N. 205 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 aprile 2011
Ordinanza dell'8 aprile 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da Mancin Roberto contro Universita' degli Studi di Padova ed altri. Istruzione - Istruzione universitaria - Previsione della possibilita' di conferimento di incarichi di insegnamento gratuiti o retribuiti a soggetti italiani e stranieri e a soggetti incaricati all'interno di strutture universitarie, che abbiano svolto adeguata attivita' di ricerca debitamente documentata - Esclusione del personale tecnico amministrativo delle universita' - Irrazionalita' ed ingiustificato deteriore trattamento del personale tecnico amministrativo della universita' - Lesione del diritto di insegnamento - Violazione del principio di tutela dei lavoratori - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 4 novembre 2005, n. 230, art. 1, comma 10. - Costituzione, artt. 3, 33, 35 e 97.(GU n.42 del 5-10-2011 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 689 del 2010, proposto da: Roberto Mancin,
rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Francesco Brunello, con
domicilio eletto presso la Segreteria della Sezione ai sensi
dell'art. 25, comma 2 del D.lgs. n. 104/2010;
Contro Universita' degli Studi di Padova, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura, domiciliata per legge in Venezia, San Marco, 63;
Facolta' Medicina e Chirurgia di Padova;
Sul ricorso numero di registro generale 1793 del 2010, proposto
da: Roberto Mancin, rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Francesco
Brunello, con domicilio eletto presso la Segreteria della Sezione ai
sensi dell'art. 25, comma 2 del D.lgs. n. 1047/010;
Contro Universita' degli Studi di Padova, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Dello Stato, domiciliata per legge in Venezia, San
Marco, 63; Facolta' di Medicina e Chirurgia dell'Universita' degli
Studi di Padova, Universita' degli Studi di Padova;
Nei confronti di Lisa Zinato;
Per l'annullamento quanto al ricorso n. 689 del 2010:
del provvedimento del Preside della facolta' di Medicina e
Chirurgia dell'Universita' degli Studi di Padova prot. n. 84 dd.
18.1.2010, nonche' del verbale del Comitato Tecnico Organizzativo del
Corso di Laurea in Infermieristica Pediatrica del 18.5.2009, con
relativo allegato 1;
quanto al ricorso n. 1793 del 2010:
del bando/avviso di selezione prot. 1.569/VII.4 emesso dal
Preside della Facolta' di Medicina e Chirurgia dd. 1.7.2010, per
l'assegnazione di incarichi di insegnamento a titolo gratuito per il
Corso di Laurea in «terapia della neuro e psicomotricita' dell'eta'
evolutiva» per l'anno accademico 2010/2011; del deliberato della
Commissione Didattica del Costo di Laurea in «terapia della neuro e
psicomotricita' dell'eta' evolutiva» afferente la Facolta' di
Medicina e Chirurgia dell'Universita' di Padova, prot. n. 386/10 dd.
1.9.2010; nonche' di ogni atto annesso, connesso o presupposto.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio, per entrambi i ricorsi,
dell'Universita' degli Studi di Padova;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 febbraio 2011 la
dott.ssa Alessandra Farina e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
L'odierno ricorrente e' dipendente dell'Universita' degli Studi
di Padova, presso il Dipartimento di Pediatria, con la qualifica di
Tecnico Informatico (cat. D1).
Laureato in Informatica ed in possesso dell'abilitazione
all'insegnamento dell'informatica presso le scuole medie superiori,
acquisita esperienza proprio nel campo della didattica informatica e
disabilita nell'eta' pediatrica il ricorrente ha formulato sia per
l'anno accademico 2009/2010 che per l'anno accademico 2010/2011
istanze, per l'affidamento dell'incarico di docenza, a titolo
gratuito, di Informatica con riguardo, rispettivamente, al Corso di
laurea in «Infermieristica Pediatrica» (a.a. 2009/10) ed al Corso
Integrato per il Corso di laurea in «Terapia della neuro e
psicomotricita' dell'eta' evolutiva» (a.a. 2010/11), presso la sede
di Padova.
