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                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente: Alfonso QUARANTA; 
Giudici: Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI,  Sabino  CASSESE,  Giuseppe
  TESAURO,  Paolo  Maria  NAPOLITANO,  Giuseppe   FRIGO,   Alessandro
  CRISCUOLO, Paolo  GROSSI,  Giorgio  LATTANZI,  Aldo  CAROSI,  Marta
  CARTABIA, Sergio MATTARELLA; 
ha pronunciato la seguente

 
                              Sentenza 
 
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 27, comma  1,
lettera d), ultimo periodo, e 103 della legge della Regione Lombardia
11 marzo 2005,  n.  12  (Legge  per  il  governo  del  territorio)  e
dell'art. 22 della legge della Regione Lombardia 5 febbraio 2010,  n.
7  (Interventi  normativi  per  l'attuazione   della   programmazione
regionale e di modifica ed integrazione di disposizioni legislative -
Collegato ordinamentale 2010), promosso dal Tribunale  amministrativo
regionale  per  la  Lombardia,  sezione  seconda,  nel   procedimento
vertente tra C. B. ed altro e il Comune di Besozzo con ordinanza  del
7 settembre 2010, iscritta al n. 364 del registro  ordinanze  2010  e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della  Repubblica  n.  49,  prima
serie speciale, dell'anno 2010. 
    Visto l'atto di costituzione del Comune di Besozzo; 
    udito nell'udienza  pubblica  del  18  ottobre  2011  il  Giudice
relatore Sabino Cassese; 
    udito l'avvocato Alberto Rimoldi per il Comune di Besozzo. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1. - Il Tribunale  amministrativo  regionale  per  la  Lombardia,
sezione seconda, con ordinanza del 7 settembre 2010 (reg. ord. n. 364
del 2010), ha  sollevato  questione  di  legittimita'  costituzionale
degli artt. 27, comma 1, lettera d),  ultimo  periodo,  e  103  della
legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005,  n.  12  (Legge  per  il
governo del territorio),  nonche'  dell'art.  22  della  legge  della
Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n.  7  (Interventi  normativi  per
l'attuazione  della  programmazione  regionale  e  di   modifica   ed
integrazione di disposizioni legislative  -  Collegato  ordinamentale
2010), in relazione all'art. 117, terzo comma, della Costituzione. 
    2. - L'art. 27, comma 1, lettera d), della  legge  della  Regione
Lombardia   n.   12   del   2005   definisce   come   interventi   di
ristrutturazione edilizia quelli «rivolti a trasformare gli organismi
edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono  portare
ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal  precedente.
Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni
elementi costitutivi dell'edificio,  l'eliminazione,  la  modifica  e
l'inserimento  di  nuovi  elementi  ed  impianti.  Nell'ambito  degli
interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche  quelli
consistenti nella demolizione e ricostruzione parziale o  totale  nel
rispetto  della  volumetria  preesistente   fatte   salve   le   sole
innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica». 
    L'art. 103 della legge della Regione Lombardia n.  12  del  2005,
intitolato «Disapplicazione di norme statali», dispone, al  comma  1,
che, a seguito dell'entrata in vigore della medesima legge  regionale
n. 12 del 2005 «cessa di avere diretta applicazione nella Regione  la
disciplina di dettaglio prevista: a) dagli articoli 3, 4, 5, 10,  11,
12, 13, 14, 16, 19, commi 2 e 3, 20, 21, 22, 23 e 32 del decreto  del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico  delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia)  (testo
A); b) dagli articoli 9, comma 5, e 19, commi 2, 3 e 4, del d.P.R.  8
giugno 2001, n. 327 (Testo Unico  delle  disposizioni  legislative  e
regolamentari in materia di  espropriazione  per  pubblica  utilita')
(testo A)». 
    L'art. 22 della legge della Regione  Lombardia  n.  7  del  2010,
intitolato «Interpretazione  autentica  dell'articolo  27,  comma  1,
lettera d) della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 "Legge  per  il
governo del territorio"», prevede che, nell'ambito  degli  interventi
di ristrutturazione  edilizia,  la  ricostruzione  dell'edificio  che
segue a demolizione «e' da intendersi senza vincolo di sagoma». 
    3. - Il giudice a quo riferisce di essere stato investito  di  un
giudizio  riguardante  alcuni  provvedimenti  in   materia   edilizia
adottati dal Comune di Besozzo, in provincia di Varese, e la relativa
richiesta di risarcimento danni. 
    3.1. - Con il provvedimento impugnato con il ricorso  principale,
il Comune ha annullato la dichiarazione di inizio attivita' (dia)  n.
