N. 13 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 16 dicembre 2013
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 16 dicembre 2013 (della Provincia autonoma di Bolzano). Finanza pubblica - Decreto del Ministro dell'economia e delle finanze recante il riparto del contributo alla finanza pubblica previsto dall'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012 tra le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano - Determinazione dell'accantonamento a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali e rideterminazione degli obiettivi del patto di stabilita' interno delle autonomie speciali, per l'anno 2013 - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata illegittimita' derivata per illegittimita' costituzionale dell'art. 16, commi 3 e 4, del decreto-legge n. 95 del 2012 (gia' oggetto di impugnativa da parte della Provincia con il ricorso n. 149/12) - Contrasto con il quadro statutario in materia finanziaria, con lesione, in particolare, dell'autonomia finanziaria e del sistema di finanziamento delle autonomie - Alterazione delle competenze provinciali in materia, modificabili solo mediante procedure rinforzate - Violazione del principio consensuale che regola i rapporti tra lo Stato e le autonomie speciali - Lesione delle prerogative provinciali in punto di conseguimento degli obiettivi di perequazione e solidarieta' sociale - Violazione del principio di delimitazione temporale, a fronte dell'imposizione di misure di contenimento finanziario a tempo sostanzialmente indeterminato - Violazione del principio di leale collaborazione, anche in riferimento al principio di ragionevolezza, dato, in particolare, il criterio preso a riferimento per la ripartizione del contributo, basato sui dati SIOPE, che privilegia le amministrazioni con maggiore spesa indiretta, rispetto a quelle con maggiore spesa diretta. - Decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del 23 settembre 2013. - Costituzione, artt. 3, 5 e 120; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, Titolo VI, in particolare, artt. 75, 79, 103, 104 e 107; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 10, comma 2; legge 5 maggio 2009, n. 42, art. 27, comma 2; legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi da 106 a 126.(GU n.3 del 15-1-2014 )
Ricorso della provincia autonoma di Bolzano (c.f. e p.i.
00390090215), con sede in Piazza Silvius Magnago 1, 39100 Bolzano, in
persona del Presidente pro tempore, Dott. Luis Durnwalder,
rappresentata e difesa, giusta procura speciale del 2 dicembre 2013,
rep. n. 23812 (doc. 1), rogata dal Segretario Generale della Giunta
provinciale della Provincia Autonoma di Bolzano Dott. Hermann Berger,
in virtu' della deliberazione della Giunta provinciale del 25
novembre 2013, n. 1771 (doc. 2), tanto congiuntamente quanto
disgiuntamente, dagli avv.ti Renate von Guggenberg (c.f. VNG RNT
57L45 A952K - Renate.Guggenberg@pec.prov.bz.it), Stephan Beikircher
(c.f. BKR SPH 65 E10 B160H Stephan.Beikircher@pec.prov.bz.it),
Cristina Bernardi (c.f. BRN CST 64 M47D548L -
Cristina.Bernardi@pec.prov.bz.it) e Laura Fadanelli (c.f. FDNLRA 65
H69 A952U - Laura.Fadanelli@pec.prov.bz.it), di Bolzano, con
indirizzo di posta elettronica avvocatura@provincia.bz.it ed
indirizzo di posta elettronica certificata
anwaltschaft.avvocatura@pec.prov.bz.it e n. fax 0471/412099, e
dall'avv. Michele Costa (c.f. CST MHL 38 C30 H501R), di Roma, con
indirizzo di posta elettronica costamichele-avv@tin.it e presso lo
studio di quest'ultimo in Roma, Via Bassano del Grappa n. 24,
elettivamente domiciliata, i quali dichiarano di voler ricevere ogni
comunicazione relativa al presente giudizio al n. di fax 06/3729467
e/o all'indirizzo di posta elettronica certificata;
michelecosta@ordineavvocatiroma.org;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, domiciliato per la carica presso
gli Uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri, Palazzo
Chigi, Piazza Colonna, n. 370, Roma, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
A seguito e per l'annullamento del decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze 23 settembre 2013, recante «Riparto del
contributo alla finanza pubblica previsto dall'articolo 16, comma 3,
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 tra le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e Bolzano. Determinazione
dell'accantonamento», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica 11 ottobre 2013, n. 239.
