N. 228 SENTENZA 19 - 22 luglio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Norme della Regione Abruzzo - Incarichi di direttore amministrativo e di direttore sanitario nelle Aziende sanitarie, non conferiti dai direttori generali in carica alla data di entrata in vigore della legge censurata - Cessazione automatica, senza compenso o indennizzo, se non confermati entro tre mesi dalla data di insediamento del nuovo direttore generale - Violazione dei principi di buon andamento e di continuita' dell'azione amministrativa - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Abruzzo 23 giugno 2006, n. 20, art. 4, comma 1. - Costituzione, artt. 97, primo comma, e 98, primo comma.(GU n.32 del 27-7-2011 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO , Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1,
della legge della Regione Abruzzo 23 giugno 2006, n. 20 (Misure per
il settore sanita' relative al funzionamento delle strutture
sanitarie ed all'utilizzo appropriato dei regimi assistenziali del
macrolivello ospedaliero e territoriale e per la loro regolazione),
promosso dalla Corte d'appello di L'Aquila nel procedimento vertente
tra D. S. F. e l'Azienda USL di Pescara, con ordinanza del 6 maggio
2010, iscritta al n. 347 del registro ordinanze 2010 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, 1ª serie speciale,
dell'anno 2010.
Visti gli atti di costituzione di D. S. F. e dell'Azienda USL di
Pescara;
udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 2011 il Giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
uditi gli avvocati Franco Di Teodoro per D. S. F. e Tommaso
Marchese per l'Azienda USL di Pescara.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 6 maggio 2010, la Corte d'appello di
L'Aquila, sezione lavoro e previdenza, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1, della legge della
Regione Abruzzo 23 giugno 2006, n. 20 (Misure per il settore sanita'
relative al funzionamento delle strutture sanitarie ed all'utilizzo
appropriato dei regimi assistenziali del macrolivello ospedaliero e
territoriale e per la loro regolazione), in riferimento agli artt.
97, primo comma, e 98, primo comma, della Costituzione.
La disposizione censurata stabilisce che «Gli incarichi di
direttore amministrativo, direttore sanitario in corso nelle Aziende
Sanitarie d'Abruzzo non conferiti dai direttori generali in carica
alla data della presente legge cessano, se non confermati, entro tre
mesi dalla data di insediamento del nuovo direttore generale. Nessun
compenso e indennizzo e' corrisposto al direttore amministrativo o
direttore sanitario in caso di mancata conferma».
1.1.- La questione e' stata sollevata nel corso di un giudizio
civile in grado di appello, promosso dall'appellante D. S. F., ex
direttore sanitario dell'Azienda U.S.L. di Pescara, contro questa
ultima, avverso la sentenza n. 2035 del 6-27 novembre 2008, resa dal
Giudice del lavoro del Tribunale di Pescara.
La citata sentenza - come riferisce il rimettente - aveva ad
oggetto la richiesta di risarcimento, da parte dell'appellante
(lavoratore subordinato a tempo determinato), per la risoluzione del
rapporto di lavoro prima del decorso del termine quinquennale,
contrattualmente stabilito, su iniziativa dell'AUSL, che aveva
receduto in forza dell'art. 4, comma 1, della citata legge regionale
n. 20 del 2006.
Sotto il profilo della rilevanza, la Corte d'appello osserva che,
se la disposizione sospettata venisse espunta dall'ordinamento, la
risoluzione del contratto di lavoro sarebbe illegittima, perche' non
prevista e consentita da norma alcuna, e, pertanto, la pretesa fatta
valere in giudizio sarebbe fondata.
In punto di non manifesta infondatezza, la Corte rimettente
ritiene che la norma regionale censurata sarebbe incompatibile con i
principi costituzionali che regolano il buon andamento della Pubblica
Amministrazione, secondo quanto previsto dagli artt. 97, primo comma,
e 98, primo comma, Cost., in quanto la stessa, prevede un «potere
discrezionale, incondizionato ed assoluto, del soggetto che subentri
nella carica di Direttore Generale di una AUSL, di espellere dalle
loro cariche il Direttore Sanitario ovvero il Direttore
Amministrativo o entrambi» in contrasto anche con quanto ritenuto in
merito dalla giurisprudenza costituzionale piu' recente.