24/07, presentata dai signori C.B. e S.G. - ricorrenti nel giudizio a
quo - avente ad oggetto la riqualificazione e la ristrutturazione  di
un edificio condonato. L'annullamento della dia e' stato disposto per
due autonome ragioni: l'intervento edilizio contrasta con l'art.  143
delle  norme  tecniche  di  attuazione  (nta)  del  piano  regolatore
generale comunale perche', non rispettando la sagoma originaria,  non
e' riconducibile alla nozione di ristrutturazione  edilizia  mediante
demolizione e ricostruzione, dovendosi interpretare l'art.  27  della
legge della Regione  Lombardia  n.  12  del  2005  in  modo  conforme
all'art. 3 del d.P.R.  n.  380  del  2001;  l'art.  143  delle  norme
tecniche di attuazione consente la realizzazione  di  ampliamenti  di
edifici ricadenti in  zona  «Ambito  di  paesaggio  Sn1»  nella  sola
ipotesi di immobili legittimamente esistenti al momento  dell'entrata
in vigore del piano regolatore,  mentre  l'intervento  in  questione,
avendo ad oggetto lavori di ampliamento di un edificio  condonato  in
data 21 novembre 2006, non rientra  nell'ambito  di  applicazione  di
tale norma, stante l'irretroattivita' degli effetti del condono. 
    3.2. -  Con  la  sentenza/ordinanza  del  7  settembre  2010,  il
Tribunale ha respinto tutti i motivi di ricorso, ad  eccezione  della
censura circa  la  erronea  interpretazione,  da  parte  del  Comune,
dell'art. 143 delle  nta  del  piano  regolatore  generale  comunale.
Quanto   alla   censura   relativa    alla    non    qualificabilita'
dell'intervento quale ristrutturazione edilizia mediante  demolizione
e ricostruzione, perche' non rispetterebbe la sagoma  originaria,  il
Tribunale riferisce che, nelle more del giudizio, e'  intervenuta  la
legge della Regione Lombardia n. 7  del  2010,  che  ha  fornito  una
interpretazione autentica dell'art.  27,  comma,  lettera  d),  della
legge regionale n. 12 del 2005. Per  questa  ragione  il  giudice  ha
ritenuto, sul punto, di sollevare questione di  costituzionalita'  in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., in materia  di  governo
del territorio. 
    4. - Quanto alla  rilevanza,  il  Tribunale  chiarisce  che,  pur
avendo  accolto  uno  dei  motivi  di  ricorso,  risulta   necessario
esaminare   anche   la   censura   riferita    alla    qualificazione
dell'intervento edilizio  realizzato,  perche'  «in  presenza  di  un
provvedimento fondato su piu' motivi, ciascuno autonomamente idoneo a
darne giustificazione, solo l'accertamento  della  illegittimita'  di
tutti i motivi puo' portare alla  sua  caducazione».  Ai  fini  della
definizione del ricorso principale e dei ricorsi per motivi aggiunti,
occorre quindi vagliare la costituzionalita' dell'art. 27,  comma  1,
lettera d), della legge della Regione Lombardia  n.  12  del  2005  e
della norma interpretativa di cui all'art. 22 della  legge  regionale
n. 7  del  2010.  Quest'ultima  disposizione,  pur  se  sopravvenuta,
troverebbe comunque applicazione nel  giudizio  principale,  «essendo
indubbia la sua valenza interpretativa  e,  dunque,  la  sua  valenza
retroattiva». 
    5. -  In  punto  di  non  manifesta  infondatezza,  il  Tribunale
rimettente  rileva  innanzitutto  che  l'edilizia,   anche   se   non
menzionata esplicitamente nell'art. 117 Cost.,  rientra,  in  base  a
consolidata giurisprudenza costituzionale, nell'ambito della  materia
del «governo del territorio», di competenza concorrente. 
    5.1. - Con riguardo alla normativa  statale,  il  giudice  a  quo
sostiene che l'art.  3  del  d.P.R.  n.  380  del  2001,  recante  la
definizione  degli  interventi  edilizi,  costituisce  un   principio
fondamentale  non  derogabile   dal   legislatore   regionale.   Cio'
emergerebbe sia dalla rubrica di tale  articolo  («Definizione  degli
interventi edilizi»), sia dalla sua collocazione nel titolo  I  della
parte I del  testo  unico,  dedicata  alle  «Disposizioni  generali».