In entrambi i casi le domande presentate dal ricorrente sono
state respinte con i provvedimenti qui impugnati.
In particolare, con riferimento alla domanda presentata per
l'a.a. 2009/2010, il provvedimento di diniego si e' basato sulla
previsione di cui all'art. 1, comma 10 della Legge n. 230/2005, che
preclude al personale tecnico amministrativo delle Universita' di
poter ottenere l'affidamento di incarichi di insegnamento nei corsi
di studio, non essendo stato possibile nel caso specifico operare la
deroga di cui al comma 8 dell'art. 54 del CCNL del personale del
Comparto Universita', in quanto la materia oggetto di insegnamento
non e' stata considerata rientrante fra quelle «caratterizzanti» i
corsi di studio per le professioni sanitarie infermieristiche ed
ostetriche, che diversamente avrebbe consentito di aggirare il
divieto generalizzato introdotto dalla norma statale.
Per quanto riguarda invece il diniego opposto per l'incarico di
insegnamento relativo all'a.a. 2010/2011, la motivazione ha fatto
esclusivo riferimento all'impedimento derivante dal dettato normativo
di cui al comma 10 dell'art. 1 della legge n. 230/2005, ossia alla
qualifica di tecnico amministrativo posseduta dal ricorrente.
Detta norma, infatti, nel disciplinare l'affidamento degli
incarichi di insegnamento da parte delle Universita' (siano essi a
titolo gratuito o retribuiti), esclude espressamente dai soggetti
possibili affidatali degli stessi il personale tecnico amministrativo
delle Universita' (fatte salve le eccezioni sopra richiamate, che
tuttavia nel caso del ricorrente non hanno trovato applicazione).
Di conseguenza, con i due ricorsi indicati in epigrafe (R.G. n.
689/2010 e 1793/2010) sono stati impugnati i provvedimenti che, in
diretta applicazione della norma richiamata, rispettivamente hanno
respinto o dichiarato inammissibile l'istanza presentata dal
ricorrente al fine di ottenere l'incarico di insegnamento.
A sostegno della richiesta di annullamento degli atti cosi'
impugnati, la difesa istante ha svolto una serie articolata di
argomentazioni, tutte rivolte ad evidenziare l'incostituzionalita'
della norma applicata dall'Universita', che ingiustamente ha posto un
limite all'affidamento degli incarichi con esclusivo riguardo ai
dipendenti delle Universita'. Le doglianze sono state sviluppate
anche con riguardo al primo diniego, sebbene questo si fosse basato,
oltre che sull'applicazione della norma contenute nella legge n.
230/05, anche sull'impossibilita' di derogare a tale divieto per
effetto della disposizione contenute nel 3° comma dell'art. 6 del
D.lgs. n. 502/1992; in quanto la questione inerente la limitazione
interessante il personale tecnico amministrativo delle Universita'
doveva considerarsi assorbente e pregiudiziale ad ogni altra
motivazione contenuta nel provvedimento di diniego.
Secondo parte ricorrente la norma contenuta nel comma 10
dell'art. 1 della Legge n. 230/2005 presenta infatti evidenti profili
di contrasto con i principi contemplati nella Costituzione, nella
parte in cui esclude, a priori e senza espressa motivazione,
solamente una categoria di pubblici dipendenti (il personale tecnico
amministrativo dell'Universita') dalla possibilita' di prestare
insegnamento (peraltro a titolo gratuito) nei corsi di laurea.
La limitazione cosi' imposta dal legislatore risulta, ad avviso
dell'istante, del tutto irragionevole ed ingiustificata, introducendo
un limite all'affidamento degli incarichi esclusivamente nei
confronti dei dipendenti dell'Universita' ed in particolare del
personale tecnico amministrativo, rispetto a tutti gli altri
dipendenti pubblici che, non compresi nella discriminazione operata
dalla legge, possono presentare la relativa domanda e quindi, laddove
in possesso delle necessarie competenze e conoscenze, essere
scrutinati al fine dell'affidamento dell'incarico di insegnamento.