F a t t o
1. Le vicende sottese alla presente controversia sono in larga
parte note a codesta Ecc.ma Corte costituzionale. Esse, infatti,
prendono le mosse dall'art. 16, commi 3 e 4, del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, recante «Disposizioni urgenti per la revisione
della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche'
misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore
bancario».
Con il comma 3 dell'articolo 16 di tale decreto-legge e' stata
introdotta una misura predefinita ed a tempo indeterminato di
concorso al risanamento della finanza pubblica da parte delle
autonomie speciali, tra cui anche la Provincia autonoma di Bolzano,
accompagnata dalla previsione di un accantonamento di quote di
compartecipazione ai tributi erariali. Quale criterio predefinito in
legge per l'accantonamento sono state indicate le spese sostenute per
consumi intermedi desunte per l'anno 2011 dal SIOPE.
Il comma 4 del medesimo articolo predetermina un termine
perentorio di scadenza per la conclusione dell'accordo sul patto di
stabilita' e definisce unilateralmente in legge gli obiettivi posti a
carico di questa Provincia. Le predette disposizioni sono state
modificate dall'articolo 1, commi 118 e 469, della legge 24 dicembre
2012, n. 228, a decorrere dal 1° gennaio 2013 e, successivamente,
dall'articolo 11, comma 8, del D.L. 8 aprile 2013, n. 35, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64.
Come e' noto a codesta Ecc.ma Corte costituzionale, le citate
disposizioni, trattandosi di previsioni lesive dell'autonomia
finanziaria costituzionalmente e statutariamente garantita in capo
alla Provincia autonoma di Bolzano, nonche' dei principi
costituzionali di ragionevolezza e di leale collaborazione, sono
oggetto di questioni di legittimita' costituzionale in via
principale, proposte con ricorso rubricato al numero 149 del registro
ricorsi 2012, e che il relativo ricorso, che e' qui da intendersi
richiamato e trascritto, e' tuttora pendente. Anche le successive
modifiche introdotte con la legge n. 228/2012 sono oggetto di censura
dinnanzi all'adita Ecc.ma Corte costituzionale con ricorso rubricato
al numero 30 del registro ricorsi 2013.
L'udienza per la trattazione di entrambi questi ricorsi e' stata
fissata per il 28 gennaio 2014.
2. Gia' con decreto del 27 novembre 2012 (doc. 3), il Ministero
dell'economia e delle finanze, ha stabilito - unilateralmente e a
prescindere dal raggiungimento di qualsivoglia accordo con la
Provincia ricorrente - il riparto del contributo alla finanza
pubblica, determinando il relativo accantonamento a valere sulle
quote di compartecipazione ai tributi erariali di ciascuna regione a
statuto speciale e provincia autonoma.
L'importo accantonato in "danno" alla ricorrente Provincia
autonoma di Bolzano e' stato indicato in euro 68.638.854,39 e sono
stati inoltre rideterminati, per l'anno 2012, gli obiettivi del patto
di stabilita' interno delle autonomie speciali tenendo conto degli
importi di cui al comma 1 (comma 2) e si e' statuito che quanto
previsto dai due precedenti commi opera fino all'emanazione delle
norme di attuazione di cui all'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n.
42.
3. Avverso tale decreto e' stato proposto conflitto di
attribuzioni dinnanzi a codesta Ecc. ma Corte costituzionale che
pende sub numero del registro n. 1 del 2013.
4. Con nota della Presidenza del Consiglio dei ministri -
Conferenza Unificata n. CSR 1569 P-4.23.2.6 del 15 marzo 2013 e'
stata data comunicazione che il coordinamento delle Regioni a statuto
speciale e della Province autonome di Trento e Bolzano non ha raggi
unto accordo di cui al precitato art. 16, comma 3, per l'anno 2013.
5. Ora, con il qui impugnato decreto del 23 settembre 2013 (doc.
4), il Ministero dell'economia e delle finanze, ha stabilito -
unilateralmente e a prescindere dal raggiungimento di qualsivoglia
accordo con la Provincia ricorrente - il riparto del contributo alla
finanza pubblica, determinando il relativo accantonamento a valere
sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali di ciascuna
regione a statuto speciale e provincia autonoma. L'importo
accantonato in "danno" alla ricorrente Provincia autonoma di Bolzano
e' stato indicato in euro 167.612.435,42.