Inoltre, la natura di principio fondamentale dell'art. 3  del  d.P.R.
n. 380 del 2001 discenderebbe  dall'impianto  complessivo  del  testo
unico sull'edilizia e dal rilievo che in esso assumono le definizioni
degli  interventi,  nonche'  dalla  sua  prevalenza   rispetto   alle
eventuali diverse disposizioni contenute negli strumenti  urbanistici
generali e nei regolamenti edilizi. 
    5.2. - Quanto alla disciplina regionale censurata, il  giudice  a
quo rileva innanzitutto che l'art. 27, comma 1,  lettera  d),  ultimo
periodo, della legge della Regione Lombardia  n.  12  del  2005,  non
menziona il limite della sagoma, a differenza dell'art. 3 del  d.P.R.
n. 380 del 2001, che pone un vincolo di identita' di volumetria e  di
sagoma tra il nuovo edificio e quello preesistente.  Inoltre,  l'art.
103 della medesima legge regionale n. 12 del 2005  dispone  che,  con
l'entrata  in  vigore  di  tale  legge,  cessi   di   avere   diretta
applicazione nella  Regione  Lombardia  la  disciplina  di  dettaglio
prevista, tra l'altro, dall'art. 3 del d.P.R. n. 380  del  2001,  con
cio' escludendo implicitamente il carattere di principio fondamentale
della norma recante le definizioni degli interventi edilizi. 
    Il Tribunale rimettente riferisce,  poi,  che  la  giurisprudenza
amministrativa aveva piu' volte in passato risolto questa  antinomia,
ritenendo che l'art. 27, comma 1, lettera d), ultimo  periodo,  della
legge della Regione Lombardia n. 12 del  2005  dovesse  interpretarsi
nel senso di prescrivere anche il rispetto della sagoma dell'edificio
preesistente, in quanto tale requisito, previsto dall'art.  3,  comma
1, lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2001, costituisce espressione di
un principio  generale  che  orienta  anche  l'interpretazione  della
legislazione regionale. Ad avviso del  giudice  a  quo,  pero',  tale
interpretazione  costituzionalmente  orientata   non   sarebbe   piu'
possibile, in quanto l'art. 22 della legge della Regione Lombardia n.
7 del 2010 ha fornito una  interpretazione  autentica  dell'art.  27,
comma 1, lettera d), ultimo periodo, della legge regionale n. 12  del
2005,  specificando  che  «la  ricostruzione  dell'edificio   e'   da
intendersi senza vincolo di sagoma». 
    Secondo il Tribunale rimettente, quindi,  il  combinato  disposto
degli artt. 27, comma 1, lettera  d),  ultimo  periodo,  della  legge
della Regione Lombardia n. 12 del 2005, come interpretato dalla legge
regionale n. 7 del 2010 - nella parte in cui esclude l'applicabilita'
del limite  della  sagoma  alle  ristrutturazioni  edilizie  mediante
demolizione e ricostruzione - e 103 della medesima legge regionale n.
12 del 2005 - nella parte in cui prevede che, a seguito  dell'entrata
in vigore di tale legge, cessi di avere  diretta  applicazione  nella
Regione la disciplina di dettaglio prevista, tra gli altri, dall'art.
3 del d.P.R. n. 380 del 2001  -  si  porrebbe  in  contrasto  con  il
principio fondamentale della legislazione statale dettato dall'art. 3
del d.P.R. n. 380 del 2001 in materia di  governo  del  territorio  e
violerebbe, dunque, l'art. 117, terzo comma, Cost. 
    6. - In data 16 novembre 2010 si e'  costituito  in  giudizio  il
Comune di Besozzo, sostenendo la fondatezza della questione. 
    Il Comune osserva che, nella normativa regionale  censurata,  «il
mancato   richiamo   all'obbligatorio   mantenimento   della   sagoma
dell'edificio  antecedente  rappresenta   un   notevole   ampliamento
rispetto  alla  norma  statale,  poiche'  consente,  in   regime   di
ristrutturazione, la costruzione, in luogo dell'edificio demolito, di
un fabbricato totalmente  diverso  (anche  nell'aspetto  esterno)  da
quello  preesistente,  del  quale  viene  conservata  unicamente   la
volumetria». Cio'  susciterebbe,  inoltre,  dubbi  sotto  il  profilo
penale,  in  quanto  in  Lombardia  «l'intervento  di  demolizione  e
ricostruzione con il solo rispetto della volumetria iniziale,  e  non
della sagoma, risulterebbe legittimo sotto il profilo  amministrativo
in ambito regionale, [...] qualificandosi come ristrutturazione e nel
contempo risulterebbe inammissibile in base  al  d.P.R.  n.  380  del
2001», ed e' alla norma  statale  che  il  giudice  penale  deve  far
riferimento per determinare le ipotesi di reato edilizio. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1. - Il Tribunale  amministrativo  regionale  per  la  Lombardia,
sezione seconda, con ordinanza del 7 settembre 2010 (reg. ord. n. 364
del 2010), ha sollevato questione di legittimita' costituzionale  del
combinato disposto degli  artt.  27,  comma  1,  lettera  d),  ultimo
periodo, e 103 della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005,  n.