L'irragionevolezza della previsione risulta altresi' evidente in
considerazione del fatto che risultano esclusi coloro che sono
dipendenti della stessa Universita', limitando cosi' l'impiego delle
risorse di personale proprie dell'ente, senza che cio' trovi alcuna
giustificazione, neppure sotto il profilo del carico economico
(trattandosi, come nella specie, di corsi resi a titolo gratuito) o
con riguardo all'eventuale contestualita' con l'ordinario orario di
servizio (atteso l'esiguo impegno orario, ben conciliabile con
l'assolvimento dei compiti di servizio).
Poiche' quindi la norma impone la contestata limitazione
all'affidamento degli incarichi di insegnamento, riferendola soltanto
ad una particolare categoria di dipendenti pubblici, quelli delle
Universita', parte ricorrente ne evidenzia il contrasto con il
disposto di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto
palesemente contraria al principio di eguaglianza e di buon andamento
ed imparzialita' della pubblica amministrazione, nonche' con l'art.
33, limitando il diritto di insegnamento e di pieno sviluppo della
personalita' del lavoratore universitario, e con l'art. 35, comma 1,
per evidente compressione della libera espressione della
professionalita' lavorativa.
Di conseguenza, con entrambi i gravami, e' stata richiesta la
pregiudiziale sottoposizione al vaglio della Corte Costituzionale del
quesito di legittimita' costituzionale della norma di cui al comma 10
dell'art. 1 della legge n. 230/2005, nella parte in cui esclude i
soli dipendenti - tecnici amministrativi - dell'Universita'
dall'affidamento degli incarichi, in quanto questione direttamente
rilevante ai fini della definizione del giudizio instaurato davanti
al T.A.R. e non manifestamente infondata per le ragioni meglio
espresse nei due ricorsi.
L'amministrazione intimata si e' costituita in entrambi i
giudizi, svolgendo le proprie argomentazioni a sostegno della
disposizione normativa applicata nel caso del ricorrente, la quale
imponeva: l'esclusione dei dipendenti delle Universita' fra i
soggetti possibili affidatali di incarichi di insegnamento,
evidenziando la ratio della limitazione riconducibile alla diversita'
esistente fra il ruolo del personale docente e quello non docente,
caratterizzato da diverse funzionalita', di cui una rivolta
all'assolvimento della funzione didattica, l'altra al supporto
tecnico/amministrativo della prima: da cio' la necessita' di
mantenere la distinzione fra i due ruoli, nulla impedendo comunque al
ricorrente di accedere al ruolo dei docenti a seguito pubblico
concorso.
All'udienza del 16 febbraio 2011 entrambi i ricorsi sono stati
trattenuti per la decisione.
Cio' premesso in fatto, preliminarmente si dispone la riunione
dei due ricorsi indicati in epigrafe, essendo evidente l'unicita'
della questione giuridica ad essi sottesa, interamente rivolta ad
accertare la legittimita' del diniego opposto dall'amministrazione
sulla base della norma contenuta nel comma 10 dell'art. 1 della legge
n. 203/2005.
Sebbene, infatti, per quanto riguarda il primo diniego impugnato,
la ragione del mancato conferimento dell'incarico di insegnamento sia
stata duplice (applicazione dell'art. 1, comma 10 della L. n.
230/2005 e impossibilita' di applicare la deroga prevista dell'art.
6, comma 3 del D.lgs. n. 592/1992), risulta evidente come, proprio
per effetto dell'inapplicabilita' della deroga, al ricorrente non
sarebbe stato comunque affidabile l'incarico in virtu' della
limitazione generale prevista dalla norma contemplata nella legge n.
230/05.