5. Con il predetto decreto ministeriale sono stati inoltre
rideterminati, per l'anno 2013, gli obiettivi del patto di stabilita'
interno delle autonomie speciali tenendo conto degli importi di cui
al comma 1 (comma 2) e si e' statuito che quanto previsto dai due
precedenti commi opera fino all'emanazione delle norme di attuazione
di cui all'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42. Il contributo in
termini di indebitamento netto e' stato quindi determinato per la
Provincia autonoma di Bolzano in euro 237.450.950,18.
6. Il criterio preso a riferimento per la ripartizione del
contributo, basato anche per l'anno 2013 sui dati SIOPE, e'
palesemente ingiusto perche' privilegia le amministrazioni con
maggiore spesa indiretta, rispetto a quelle con maggior spesa
diretta. Tale iniquita' e' facilmente rilevabile anche da un profano,
in quanto per rendersi conto, basta considerare la differenza di
contributo richiesto alla Provincia autonoma di Bolzano (euro
167.612.435,42) rispetto a quello richiesto alla Provincia autonoma
di Trento (euro 68.125.032,84), analoga alla Provincia di Bolzano per
dimensioni finanziarie.
7. La stessa Ragioneria Generale dello Stato ha evidenziato nella
lettera del 12 marzo 2013, prot. nr. 20965 (doc. 5) che la
ripartizione evidenzia una marcata differenza tra il contributo
richiesto alla provincia di Bolzano rispetto a quello richiesto alla
provincia di Trento che, in gran parte, sembra avere origine nella
diversa allocazione contabile delle spese per contratti di servizio
per trasporto, assistenza informatica e manutenzione software o per
altre spese per servizi operata dalle predette province. La
Ragioneria evidenzia che dai dati SIOPE sembrerebbe, infatti, che a
differenza della Provincia di Bolzano che alloca le predette spese
negli opportuni codici gestionali, la Provincia di Trento utilizzi,
per le predette spese, codici relativi a trasferimenti correnti che,
in quanto non inclusi nell'accezione di consumi intermedi, non
rilevano alla definizione del contributo alla finanza di ciascun
ente.
8. La Presidenza del Consiglio ha sollevato con lettera dd. 11
novembre 2013, prot. CSR 4879 P-4.23.2.6 (doc. 6) la criticita' del
riparto del concorso alla finanza pubblica da parte delle Regioni a
Statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Infatti il Ministero dell'economia e delle Finanze con lettera dd.
17.10.2013, prot. n. 84854 (doc. 7) ha suggerito che il riparto della
manovra tra le regioni a statuto speciale e le Province autonome di
Trento e Bolzano sia commisurato alle spese sostenute per consumi
intermedi indicate nel documento presentato dal Commissario
straordinario di cui all'articolo 2 del decreto-legge n. 52 del 2012
alle Camere (dossier n. 59 del 2012), integrate con le spese
afferenti ai trasferimenti destinati a imprese private, a imprese
pubbliche, a enti e a istituzioni sociali private, oppure, in
alternativa, alle predette spese per consumi intermedi al netto delle
spese connesse ai codici gestionali etichettati con «Contratti di
servizio per trasporto», «Altri contratti di servizio», «Altre spese
per servizi» e «Altre spese di manutenzione Ordinaria e riparazioni».
Tutto cio' premesso, tenuto conto che l'atto in questa sede
impugnato determina, in attuazione di norme incostituzionali gia'
impugnate dalla Provincia autonoma di Bolzano, l'accantonamento a
valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali a
prescindere dall'intesa con la Provincia ricorrente, comprovando
l'effettivita' delle censurate lesioni alle prerogative
costituzionali e statutarie della ricorrente Provincia e considerato,
inoltre, il perdurante interesse alla coltivazione dei richiamati
ricorsi n. 149/2012, n. 30/2013 e n. 1/2013 con il presente atto la
Provincia autonoma di Bolzano, come in epigrafe rappresentata e
difesa, promuove conflitto di attribuzioni avverso e in relazione al
decreto adottato in data 23 settembre 2013, chiedendo a codesta
Ecc.ma Corte di voler dichiarare che non spetta allo Stato, e per
esso al Ministero dell'Economia e delle Finanze, determinare
l'accantonamento, con un provvedimento in relazione al quale non e'
stata assicurata la partecipazione diretta della Provincia
ricorrente, con riferimento al riparto del contributo alla finanza
pubblica previsto dall'articolo 16, comma 3, del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, tra le Regioni a statuto speciale e le Province
autonome di Trento e Bolzano, e di voler annullare, per l'effetto,
l'atto gravato, alla luce dei seguenti motivi di
Diritto
1. - Illegittimita' derivata per illegittimita' costituzionale
dell'articolo 16, commi 3 e 4, del decreto-legge n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, in legge n. 135 del 2012, e successive
modifiche, per contrasto con il Titolo VI dello Statuto speciale, che
definisce il quadro della finanza della Regione e delle Province
autonome, riconoscendo autonomia finanziaria, in particolare, il
sistema di finanziamento delle autonomie, garantito in particolare
dall'articolo 75 Statuto, nonche' con il sistema pattizio delle
relazioni finanziarie con lo Stato definito negli articoli 79, 103,
104 e 107 Statuto e del principio di leale collaborazione.