Infatti, se e' pur vero - prosegue il rimettente - che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 233 del 2006, ha ritenuto che tale
potere concerne l'organizzazione amministrativa regionale in materia
sanitaria, in quanto volto a garantire «all'interno di essa, la
consonanza di impostazione gestionale tra il direttore generale e i
direttori amministrativi e sanitari delle stesse aziende da lui
nominati», tuttavia, e' da ricordare come la stessa Corte, con le
successive sentenze n. 81 del 2010 e n. 103 del 2007, abbia precisato
che la «cessazione automatica, ex lege e generalizzata, degli
incarichi dirigenziali "interni" di livello generale viola, in
carenza di idonee garanzie procedimentali, i principi costituzionali
di buon andamento e di imparzialita' e, in particolare, il principio
di continuita' dell'azione amministrativa, che e' strettamente
correlato a quello di buon andamento dell'azione stessa».
Nell'ordinanza di rimessione vengono altresi' ricordate ulteriori
decisioni con cui questa Corte ha dichiarato costituzionalmente
illegittime norme sia statali che regionali, in quanto tali norme,
come quella oggetto del presente scrutinio, non garantivano la
continuita' dell'azione amministrativa e una distinzione funzionale
tra i compiti di indirizzo politico amministrativo e quelli di
gestione (cfr. sentenze n 81 del 2010, n. 161 del 2008 e n. 103 del
2007), ledendo, in carenza di idonee garanzie procedimentali, i
principi costituzionali di buon andamento e imparzialita'.
Pertanto, a giudizio del rimettente, le predette considerazioni
portano a concludere che il giudizio a quo non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimita'
costituzionale, questione non manifestamente infondata per quanto
attiene al prospettato contrasto tra la norma regionale censurata e
gli evocati parametri costituzionali.
2.- Nel giudizio innanzi alla Corte si e' costituita la parte
ricorrente nel giudizio a quo, premettendo un'articolata
ricostruzione degli atti di causa che hanno portato alla pronuncia in
primo grado del Giudice del lavoro del Tribunale di Pescara e al
successivo appello avverso la medesima.
In particolare, la parte ricorrente ricorda che la fattispecie di
cui trattasi investe un rapporto di lavoro con incarico di direttore
sanitario della ASL di Pescara, iniziato il 2 maggio 2005, a seguito
di deliberazione n. 663 del 2005 del direttore generale, all'epoca in
carica, dell'azienda ospedaliera di Pescara, che correlava la durata
dell'incarico stesso a quella del direttore generale, la cui scadenza
era fissata al 15 gennaio 2007.
La durata del rapporto veniva, poi, modificata, con successiva
deliberazione n. 80 del 3 febbraio 2006, che stabiliva un termine
finale quinquennale, ferma la decorrenza del rapporto dal 2 maggio
2005, in ragione dell'affermata necessita' di conformare il rapporto
di diritto privato alla normativa vigente. Tale contratto,
modificativo del precedente quanto alla durata, veniva sottoscritto
dall'interessato il 7 febbraio 2006.
Successivamente, in forza dell'art. 4, comma 1, della legge della
Regione Abruzzo n. 20 del 2006, il nuovo direttore generale,
subentrato al precedente nel gennaio 2007, con nota n. 6347 del 23
marzo 2007, comunicava al D. S. F. che non intendeva confermarlo nel
ruolo ricoperto e lo invitava a voler manifestare la sua volonta' di
recedere dal contratto in essere con l'azienda sanitaria.
A seguito, poi, del mancato recesso da parte dell'interessato
dall'incarico ricoperto, il direttore generale, con lettera prot. n.
7236 del 6 aprile 2007, comunicava allo stesso la risoluzione del
contratto con decorrenza dal 9 aprile 2007, richiamando, a
motivazione di essa, in particolare, l'art. 4, comma 1, della legge
della Regione Abruzzo n. 20 del 2006.
2.1.- Cio' premesso e riportata integralmente l'ordinanza di
rimessione, l'interessato ricostruisce il percorso compiuto dalla
giurisprudenza costituzionale relativamente al cosiddetto spoils
system, richiamando i principi da essa affermati in merito, con
particolare riguardo al rapporto tra organi politici e organi
dirigenziali, nonche' alla compatibilita' delle disposizioni oggetto
delle citate pronunce con i principi costituzionali di cui ai
parametri 97 e 98 Cost. (sentenze n. 34 del 2010; n. 390, n. 351 e n.
161 del 2008; n. 104 e n. 103 del 2007; n. 233 del 2006).