Sempre in via preliminare, il Collegio deve dare atto del fatto
che nelle more del giudizio la disposizione sulla base della quale
sono stati assunti i provvedimenti impugnati con i due ricorsi ora
all'esame (comma 10 dell'art. 1 della legge 230/05) e' stata
formalmente abrogata per effetto dell'entrata in vigore della legge
30.12.2010, n. 240 (art. 29).
Poiche', per le ragioni che di seguito verranno esposte,
l'accertamento della legittimita' degli atti impugnati, che hanno
fatto diretta applicazione della norma allora vigente, dipende dal
giudizio di conformita' al dettato costituzionale della norma
applicata, e' necessario preventivamente stabilire se, a fronte della
sopravvenuta abrogazione della norma (che non risulta essere stata
riformulata dal legislatore in occasione della recente riforma
dell'Universita'), persista l'interesse ad ottenere una pronuncia in
ordine ai provvedimenti impugnati, eventualmente attraverso il
preventivo vaglio di legittimita' della norma che ne ha determinato
l'adozione.
A tale riguardo, secondo il costante orientamento, non sussiste
l'interesse ad ottenere una eventuale pronuncia illegittimita'
costituzionale di norme abrogate, se non quando si tratti di
cancellarne gli effetti residuali derivanti dalla loro pregressa
applicazione.
Invero, persiste la rilevanza della declaratoria di
illegittimita' costituzionale di una norma, poi abrogata, ogni qual
volta essa abbia trovato applicazione, onde accertare se la stessa -
proprio per effetto del suo contenuto in contrasto con il dettato
costituzionale - abbia prodotto effetti pregiudizievoli.
Diversamente, il sindacato di costituzionalita' non risulta
ammissibile, in quanto privo di rilevanza, nei casi in cui la norma
abrogata non abbia trovato in concreto alcuna applicazione,
difettando il pregiudizio conseguente all'applicazione di una norma
eventualmente inficiata da profili di illegittimita' costituzionale.
Nel caso in esame detto presupposto non si e' verificato, in
quanto la norma de qua e' stata applicata reiteratamente
dall'amministrazione universitaria, la quale, conformemente a quanto
stabilito dal comma 10 dell'art. 1, ha respinto le istanze del
ricorrente in ragione della sua appartenenza al personale tecnico
amministrativo dell'Universita'.
Poiche', quindi, la norma, seppure oggi abrogata, ha comunque
trovato applicazione, persiste l'interesse e la rilevanza alla
definizione del giudizio instaurato avverso i provvedimenti che sono
stati assunti in sua applicazione, previo accertamento della
rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale della disposizione applicata.
La definizione del presente giudizio non puo', quindi,
prescindere dalla decisione della questione di costituzionalita', in
quanto dalla pronuncia di illegittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 10 della L. n. 230/2005, nella parte in cui esclude il
personale tecnico-amministrativo delle Universita', scaturirebbe
l'illegittimita' derivata dei provvedimenti impugnati.
Evidenziata quindi la rilevanza della soluzione del dubbio di
incostituzionalita' della norma in esame ai fini della soluzione
della controversia in oggetto, il Collegio ritiene, altresi', che la
questione di legittimita' costituzionale sia non manifestamente
infondata, nei termini di seguito esplicitati.
Come anticipato nell'esposizione in fatto, parte ricorrente
denuncia sotto diversi profili l'illegittimita' costituzionale
dell'inciso contenuto nel comma 10 dell'art. 1 della legge piu' volte
richiamata, in modo particolare per violazione dei principi
contemplati negli articoli 3 e 97, nonche' degli artt. 33, primo
comma e 35, secondo comma Cost.
Ad avviso del Collegio i dubbi di parte ricorrente circa la
compatibilita' della normativa applicata con il dettato
costituzionale appaiono fondati, in primo luogo, con specifico
riguardo al contrasto con l'art. 3 e con l'art. 97 della
Costituzione.