Come si e' detto in narrativa, il decreto ministeriale impugnato
ha dato attuazione alle disposizioni sul concorso alla finanza
pubblica delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome
di Trento e Bolzano a valere sulle quote di compartecipazione ai
tributi erariali derivanti dalla c.d spending review varata con il
decreto-legge n. 95 del 2012 e valevole anche per l'anno 2013.
Come noto all'adita Ecc.ma Corte costituzionale, il sistema di
relazioni finanziarie tra lo Stato e la Provincia autonoma di Bolzano
e' stato profondamente innovato dal c.d. «Accordo di Milano», siglato
nell'anno 2009 tra la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, le
Province autonome di Trento e di Bolzano ed i rappresentanti del
Governo.
Tale accordo e' stato attuato con i commi da 106 a 126
dell'articolo 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge
finanziaria 2010), con cui e' stato definito il nuovo assetto dei
rapporti finanziari tra Stato, Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e
Province autonome, con cui sono stati individuati, in attuazione
della legge 5 maggio 2009, n. 42, e del disegno di riforma in senso
federalista ivi disciplinato, i termini di partecipazione regionale e
provinciale al processo di riforma, a fronte del riconoscimento di
spazi di massima autonomia in materia finanziaria.
Il Titolo VI dello Statuto speciale (D.P.R. 31 agosto 1972, n.
670) rubricato "Finanza della regione e delle province" definisce
ora, infatti, il quadro della finanza della Regione e delle Province
autonome, riconoscendo loro autonomia finanziaria. L'articolo 104,
comma 1, dello Statuto stabilisce che tali disposizioni possono
essere modificate con legge ordinaria dello Stato su concorde
richiesta del Governo e della Provincia autonoma, fermo quanto
disposto dall'articolo 103, il quale prescrive, per le modifiche
statutarie, il procedimento previsto per le leggi costituzionali.
Conseguentemente, l'articolo 104 prevede una deroga a tale
procedimento aggravato.
L'articolo 75 dello Statuto, come da ultimo modificato dalla
legge n. 191/2009, attribuisce alle Province autonome le quote di
gettito delle entrate tributarie dello Stato indicate dallo Statuto e
percette nei rispettivi territori (imposte di registro e di bollo,
tasse di concessione governativa, imposte sul consumo dei tabacchi,
imposta sul valore aggiunto, accisa sulla benzina sugli oli da gas
per autotrazione e sui gas petroliferi liquefatti per autotrazione e
accise sugli altri prodotti energetici ivi consumati), ed, in ogni
caso, i nove decimi di tutte le entrate tributarie erariali, dirette
o indirette, comunque denominate, ulteriori rispetto a quelle appena
indicate.
Il comma 108 dell'articolo 2 della legge n. 191/2009, approvato
ai sensi e per gli effetti dell'articolo 104 dello Statuto, dispone
che le quote dei proventi erariali spettanti alla Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano ai sensi degli articoli 69, 70 e 75 dello Statuto, a
decorrere dal 10 gennaio 2011, sono riversate dalla struttura di
gestione individuata dall'articolo 22 del decreto legislativo 9
luglio 1997, n. 241, per i tributi oggetto di versamento unificato e
di compensazione, e dai soggetti a cui affluiscono, per gli altri
tributi, direttamente alla Regione e alle Province autonome sul conto
infruttifero, intestato ai medesimi enti, istituito presso la
Tesoreria provinciale dello Stato, nei modi e nei tempi da definire
con apposito decreto del Ministro dell'Economia e delle finanze,
adottato previa intesa con la regione e le province autonome. Con il
decreto ministeriale 20 luglio 2011, in materia di versamenti diretti
delle quote dei proventi erariali spettanti alla Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol ed alle Province autonome di Trento e di
Bolzano, e' stata data attuazione al predetto comma 108.