12 (Legge per il governo del territorio), e dell'art. 22 della  legge
della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7  (Interventi  normativi
per l'attuazione della programmazione  regionale  e  di  modifica  ed
integrazione di disposizioni legislative  -  Collegato  ordinamentale
2010), in relazione all'art. 117, terzo comma, della Costituzione. 
    Secondo il Tribunale rimettente, l'art. 27, comma 1, lettera  d),
ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia n. 12  del  2005,
come interpretato dall'art. 22 della legge regionale n. 7 del 2010  -
nella parte in cui esclude l'applicabilita' del limite  della  sagoma
alle ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione -
e l'art. 103 della medesima legge regionale n. 12 del  2005  -  nella
parte in cui prevede che, a seguito dell'entrata in  vigore  di  tale
legge,  cessi  di  avere  diretta  applicazione  nella   Regione   la
disciplina di dettaglio prevista, tra  gli  altri,  dall'art.  3  del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380  (Testo
unico delle  disposizioni  legislative  e  regolamentari  in  materia
edilizia)  (testo  A)  -  sarebbero  in  contrasto  con  i   principi
fondamentali stabiliti  dalla  legislazione  statale  in  materia  di
governo del territorio, cosi' violando l'art. 117, terzo comma, Cost. 
    2. - La questione e' fondata. 
    2.1.  -  Questa  Corte  ha  gia'  ricondotto  nell'ambito   della
normativa di principio  in  materia  di  governo  del  territorio  le
disposizioni legislative riguardanti i  titoli  abilitativi  per  gli
interventi  edilizi  (sentenza  n.  303  del  2003,  punto  11.2  del
Considerato in diritto): a fortiori sono principi fondamentali  della
materia le disposizioni che definiscono le categorie  di  interventi,
perche' e' in conformita' a queste  ultime  che  e'  disciplinato  il
regime dei titoli abilitativi, con riguardo al  procedimento  e  agli
oneri, nonche' agli abusi e alle  relative  sanzioni,  anche  penali.
L'intero corpus normativo statale in  ambito  edilizio  e'  costruito
sulla definizione degli interventi, con particolare riferimento  alla
distinzione tra le ipotesi di ristrutturazione urbanistica, di  nuova
costruzione e di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da  un
lato, e le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera  e
degli  altri  interventi  (restauro   e   risanamento   conservativo,
manutenzione straordinaria e manutenzione ordinaria), dall'altro.  La
definizione delle diverse categorie  di  interventi  edilizi  spetta,
dunque, allo Stato. 
    2.2. - Tali categorie sono individuate dall'art. 3 del d.P.R.  n.
380 del 2001, collocato nel titolo I della parte I del  testo  unico,
intitolato «Disposizioni generali». In particolare, la lettera d) del
comma  1  di   detto   articolo   include,   nella   definizione   di
«ristrutturazione  edilizia»,  gli  interventi   di   demolizione   e
ricostruzione con  identita'  di  volumetria  e  di  sagoma  rispetto
all'edificio preesistente; la successiva lettera e)  classifica  come
interventi di «nuova costruzione» quelli di «trasformazione  edilizia
e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie  definite
alle  lettere  precedenti».  In  base  alla  normativa   statale   di
principio, quindi, un intervento di demolizione e  ricostruzione  che
non  rispetti  la  sagoma   dell'edificio   preesistente   -   intesa
quest'ultima come la conformazione planivolumetrica della costruzione
e il suo perimetro considerato in senso  verticale  e  orizzontale  -
configura   un   intervento   di   nuova   costruzione   e   non   di
ristrutturazione edilizia. 
    A conferma di cio' non sta solo il dato  letterale  dell'art.  3,
comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2001 - che fa  riferimento
alla  «stessa  volumetria  e  sagoma»  dell'edificio  preesistente  e
ammette  «le  sole  innovazioni  necessarie  per  l'adeguamento  alla
normativa antisismica» - ma vi e' anche  la  successiva  legislazione
statale  in  materia  edilizia.  L'art.  5,  commi  9  e   ss.,   del
decreto-legge 13  maggio  2011,  n.  70  (Semestre  Europeo  -  Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con  modificazioni,
nella legge 12 luglio 2011, n. 106, infatti, nel regolare  interventi
di demolizione  e  ricostruzione  con  ampliamenti  di  volumetria  e
adeguamenti di  sagoma,  non  ha  qualificato  tali  interventi  come
ristrutturazione edilizia, ne' ha modificato la disciplina dettata al
riguardo dall'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001. 