Secondo la difesa del ricorrente nel giudizio a quo, la Corte
costituzionale, con le riportate decisioni, avrebbe pertanto escluso
che il meccanismo del cosiddetto spoils system sia compatibile con i
principi costituzionali affermati dall'art. 97 Cost. qualora riferiti
a figure dirigenziali «non apicali», quale quella di specie, essendo
il ricorrente un direttore sanitario.
2.2.- Del resto, prosegue la difesa di parte privata,
nell'ordinamento regionale abruzzese, cosi' come in quello della
Regione Calabria, censurato dalla Corte nella citata sentenza n. 34
del 2010, i rapporti fra il direttore generale della AUSL (e, quindi,
ancor di piu' quello con il direttore sanitario) e l'organo politico
risultano «mediati da strutture dipendenti dalla Giunta» (si vedano
gli artt. 3 e 4 della legge della Regione Abruzzo 24 dicembre 1996,
n. 146, recante «Norme in materia di programmazione, contabilita',
gestione e controllo delle Aziende del servizio sanitario regionale,
in attuazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 -
Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo
1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421», cosi' come modificato dal
decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517).
Inoltre, la norma regionale impugnata, prevedendo una cessazione
automatica da un incarico conferito con durata certa (quinquennale),
contrattualmente stabilita, violerebbe anche il principio del
legittimo affidamento (art. 3 Cost.), che i dirigenti dichiarati
decaduti avevano «riposto nella possibilita' di portare a termine,
nel termine stabilito dalla legge, le funzioni loro conferite e,
quindi, nella stabilita' della posizione giuridica acquisita» (e'
citata la sentenza n. 236 del 2009).
2.3.- Viene altresi' ricordata, in quanto particolarmente
significativa, la sentenza n. 81 del 2010 che ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 161, del
decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge
24 novembre 2006, n. 286.
Infatti, anche in quel caso - che riguardava, peraltro, incarichi
conferiti a persone non dipendenti dalla pubblica amministrazione, ma
di provata qualificazione professionale (ex art. 19, comma 6, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 recante «Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche») - la Corte ha riaffermato il principio secondo il quale
il rapporto di lavoro instaurato con la amministrazione che
attribuisce la relativa funzione deve essere «connotato da specifiche
garanzie, le quali presuppongono che esso sia regolato in modo tale
da assicurare la tendenziale continuita' dell'azione amministrativa e
una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo
politico-amministrativo e quelli di gestione [...]».
Conclusivamente - sulla base di quanto affermato dalla ricordata
giurisprudenza costituzionale - una immediata ed anticipata
cessazione del rapporto dirigenziale, in assenza di una provata
responsabilita' del dirigente, viola, secondo la difesa privata, i
principi costituzionali di buon andamento e di imparzialita',
impedendo anche che l'attivita' del dirigente possa svolgersi secondo
il nuovo modello di azione della pubblica amministrazione previsto
dalle recenti leggi di riforma in materia.
3.- Si e' costituita in giudizio anche l'Azienda USL di Pescara
chiedendo alla Corte che la questione di legittimita' costituzionale
venga dichiarata inammissibile e/o infondata.
Dopo aver sinteticamente esposto le circostanze di fatto, l'AUSL
ritiene che i richiami giurisprudenziali sottesi all'impianto
motivazionale dell'ordinanza di rimessione (in particolare, i
richiami alle sentenze n. 81 del 2010, n. 161 del 2008 e n. 103 del
2007) siano inconferenti, in quanto la norma censurata in realta'
fissa una disciplina diversa da quella prevista dalle norme
dichiarate illegittime, oggetto dei precedenti giudizi di
costituzionalita'.
Infatti, il rapporto tra il direttore sanitario e l'Azienda
sanitaria locale non e' assimilabile alla dirigenza statale e,
dunque, i principi affermati dalla Corte non sembrerebbero
applicabili alla questione in esame. Tra l'altro, la norma impugnata
non prevede alcun automatismo nel meccanismo di cessazione
dell'incarico, dal momento che esso e' subordinato alla non
riconferma, alla scadenza dei tre mesi dall'insediamento dei nuovi
organi di amministrazione.
Conseguentemente, non vi sarebbe alcuna violazione dei principi
generali di imparzialita' e di buon andamento dell'amministrazione
pubblica ex art. 97 Cost. dal momento che la permanenza del direttore
sanitario nell'AUSL non viene esclusa dalla legge, ma viene solo
subordinata al potere confermativo da esercitarsi entro tre mesi
dalla nomina da parte del nuovo direttore generale. Questo potere di
conferma, quindi, garantirebbe la posizione del direttore sanitario
(oltre che di quello amministrativo), poiche' i tre mesi previsti
assicurerebbero al lavoratore un congruo periodo di «preavviso», e al
nuovo direttore generale la possibilita' di verificare l'effettiva
sussistenza dell'intuitus personae.
