto finanziate dal sistema bancario», senza che
possano valere le ragioni prospettate dalla norma, ne' sotto il
profilo della crisi generale (che non giustificherebbe interventi
selettivi in ragione della tipologia del credito concesso), ne' sotto
il generico profilo delle «avverse condizioni climatiche»;
che essa, infine, violerebbe anche l'art. 41 Cost., in
quanto, incidendo su rapporti in corso o addirittura gia' risolti, si
tradurrebbe in una ingiustificata limitazione dell'autonomia privata,
incidendo sulla liberta' di iniziativa degli istituti bancari, ai
quali sarebbe «sottratta la possibilita' di scegliere, sulla base di
valutazioni legate al merito creditizio dell'impresa debitrice, se
concedere la proroga oppure perseguire nelle autonome prospettive di
recupero del credito verso il debitore inadempiente», senza che cio'
trovi giustificazione in «superiori esigenze di utilita' sociale»,
potendo gli istituti di credito, ove non vincolati dalla norma
censurata, liberare capitali per finanziare imprese piu' meritevoli;
che si e' costituita in giudizio la parte privata, ricorrente
nel procedimento principale, la quale ha concluso chiedendo
dichiararsi inammissibile e comunque infondata la proposta questione;
che l'Arbitro Bancario Finanziario non sarebbe legittimato a
sollevare questione di legittimita' costituzionale, trattandosi di
organo che non esercita funzioni giudicanti e non e' collocato in una
posizione super partes e le cui decisioni non produrrebbero i
medesimi effetti della sentenza pronunciata dall'autorita'
giudiziaria, non essendo contro di esse previsti mezzi di
impugnazione in quanto contenenti misure che non incidono sulla sfera
giuridica delle parti e non precludono il ricorso all'autorita'
giudiziaria;
che la questione risulterebbe pure inammissibile considerato
che nel procedimento a quo non sarebbe stato rispettato il
contraddittorio, non essendo le controdeduzioni avversarie state
notificate alla parte ricorrente;
che l'art. 117 Cost. sarebbe stato evocato in modo
inadeguato, senza specifica indicazione della norma statutaria di
riferimento, senza, percio', che il rimettente abbia verificato se la
disposizione legislativa contestata possa essere ricondotta
nell'ambito delle materie che rientrano nella competenza regionale,
limitandosi ad escludere che la norma impugnata sia riconducibile
alla materia, in genere, dell'«agricoltura»;
che la questione sarebbe, comunque, infondata, giacche' la
disposizione censurata non sopprime l'autonomia negoziale delle
parti, ma si limita ad introdurre una norma transitoria la cui
portata e' gia' esaurita, giustificata da una situazione eccezionale
e da ragioni di interesse pubblico e sociale, con attribuzione al
debitore dell'onere del pagamento degli interessi;
che la questione risulterebbe parimenti infondata anche in
riferimento agli artt. 41 e 3 Cost., stante il rilievo che, accanto
alle eccezionali emergenze di carattere economico ed atmosferico, la
scelta legislativa sarebbe orientata verso un settore, quello
agricolo, «sempre destinatario di discipline (anche comunitarie e non
solo regionali o nazionali) specifiche, in considerazione delle
proprie peculiarita'»;
che nel giudizio ha infine spiegato atto di intervento la
Regione Siciliana, in persona del suo Presidente pro-tempore, per
chiedere una pronuncia di inammissibilita' o di infondatezza;
che anche la Regione deduce il difetto di legittimazione del
Collegio rimettente sul rilievo che la figura dell'Arbitro Bancario
Finanziario non potrebbe ritenersi «contigua» a quella dell'arbitro
rituale nonche' sul rilievo che le disposizioni che ne regolano le
attribuzioni evidenziano il carattere non alternativo che le
decisioni adottate dal Collegio presentano rispetto ai rimedi
giurisdizionali;
che, infatti, a differenza di quanto previsto tanto in sede
giudiziaria che arbitrale, anche dopo la decisione del Collegio, non
vincolante per il cliente e per l'intermediario, e' sempre possibile
ricorrere alla autorita' giudiziaria ovvero ad ogni altro mezzo
previsto dall'ordinamento per la tutela dei propri diritti ed
interessi;
che le parti non sarebbero, del resto, neppure collocate in
posizione di parita', come avviene in un giudizio anche arbitrale,
essendo concessa maggior tutela al cliente, quale parte
contrattualmente piu' debole;
che, peraltro, la premessa interpretativa da cui muove il
Collegio rimettente sarebbe erronea, in quanto la disposizione
impugnata avrebbe natura soltanto «propulsiva, costituendo un invito
a porre in essere la prevista proroga al fine della realizzazione del
pubblico interesse sottostante, ma nel rispetto delle previsioni
codicistiche che la vincolano ad una espressa e conforme volonta'
delle parti»;
che, pertanto, non essendo stata imposta autoritativamente
alcuna proroga legale, la legge regionale non avrebbe travalicato
alcun limite posto dai parametri costituzionali evocati;
che, in una memoria depositata in prossimita' dell'udienza,
la Regione Siciliana ha insistito nelle precedenti richieste
precisando argomenti gia' svolti nell'atto di intervento.