    2.3.  -  La  linea  di  distinzione  tra  le  ipotesi  di   nuova
costruzione e quelle degli altri interventi edilizi, d'altronde,  non
puo' non essere  dettata  in  modo  uniforme  sull'intero  territorio
nazionale, la cui «morfologia» identifica il  paesaggio,  considerato
questo come «la rappresentazione materiale e visibile  della  Patria,
coi suoi caratteri fisici particolari, con le sue  montagne,  le  sue
foreste, le sue pianure, i suoi fiumi, le sue rive, con  gli  aspetti
molteplici e vari  del  suo  suolo,  quali  si  sono  formati  e  son
pervenuti  a  noi  attraverso  la  lenta  successione   dei   secoli»
(Relazione illustrativa della legge 11 giugno 1922, n.  778  «Per  la
tutela delle  bellezze  naturali  e  degli  immobili  di  particolare
interesse storico», Atti parlamentari, Legislatura  XXV,  Senato  del
Regno, Tornata del 25 settembre 1920). 
    Sul territorio, infatti, «vengono a trovarsi di fronte» - tra gli
altri  -  «due  tipi  di  interessi  pubblici  diversi:  quello  alla
conservazione del paesaggio,  affidato  allo  Stato,  e  quello  alla
fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni»  (sentenza  n.
367 del 2007, punto 7.1 del Considerato in diritto).  Fermo  restando
che  la  tutela  del  paesaggio  e   quella   del   territorio   sono
necessariamente  distinte,  rientra  nella   competenza   legislativa
statale stabilire la linea di distinzione tra  le  ipotesi  di  nuova
costruzione  e  quelle  degli  altri  interventi   edilizi.   Se   il
legislatore regionale potesse definire  a  propria  discrezione  tale
linea, la conseguente difformita' normativa che  si  avrebbe  tra  le
varie Regioni produrrebbe rilevanti  ricadute  sul  «paesaggio  [...]
della Nazione» (art. 9 Cost.), inteso come «aspetto  del  territorio,
per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che  e'  di  per
se' un valore costituzionale» (sentenza n. 367 del 2007), e sulla sua
tutela. 
    2.4. - In conclusione, l'art. 27, comma  1,  lettera  d),  ultimo
periodo, della legge della Regione Lombardia n.  12  del  2005,  come
interpretato dall'art. 22 della legge della Regione  Lombardia  n.  7
del 2010, nel definire come ristrutturazione edilizia  interventi  di
demolizione e ricostruzione senza il  vincolo  della  sagoma,  e'  in
contrasto con il principio fondamentale stabilito dall'art. 3,  comma
1, lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2001, con conseguente violazione
dell'art.  117,  terzo  comma,  Cost.,  in  materia  di  governo  del
territorio. Parimenti lesivo dell'art. 117, terzo  comma,  Cost.,  e'
l'art. 103 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005,  nella
parte in cui, qualificando come «disciplina  di  dettaglio»  numerose
disposizioni legislative statali, prevede  la  disapplicazione  della
legislazione di  principio  in  materia  di  governo  del  territorio
dettata dall'art. 3 del d.P.R. n. 380  del  2001  con  riguardo  alla
definizione delle categorie di interventi edilizi.

 
                          Per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art.  27,  comma
1, lettera d), ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia 11
marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), nella  parte
in  cui  esclude  l'applicabilita'  del  limite  della  sagoma   alle
ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione; 
    2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art.  103  della
legge della Regione Lombardia n. 12 del  2005,  nella  parte  in  cui
disapplica l'art. 3 del d.P.R. 6 giugno 2001,  n.  380  (Testo  unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in  materia  edilizia)
(testo A); 
    3) dichiara l'illegittimita' costituzionale  dell'art.  22  della
legge della Regione Lombardia  5  febbraio  2010,  n.  7  (Interventi
normativi  per  l'attuazione  della  programmazione  regionale  e  di
modifica ed integrazione  di  disposizioni  legislative  -  Collegato
ordinamentale 2010). 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 novembre 2011. 
 
                       Il Presidente: Quaranta 
 
 
                        Il redattore: Cassese 
 
 
                       Il cancelliere: Melatti 
 
    Depositata in cancelleria il 23 novembre 2011. 
 
               Il direttore della cancelleria: Melatti