Il quadro statutario in materia finanziaria si caratterizza, tra
l'altro, per la previsione espressa di una disposizione volta a
disciplinare in modo completo i termini e le modalita' del concorso
della Regione e delle Province autonome al conseguimento degli
obiettivi di perequazione e di solidarieta', nonche' all'assolvimento
degli obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento
comunitario, dal patto di stabilita' interno e dalle altre misure di
coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa
statale (articolo 79 dello Statuto).
In questo contesto, la norma statutaria precisa altresi' che non
si applicano, in provincia di Bolzano, le misure adottate per le
regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale
(articolo 79, comma 3, dello Statuto).
Nel nuovo quadro statutario e' tra l'altro espressamente previsto
(articolo 79, comma 4, dello Statuto) che non trovano applicazione
per le Province autonome e per la Regione Trentino - Alto
Adige/Sudtirol altre disposizioni statali relative all'attuazione
degli obiettivi di perequazione e di solidarieta', nonche' al
rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilita' interno
diverse da quelle previste dal nuovo articolo 79 Statuto.
Il comma 4 dell'articolo 79 dello Statuto prevede inoltre che
alle finalita' di coordinamento della finanza pubblica contenute in
specifiche disposizioni legislative dello Stato, provvedono la
Regione e le Province autonome adeguando la propria legislazione ai
principi costituenti limiti statutari (articoli 4 e 5 dello Statuto).
Il regime dei rapporti finanziari tra Stato ed autonomie speciali
e', quindi, dominato dal principio dell'accordo e dal principio di
consensualita' (Corte costituzionale, sentenze n. 82 del 2007, n. 353
del 2004, n. 39 del 1984, n. 98 del 2000), definito dagli articoli
103, 104 e 107 dello Statuto speciale. In particolare, per la vicina
Provincia di Trento codesta Ecc.ma Corte costituzionale con la
sentenza n. 133 del 2010, ha ribadito il principio consensuale che
regola i rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione Trentino -
Alto Adige/Südtirol e le Province autonome.
Da ultimo codesta Ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n.
263 del 2013 ha ribadito i predetti principi ribadendo: «Questa
Corte, tuttavia, di recente, ha avuto occasione di precisare che «il
comma 22 [dell'art. 23 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214] non si applica alle
Regioni speciali» (sentenza n. 220 del 2013), ne', evidentemente,
alle Province autonome, dovendo queste - sia le Regioni che le
Province autonome - concordare con lo Stato le modalita' del loro
concorso al raggiungimento degli obiettivi della finanza pubblica.»
Nella citata sentenza n. 263/2013 si legge ancora: «3.2.- Oltre a
presentare tale manifesta contraddizione logica la norma censurata,
stante la sua natura di norma di dettaglio, che non lascia margini di
apprezzamento al legislatore locale in sede di sua attuazione, si
pone anche in contrasto con quanto previsto dai commi 3 e 4 dell'art.
79 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), in base ai quali, per un verso, si prevede che
«Alfine di assicurare il concorso agli obiettivi di finanza pubblica,
la regione e le province concordano con il Ministro dell'economia e
delle finanze gli obblighi relativi al patto di stabilita' interno
con riferimento ai saldi di bilancio da conseguire in ciascun
periodo» e, per altro verso, si stabilisce che «Le disposizioni
statali relative [..] al rispetto degli obblighi derivanti dal patto
di stabilita' intento, non trovano applicazione con riferimento alla
regione e alle province [..]. La regione e le province provvedono
alle finalita' di coordinamento della finanza pubblica contenute in
specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando la propria
legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4
e 5».
E', infatti, evidente che, in assenza delle forme di
concertazione previste dall'art. 79, comma 3, dello statuto di
autonomia locale, l'attivita' di adeguamento normativo, rimessa
secondo i termini statutari agli organi legislativi regionali e
provinciali, non puo' essere ridotta, ove non si vogliano intendere
ed applicare in senso esclusivamente formale i principi della
autonomia locale, alla mera sostituzione della fonte normativa
regionale o, in questo caso, provinciale, a quella statale, essendo
in questa gia' dettagliatamente predeterminato il contenuto
dell'intervento legislativo decentrato. Si deve, invece, prevedere,
nel rispetto del perseguimento dell'obiettivo del contenimento delle
spese per la gestione degli organismi rappresentativi locali, che sia
il legislatore, in questo caso, provinciale ad individuare gli
specifici mezzi ed ambiti di realizzazione dei predetti obiettivi."