Di qui la legittimita' della citata previsione normativa, che,
lungi dall'aver ridotto al minimo i tempi del procedimento,
azzerandoli di fatto in una comunicazione istantanea di rimozione
fatta al dirigente sanitario, ha invece garantito l'instaurazione del
contraddittorio tra le parti, prevedendo altresi' un termine congruo
per valutare correttamente l'operato del dirigente medesimo. La
legittimita' costituzionale sarebbe confermata, secondo l'AUSL di
Pescara, anche dalla conformita' del dettato della disposizione
regionale a quello della disciplina statale, in particolare a quanto
stabilito dall'art. 3-bis, comma 8, sempre del d.lgs. n. 502 del
1992. La disposizione regionale abruzzese, infatti, stabilirebbe una
disciplina coerente con i principi costituzionali e con il quadro
normativo statale di riferimento, disciplina basata sull'intento,
identico per il legislatore statale come per quello regionale, di
assicurare la permanenza del rapporto fiduciario fra il direttore
generale delle AUSL ed i suoi piu' importanti collaboratori e,
pertanto, la presente questione sarebbe manifestamente infondata, in
quanto non saremmo in un'ipotesi di spoils system in senso tecnico.
3.1.- La disposizione regionale censurata, poi, non violerebbe
gli artt. 97 e 98 Cost. neanche sotto il profilo della
«fiduciarieta'» del rapporto contrattuale tra il direttore generale e
i direttori amministrativo e sanitario, poiche' riconosce al primo la
facolta' di confermare o meno coloro che trova in carica, in ragione
del programma gestionale che intende realizzare durante il proprio
mandato (a supporto dell'argomentazione viene richiamata la sentenza
n. 233 del 2006, che ha ritenuto non illegittima analoga norma della
Regione Calabria - precisamente l'art. 14, comma 3, della legge della
Regione Calabria 17 agosto 2005, n. 13, recante «Provvedimento
generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario. Collegato
alla manovra di assestamento di bilancio per l'anno 2005 ai sensi
dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8» -
nonche', relativamente all'art. 2 della legge regionale abruzzese 12
agosto 2005, n. 27, recante «Nuove norme sulle nomine di competenza
degli organi di direzione politica della Regione Abruzzo», ha
ritenuto che le nomine degli enti dell'ordinamento regionale,
effettuate dagli organi rappresentativi della Regione, siano
caratterizzate dall'intuitus personae).
I principi di distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato,
ed attuazione e gestione, dall'altro, si traducono in un rapporto
piu' stretto - rispetto alle Amministrazioni dello Stato - in termini
funzionali, dell'organo di vertice rispetto alla sua dirigenza (art.
3-bis, comma 5 e seguenti, del d.lgs. n. 502 del 1992). Ed e' proprio
in questa prospettiva, prosegue la AUSL, che il direttore generale
nomina i direttori amministrativo e sanitario.
Il rapporto tra l'organo di governo e la dirigenza e' di natura
spiccatamente fiduciaria, essendo la seconda preposta al
conseguimento, in posizione di autonomia, di risultati prestabiliti
dall'indicato organo. Conseguentemente, tale tipo di rapporto non
puo' consistere in un'irrilevante affinita' di idee personali o
politiche, ma deve basarsi su obiettivi comuni per un ottimale
svolgimento delle mansioni, finalizzati al perseguimento
dell'interesse pubblico. Pertanto, l'azione coordinata dei direttori
sanitario e amministrativo, di concerto con il direttore generale,
da' luogo alla cosiddetta «direzione strategica», orientata al
raggiungimento degli obiettivi aziendali, che si realizza attraverso
un articolato sistema di deleghe, con le quali il direttore generale
assegna le funzioni di gestione, mantenendo per se' compiti e poteri
piu' strettamente inerenti al governo e al controllo.
3.2.- Infondata, oltre che irrilevante, sarebbe anche la presente
questione sotto l'ulteriore e connesso profilo afferente la prevista
non spettanza del compenso e indennizzo al direttore amministrativo o
al direttore sanitario in caso di mancata conferma. Come, difatti, e'
stato chiarito dalla sentenza n. 351 del 2008, l'espressa previsione
di un risarcimento economico da riconoscere al soggetto non
confermato nell'incarico precedentemente rivestito risulterebbe in
contrasto con i principi regolatori dell'attivita' amministrativa.