Considerato che, con provvedimento del 6 luglio 2010, l'Arbitro
Bancario Finanziario, Collegio di Napoli, solleva, in riferimento
agli articoli 3, 41 e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'articolo
19, comma 1, della legge della Regione Siciliana 14 maggio 2009, n. 6
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2009), che
prevede la proroga, da parte degli istituti di credito, della
scadenza dei termini delle esposizioni agrarie;
che, preliminarmente, in punto di legittimazione a sollevare
questioni di legittimita' costituzionale, il Collegio rimettente
sottolinea come, alla luce della disciplina relativa alla struttura e
alla funzione di tale organismo - di cui, in particolare, all'art.
128-bis del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo
unico delle leggi in materia bancaria e creditizia) e alle
conseguenti disposizioni attuative -, trasparirebbe un ruolo
«autenticamente decisorio» delle controversie insorte tra clienti ed
intermediari bancari, con la rigorosa applicazione delle norme di
diritto;
che la decisione adottata all'esito della prevista procedura
presenterebbe profili di efficacia, sotto vari aspetti, vincolante
(in particolare per cio' che riguarda la posizione degli
intermediari, posto che la «reputazione» dei medesimi potrebbe
risultare compromessa in caso di inottemperanza), con la conseguenza
di rendere il ruolo dell'Arbitro Bancario Finanziario «in qualche
modo contiguo» a quello degli arbitri, oggi espressamente abilitati a
promuovere questioni di legittimita' costituzionale in forza
dell'art. 819-bis del codice di procedura civile;
che una simile conclusione si troverebbe in linea con i
principi affermati da questa Corte nelle sentenze n. 83 del 1966 e n.
376 del 2001, ove, nel delineare la nozione di giudizio e di
autorita' giurisdizionale ai fini di quanto previsto dall'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, si e' stabilito come sia
essenziale, a quegli effetti, che l'organo rimettente sia chiamato a
risolvere una controversia nel rispetto delle garanzie del
contraddittorio e facendo applicazione obiettiva del diritto;
che detti requisiti risulterebbero nella specie soddisfatti,
tenuto conto anche della posizione super partes che caratterizzerebbe
l'Arbitro Bancario Finanziario, anche sul versante della relativa
composizione e dei meccanismi di nomina dei componenti il collegio;
che gli accennati rilievi, diffusamente elaborati dal
Collegio rimettente per asseverare la propria qualita' di «autorita'
giurisdizionale», non possono tuttavia essere considerati persuasivi,
alla luce della stessa disciplina relativa alle attribuzioni
dell'organo in questione;
che, infatti, non puo' non osservarsi come l'Arbitro Bancario
Finanziario, pur istituito sulla base di una disposizione di
carattere legislativo, quale l'art. 128-bis del Testo unico bancario
(il quale, peraltro, nelle varie e successive stesure, si e' limitato
a stabilire soltanto la previsione di un organismo destinato a
favorire la risoluzione stragiudiziale delle controversie tra clienti
ed intermediari bancari, in modo che siano assicurate la
«imparzialita'» dell'organo e la «rappresentativita' dei soggetti
interessati»), ha poi trovato la propria disciplina esclusivamente,
come previsto, in disposizioni di carattere amministrativo, quali, in
particolare, la delibera del Comitato interministeriale per il
credito e il risparmio (CICR) 29 luglio 2008, n. 275, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 222 del 2008, e le disposizioni adottate
dalla Banca d'Italia il 18 giugno 2009 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale n. 144 del 2009;
che, pertanto, gia' alla stregua del carattere delle