Invero, la discriminazione operata con l'inciso contenuto nella
norma richiamata risulta in contrasto con il principio di
eguaglianza, in rapporto all'intera categoria dei pubblici
dipendenti, in quanto la limitazione risulta esclusivamente diretta
nei confronti di una particolare categoria di dipendenti pubblici, in
particolare delle Universita', quale e' il personale tecnico
amministrativo.
Ne' puo' rappresentare idonea giustificazione a detta limitazione
l'argomentazione dedotta dalla difesa erariale circa la necessita' di
distinguere la funzione docente da quella non docente, propria del
personale tecnico-amministrativo, non sussistendo oggettivi
impedimenti a che dipendenti professionalmente preparati possano
esercitare, ovviamente in termini oggettivi di compatibilita' con il
servizio, anche funzioni di docenza soprattutto in casi come quello
in esame, ove l'impegno orario non e' certamente rilevante e
soprattutto non implica alcun carico economico ulteriore.
Prova oggettiva e' la stessa possibilita' prevista dal
legislatore con la disposizione di cui al comma 3 dell'art. 6 del
D.lgs. n. 592/1992, in virtu' della quale il personale appartenente
alle Universita' convenzionate con il SSN, entro determinati limiti e
per determinate materie attinenti il servizio prestato, puo' essere
chiamato a svolgere attivita' di docenza.
La specifica ed ingiustificata limitazione alla sola categoria
del personale tecnico amministrativo delle Universita' si pone quindi
in evidente contrasto, in quanto non sorretta da una specifica ratio,
con il principio costituzionale di eguaglianza, limitando la
possibilita' di ottenere gli incarichi di insegnamento solo a quella
specifica categoria di dipendenti pubblici.
Detto contrasto e' altresi' evidente anche con riguardo al
principio generale di trasparenza e buon andamento della Pubblica
Amministrazione, la quale per effetto dell'applicazione della norma
si vede privata di potenziali validi elementi che, in possesso delle
necessarie competenze, potrebbero metterle al servizio della stessa
Universita' presso la quale gia' svolgono la loro attivita'
lavorativa, senza alcuna diminuzione della stessa.
Il contrasto con il dettato costituzionale si estende poi anche
agli ulteriori due articoli richiamati in ricorso (33 e 35 Cost.),
espressione della liberta' di insegnamento di arte e scienza e di
arricchimento ed elevazione professionale dei lavoratori, risultando
evidente che l'irragionevole limitazione imposta dalla norma
contenuta nel comma 10 dell'art. 1 costituisce un'evidente
limitazione alla libera manifestazione delle aspirazioni del
dipendente.
Alla luce della considerazioni sin qui svolte, per effetto della
disposizione normativa applicata, appaiono gravemente compromessi i
principi costituzionali di uguaglianza, di buon andamento ed
imparzialita' dell'amministrazione consacrati negli articoli 3 e 97
della Carta Costituzionale, nonche' quelli riconosciuti dagli artt.
33 e 35, da cui la ritenuta non manifesta infondatezza, per i profili
cosi' evidenziati, della questione di costituzionalita' relativa alla
legge n. 230/2005, art. 1, comma 10 nell'inciso riferito al solo
personale tecnico amministrativo delle Universita'.
Si dispone pertanto la sospensione del presente giudizio e la
rimessione della questione all'esame della Corte costituzionale, ai
sensi dell'art. 23, L. 11 marzo 1953, n. 87, per la decisione sulla
prospettata questione di costituzionalita'.
P.Q.M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 10 della L. n.
230/2005, nell'inciso evidenziato in parte motiva, per contrasto con
gli artt. 3, 97, 33 e 35 della Costituzione.
Dispone a' sensi dell'art. 23 e ss. della L. 11 marzo 1953 n. 87
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale e la
sospensione del presente giudizio.
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa nonche' al Presidente del Consiglio
dei Ministri, e sia comunicata al Presidente del Senato della
Repubblica e al Presidente della Camera dei Deputati.
Cosi' deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 16
febbraio 2011.
Il Presidente: Borea
L'estensore: Farina