4.- In prossimita' dell'udienza pubblica, l'appellante nel
giudizio a quo ha depositato una memoria con la quale ha confutato le
argomentazioni della difesa dell'Azienda USL di Pescara, in base
anche alle piu' recenti sentenze della Corte costituzionale,
insistendo per l'accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale.
In particolare, nella memoria si contesta il tentativo volto a
sostenere che l'art. 4, comma 1, della legge della Regione Abruzzo n.
20 del 2006 non preveda «alcun automatismo nel meccanismo di
cessazione dall'incarico», sottolineando come la previsione normativa
sia analoga a quella contenuta nelle norme statali e regionali che la
giurisprudenza costituzionale ha ritenuto illegittime, proprio per la
carenza di un procedimento idoneo a garantire che la cessazione
anticipata dell'incarico fosse motivata da specifiche violazioni
delle direttive ricevute ovvero da risultati negativi nello
svolgimento delle funzioni affidate.
Al riguardo, si richiama, in particolare, la sentenza n. 224 del
2010 che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale di una norma
ritenuta «identica» a quella della legge regionale abruzzese
sospettata di incostituzionalita', e, precisamente, l'art. 15, comma
6, della legge della Regione Lazio 6 giugno 1994, n. 18 (Disposizioni
per il riordino del servizio sanitario regionale ai sensi del D.Lgs.
30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni e integrazioni.
Istituzione delle aziende unita' sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere), che stabiliva, cosi' come la disposizione legislativa
censurata, meccanismi automatici di cessazione dall'incarico per
cause estranee alle vicende del rapporto.
5.- Anche l'Azienda USL di Pescara, in prossimita' dell'udienza,
ha depositato memoria nella quale ribadisce l'inammissibilita' e/o
l'infondatezza della questione di legittimita' costituzionale della
norma regionale censurata con argomentazioni in gran parte gia'
svolte nell'atto di costituzione.
Considerato in diritto
1.- La Corte d'appello di L'Aquila, sezione lavoro e previdenza,
con ordinanza del 6 maggio 2010, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 97, primo comma, e 98, primo comma, della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1, della
legge della Regione Abruzzo 23 giugno 2006, n. 20 (Misure per il
settore sanita' relative al funzionamento delle strutture sanitarie
ed all'utilizzo appropriato dei regimi assistenziali del macrolivello
ospedaliero e territoriale e per la loro regolazione).
La disposizione regionale censurata statuisce che il direttore
amministrativo e il direttore sanitario cessano dall'incarico, non
conferito dal direttore generale in carica alla data della presente
legge, se questo non e' confermato entro tre mesi dalla data di
insediamento del nuovo direttore generale. Inoltre, la disposizione
regionale impugnata prevede anche, in caso di mancata conferma
dell'incarico, che nessun compenso e indennizzo e' corrisposto ai
suddetti dirigenti.
Secondo il Collegio rimettente, la disposizione legislativa
violerebbe gli artt. 97, primo comma, e 98, primo comma, Cost., in
quanto - prevedendo il potere «discrezionale, incondizionato ed
assoluto del direttore generale di una Azienda USL di rimuovere sia
il direttore sanitario che quello amministrativo (o entrambi) dalle
loro cariche» - si porrebbe in contrasto con i principi espressi
dalle predette disposizioni costituzionali, secondo le quali «I
pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in
modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialita' della
amministrazione» e «I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo
della Nazione».
2.- La questione di legittimita' costituzionale della
disposizione censurata e' fondata.
La norma censurata stabilisce che il direttore amministrativo e
il direttore sanitario cessano dall'incarico entro tre mesi dalla
data di nomina del nuovo direttore generale se non confermati entro
tale periodo e che nessuna forma di compenso e di indennizzo e'
previsto nel caso di mancata conferma.
Si tratta di una disposizione, quindi, che determina una
decadenza automatica e generalizzata di tutti i direttori
amministrativi e sanitari entro tre mesi dalla data di nomina del
nuovo direttore generale, in quanto il potere a quest'ultimo
attribuito di far cessare il rapporto di lavoro dei suddetti
dirigenti, non riconfermandoli, non e' sottoposto ne' a vincoli, ne'
ad obblighi di motivazione.