disposizioni in base alle quali l'organismo in questione e' stato
effettivamente istituito ed e' chiamato a procedere e decidere, si
profilano, sul piano strutturale e funzionale, connotazioni che
valgono ad escludere la riconducibilita' di tale organo a quelli
giurisdizionali, ancorati, per loro stessa natura, al fondamento
costituzionale e alla riserva di legge;
che, d'altra parte, e' ulteriormente significativo, per
denotare il carattere dei compiti dell'organismo in discorso, che gli
stessi criteri e requisiti di nomina dei componenti, il loro stato
giuridico e il complesso delle regole deontologiche, non siano
paragonabili ai presidi corrispondentemente previsti nei confronti di
organismi chiamati a svolgere funzioni giurisdizionali;
che, allo stesso modo, gli indici di riconoscibilita'
considerati tipici delle funzioni giurisdizionali appaiono del tutto
assenti in riferimento alle specifiche attribuzioni che l'organismo
in discorso e' chiamato a svolgere, alla stregua delle richiamate
fonti che ne disciplinano il funzionamento;
che, difatti, risulta particolarmente rilevante la
circostanza per la quale l'intervento dell'Arbitro Bancario
Finanziario e', da un lato, precluso nell'ipotesi in cui la
controversia sia stata gia' sottoposta alla autorita' giudiziaria o
rimessa a decisione arbitrale (art. 2, comma 6, della citata delibera
CICR) e, dall'altro, risulta ugualmente vanificato qualora nel corso
del procedimento la controversia stessa sia devoluta ai giudici o
agli arbitri (art. 6, comma 4, della medesima delibera);
che dette circostanze assumono, nel complesso, portata
dirimente agli effetti che qui interessano anche sulla base del
comunicato della Banca d'Italia del 26 ottobre 2010, ove, fra
l'altro, incisivamente si puntualizza che «per gli intermediari,
cosi' come per i clienti, quale che sia l'esito della procedura,
resta ferma la facolta' di ricorrere all'autorita' giudiziaria ovvero
ad ogni altro mezzo previsto dall'ordinamento per la tutela dei
propri diritti e interessi», sul rilievo che «le decisioni dell'ABF,
infatti, non incidono sulle situazioni giuridiche delle parti»;
che i caratteri della giurisdizione si rivelano, del pari,
inesistenti anche con riguardo al profilo relativo alla decisione,
posto che la stessa non assume, in realta', alcun valore cogente per
nessuna delle parti «in causa», svolgendo essa solo una funzione
destinata ad incidere sulla immagine e sulla reputazione
dell'intermediario, in particolare se non ottemperante, secondo
connotazioni che possono riecheggiare gli interventi di organi
amministrativi in autotutela;
che, per altro verso, la circostanza secondo cui il
«responso» dell'Arbitro Bancario Finanziario debba essere adottato
«secondo diritto» non puo' ritenersi in se' argomento probante,
giacche' e' tipico di qualsiasi funzione giustiziale procedere e
adottare le proprie determinazioni secundum ius, al pari di qualsiasi
organismo della pubblica amministrazione;
che, pertanto, deve essere esclusa la legittimazione
dell'Arbitro Bancario Finanziario a sollevare questioni di
legittimita' costituzionale, dovendo quella qui ora proposta essere
dichiarata manifestamente inammissibile.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 1, della legge della
Regione Siciliana 14 maggio 2009, n. 6 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2009), sollevata, in riferimento agli articoli
3, 41 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione,
dall'Arbitro Bancario Finanziario, Collegio di Napoli, con il
provvedimento indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2011.
Il Presidente: Quaranta
Il redattore: Grossi
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 21 luglio 2011.
Il cancelliere: Melatti