Tale sostanziale decadenza automatica - come piu' volte affermato
da questa Corte - lede il principio di buon andamento dell'azione
amministrativa e il correlato principio di continuita' dell'azione
stessa (art. 97 Cost.), poiche' consente l'interruzione del rapporto
di ufficio in corso senza che siano riscontrabili ragioni oggettive
"interne", legate al comportamento del dirigente, idonee a recare un
vulnus ai predetti principi.
3.- Rilevato che la giurisprudenza costituzionale e' posta a
fondamento sia delle censure prospettate dalla Corte d'appello
rimettente, sia dalla difesa privata, sia ancora, ma con lettura del
tutto diversa, dalla difesa della azienda USL di Pescara, e'
necessario svolgere il percorso argomentativo partendo proprio da
quanto da essa affermato, in particolare dalla sentenza n. 233 del
2006.
Questa sentenza - richiamata sia dallo stesso rimettente sia
dall'appellante nel giudizio principale, nonche', con diversa
lettura, dalla difesa della azienda USL di Pescara a riprova
dell'infondatezza della presente questione - ha dichiarato non
fondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 1, della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12
(Norme in materia di nomine e di personale della Regione Calabria),
che prevedeva la decadenza automatica, alla data della proclamazione
del presidente della Giunta regionale, di un ampio numero di titolari
di organi o enti regionali, nominati nei nove mesi antecedenti la
data delle elezioni per il rinnovo degli organi di indirizzo politico
della Regione.
In proposito, le motivazioni poste a fondamento della
dichiarazione di non fondatezza di cui alla sopra citata sentenza
possono sintetizzarsi nell'affermazione del principio che le
disposizioni legislative che prevedono l'automatica decadenza di
titolari di uffici amministrativi a seguito del rinnovo dell'organo
politico possono essere non incompatibili con l'art. 97 Cost. solo
quando esse si riferiscano a titolari di «organi di vertice»,
necessariamente nominati sulla base di «valutazioni personali
coerenti all'indirizzo politico regionale».
Quanto poi all'applicazione concreta di tale principio - come
puntualizzato dalla successiva decisone di questa Corte (sentenza n.
34 del 2010) - lo stesso, stante l'ampiezza della fattispecie di
riferimento, e' stato ritenuto riferibile alle «molte e diverse
categorie di soggetti, comprese nell'ampia elencazione contenuta
nella disposizione regionale censurata» (art. 1, comma 1, legge della
Regione Calabria n. 12 del 2005), «considerate nel loro insieme e
senza una valutazione specifica riferita a ciascuna figura» (sentenza
n. 34 del 2010).
3.1.- Conseguentemente, la successiva giurisprudenza
costituzionale ne ha puntualizzato e precisato la portata.
In particolare, questa Corte, nel ricondurre a sistema il
rapporto tra indirizzo politico ed azione amministrativa, ha chiarito
che i meccanismi di decadenza automatica, cioe' del cosiddetto spoils
system, si pongono in contrasto con l'art. 97 Cost. quando essi siano
riferiti a figure dirigenziali non apicali ovvero a titolari di
uffici amministrativi per i quali non assuma rilievo, in via
esclusiva o prevalente, il criterio «della personale adesione del
nominato agli orientamenti politici del titolare dell'organo che
nomina» (sentenza n. 34 del 2010), cio' in quanto i predetti
meccanismi pregiudicano il buon andamento dell'azione amministrativa,
incidendo sulla sua continuita' ed introducendo elementi di
parzialita', nonche' sottraggono all'interessato, con la decadenza
automatica e/o discrezionale dell'incarico, la valutazione oggettiva
dei risultati conseguiti (sentenze n. 224 e n. 34 del 2010; n. 390,
n. 351 e n. 161 del 2008; n. 104 e n. 103 del 2007).
La Corte ha pertanto ritenuto che i meccanismi di decadenza
automatica, nei quali debbono essere inclusi anche quelli che si
manifestano nel senso della cessazione del rapporto in caso di
mancata conferma entro un ridotto periodo temporale - mancata
conferma che e' decisa sulla base di una determinazione del tutto
discrezionale, e come tale non sottoposta ne' sottoponibile a
controllo giurisdizionale - «si pongono in contrasto con l'art. 97
Cost. - sotto il duplice profilo dell'imparzialita' e del buon
andamento - in quanto pregiudicano la continuita' dell'azione
amministrativa, introducono in quest'ultima un elemento di
parzialita', sottraggono al soggetto dichiarato decaduto
dall'incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la
rimozione del dirigente dall'accertamento oggettivo dei risultati
conseguiti». Conseguentemente, e' stata piu' volte dichiarata
l'illegittimita' costituzionale di meccanismi di spoils system
relativi ad incarichi dirigenziali comportanti l'esercizio di compiti
di gestione (da ultimo, sentenze n. 124 del 2011, n. 224 e n. 34 del
2010, n. 104 del 2007).
3.2.- Con la sentenza n. 104 del 2007, quindi, e' stato
affermato, con riferimento alla legislazione della Regione Lazio in
tema, che il direttore generale di aziende sanitarie locali -
nominato, con ampio potere discrezionale, dal Presidente della
Regione per un periodo determinato - non puo' decadere
automaticamente in connessione con l'insediamento del nuovo Consiglio
regionale. E' stata ritenuta, infatti, in contrasto con l'art. 97
della Cost. la previsione della cessazione del soggetto, cui sia
stata affidata tale funzione, dal rapporto di ufficio e di lavoro con
la Regione «per una causa estranea alle vicende del rapporto stesso,
e non sulla base di valutazioni concernenti i risultati aziendali o
il raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute e di
funzionamento dei servizi, o - ancora - per una delle altre cause che
legittimerebbero la risoluzione per inadempimento del rapporto».
Anche recentemente, proprio con riferimento ad una norma della
Regione Lazio analoga a quella della Regione Abruzzo qui censurata,
la Corte (sentenza n. 224 del 2010) ha riaffermato tale orientamento,
ritenendo costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 97
Cost., l'art. 15, comma 6, della legge della Regione Lazio 16 giugno
1994, n. 18 (Disposizioni per il riordino del servizio sanitario
regionale ai sensi del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e
successive modificazioni e integrazioni, Istituzione delle aziende
unita' sanitarie locali e delle aziende ospedaliere), secondo cui il
direttore amministrativo e il direttore sanitario delle aziende
unita' sanitarie locali o ospedaliere cessano dall'incarico entro tre
mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale e possono
essere riconfermati, poiche' tale disposizione aveva previsto «un
meccanismo di decadenza automatica e generalizzata dalle suddette
funzioni dirigenziali» lesivo del principio di continuita'
dell'azione amministrativa che rinviene il suo fondamento nell'art.
97 Cost. La scelta fiduciaria del direttore amministrativo,
effettuata con provvedimento ampiamente discrezionale del direttore
generale, non implica che l'interruzione del conseguente rapporto di
lavoro possa avvenire con il medesimo margine di apprezzamento
discrezionale, poiche', una volta «instaurato il rapporto di lavoro,
con la predeterminazione contrattuale della sua durata, vengono in
rilievo altri profili, connessi, in particolare, da un lato, alle
esigenze dell'Amministrazione ospedaliera concernenti l'espletamento
con continuita' delle funzioni dirigenziali proprie del direttore
amministrativo, e, dall'altro lato, alla tutela giudiziaria,
costituzionalmente protetta, delle situazioni soggettive
dell'interessato, inerenti alla carica. [...] La valutazione di tali
esigenze determina il contrasto della disposizione impugnata con il
principio di buon andamento sancito dall'art. 97 Cost., in quanto la
disposizione stessa non ancora l'interruzione del rapporto di ufficio
in corso a ragioni "interne" a tale rapporto, che - legate alle
modalita' di svolgimento delle funzioni del direttore amministrativo
- siano idonee ad arrecare un vulnus ai principi di efficienza,
efficacia e continuita' dell'azione amministrativa».
Tale interruzione automatica del rapporto prima della scadenza
contrattualmente prevista, - prosegue la Corte - non consente,
inoltre, la possibilita' di una valutazione qualitativa dell'operato
del direttore amministrativo, che sia effettuata con le garanzie del
giusto procedimento, nel cui ambito il dirigente potrebbe far valere
il suo diritto di difesa, sulla base eventualmente dei risultati
delle proprie prestazioni e delle competenze esercitate in concreto
nella gestione dei servizi amministrativi a lui affidati, e il nuovo
direttore generale sarebbe tenuto a specificare le ragioni, connesse
alle pregresse modalita' di svolgimento delle funzioni dirigenziali
da parte dell'interessato, idonee a fare ritenere sussistenti
comportamenti di quest'ultimo suscettibili di integrare la violazione
delle direttive ricevute o di determinare risultati negativi nei
servizi di competenza e giustificare, dunque, il venir meno della
necessaria consonanza di impostazione gestionale tra direttore
generale e direttore amministrativo.
3.3.- Ne', infine - a differenza di quanto sostenuto dalla difesa
della azienda USL di Pescara - sarebbe sufficiente a far ritenere la
disposizione regionale qui censurata non lesiva dei principi di
imparzialita' e di buon andamento della pubblica amministrazione ex
art. 97 Cost. la considerazione che essa preveda la possibilita' di
riconferma del direttore sanitario o di quello amministrativo, entro
tre mesi dalla data di insediamento del nuovo direttore generale, in
quanto, come gia' affermato da questa Corte al riguardo, nella sopra
citata sentenza, «il potere del direttore generale di conferma [...]
non attribuisce, infatti, al rapporto dirigenziale in corso con
l'interessato alcuna significativa garanzia, atteso che dal mancato
esercizio del predetto potere la norma censurata fa derivare la
decadenza automatica senza alcuna possibilita' di controllo
giurisdizionale» (sentenza n. 224 del 2010).
4.- In ordine, poi, all'altro evocato parametro costituzionale,
non e' necessaria, da parte del funzionario o del dirigente non
apicale, «la condivisione degli orientamenti politici della persona
fisica che riveste la carica politica o la fedelta' personale nei
suoi confronti», la' dove, al contrario, la Costituzione richiede ai
pubblici impiegati, in quanto al servizio esclusivo della Nazione
(art. 98, primo comma, Cost.), «il rispetto del dovere di
neutralita', che impone al funzionario, a prescindere dalle proprie
personali convinzioni, la corretta e leale esecuzione delle direttive
che provengono dall'organo politico, quale che sia il titolare pro
tempore di quest'ultimo» (sentenza n. 34 del 2010).
5.- Ne' ad una diversa conclusione in ordine alla illegittimita'
costituzionale della norma qui censurata puo' pervenirsi - come
sostenuto dall'azienda USL di Pescara nella sua memoria con un errato
riferimento a quanto affermato nella sentenza della Corte n. 351 del
2008 - perche' in detta disposizione non e' previsto alcun indennizzo
per il direttore sanitario e per il direttore amministrativo nel caso
di mancata conferma da parte del direttore generale.
Se infatti in tale sentenza questa Corte ha affermato che, sul
piano degli strumenti di tutela, «forme di riparazione economica,
quali, ad esempio il risarcimento del danno o le indennita'
riconosciute dalla disciplina privatistica in favore del lavoratore
ingiustamente licenziato, non possono rappresentare, nel settore
pubblico, strumenti efficaci di tutela degli interessi collettivi
lesi dagli atti illegittimi di rimozione di dirigenti
amministrativi», cio' avveniva in quanto, in quel caso, la
disposizione legislativa censurata prevedeva «la facolta' della
Giunta regionale di offrire al dirigente [dichiarato decaduto ai
sensi della normativa che prevedeva lo spoils system] un indennizzo
in luogo della reintegrazione».
Ed e', quindi, con riferimento a questa specifica disciplina
legislativa che la Corte ha ritenuto che la suddetta facolta'
attribuita dalla legge regionale alla Giunta non attenuava in alcun
modo «il pregiudizio da quella rimozione arrecato all'interesse
collettivo all'imparzialita' e al buon andamento della pubblica
amministrazione», ed anzi ha rilevato che tale disposizione
determinava un ulteriore vulnus all'interesse collettivo, in ragione
del maggior onere a carico della collettivita' derivante dalla somma
della retribuzione corrisposta ai nuovi dirigenti e del ristoro
economico erogato a quelli «automaticamente decaduti».
Quindi, nessun sostegno a favore della sua tesi puo' trarre
l'AUSL da quanto affermato nella suddetta sentenza che faceva
riferimento ad una ben diversa questione.
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
4, comma 1, della legge della Regione Abruzzo n. 20 del 2006.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1,
della legge della Regione Abruzzo 23 giugno 2006, n. 20 (Misure per
il settore sanita' relative al funzionamento delle strutture
sanitarie ed all'utilizzo appropriato dei regimi assistenziali del
macrolivello ospedaliero e territoriale e per la loro regolazione).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 luglio 2011.
Il Presidente: Quaranta
Il redattore: Napolitano
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 22 luglio 2011.
Il direttore della cancelleria: Melatti