Il comma 3 dell'articolo 16 del decreto-legge 6 luglio 2012, n,
95, convertito con modificazioni con legge 7 agosto 2012, n. 135, e
successive modifiche, il quale prevede un ulteriore concorso alla
riduzione della spesa pubblica a carico delle autonomie speciali, ed
il comma 4 del medesimo, che integra la disciplina relativa al patto
di stabilita' interno, predeterminando un termine di scadenza
perentorio per la conclusione dell'accordo (31 luglio) e definendo in
legge gli obiettivi posti a carico delle autonomie speciali,
ripropongono per questa Provincia le questioni gia' evidenziate
rispettivamente con riferimento all'articolo 32 della legge n. 183
del 2011 (R.G. 7/2012 - udienza fissata al 28 gennaio 2014),
all'articolo 28, comma 3, primo, secondo e terzo periodo, del
decreto-legge n. 201 del 2011 (R.G. 40/2012 - udienza fissata all'8
aprile 2014), nonche' all'articolo 35, comma 4, del decreto-legge n.
1 del 2012 (R.G. 86/2012 - udienza fissata al 29 gennaio 2014), gia'
oggetto di impugnativa avanti codesta Ecc.ma Corte.
L'art. 16 appena citato rappresenta, quindi, l'unica base
normativa e ragione giustificatrice del decreto ministeriale e, data
l'inscindibile derivazione del decreto dalla menzionata disposizione
dall'incostituzionalita' della stessa disposizione legislativa,
discende l'illegittimita' del provvedimento attuativo.
L'adita Ecc.ma Corte costituzionale ha comunque sottolineato
nella sentenza n. 236 del 2013 che la clausola di salvaguardia
prevista dall'art. 24-bis del d.l. n. 95 del 2012 rimette
l'applicazione delle norme introdotte dal decreto alle procedure
previste dagli statuti speciali e dalle relative norme di attuazione.
Tale clausola e' stata introdotta, in sede di conversione, alla
fine del testo del d.l. n. 95 del 2012, proprio per garantire che il
contributo delle Regioni a statuto speciale all'azione di risanamento
venga realizzato rispettando i rapporti e i vincoli che gli statuti
speciali stabiliscono tra livello nazionale e Regioni a statuto
speciale. Essa dunque non costituisce una mera formula di stile,
priva di significato normativo, ma ha la «precisa funzione di rendere
applicabile il decreto agli enti ad autonomia differenziata solo a
condizione che siano "rispettati" gli statuti speciali» (sentenza n.
241 del 2012) ed i particolari percorsi procedurali ivi previsti per
la modificazione delle norme di attuazione degli statuti medesimi.
La previsione di una procedura "garantita" al fine di applicare
agli enti ad autonomia speciale la normativa introdotta esclude,
percio', l'automatica efficacia della disciplina prevista dal
decreto-legge per le Regioni a statuto ordinario (sentenza n. 178 del
2012).
L'Ecc.ma Corte costituzionale conclude, quindi, nella sentenza n.
236/2013 (richiamando altre precedenti sentenze n. 178 del 2012 e n.
145 del 2008) per l'infondatezza delle questioni sollevate, in quanto
la partecipazione delle Regioni e delle Province autonome alla
procedura impedisce che possano introdursi norme lesive degli
statuti.
Tutto cio' premesso, va rilevato che il contenuto del decreto
ministeriale 23 settembre 2013, oggetto del presente ricorso, non fa
che confermare l'effettivita' delle censure sollevate con i ricorsi
nn. 7/2012, 40/2012, 86/2012 ed in modo direttamente dirimente nn.
149/2012 e 30/2013, atteso che le modalita' di accantonamento a
valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali sono
state determinate a prescindere dal necessario coinvolgimento della
Provincia, in violazione delle predette disposizioni statutarie.
E' evidente che lo Stato prima ed il Ministero poi avrebbero
dovuto raggiungere, sul punto, l'intesa con la Provincia, assicurando
una partecipazione diretta ed effettiva della medesima.
Del resto, codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha gia' avuto modo
di pronunciarsi su fattispecie analoghe a quella di cui si discute,
come risulta, ad esempio, dalla sentenza n. 133/2002, resa all'esito
del conflitto di attribuzioni promosso dalla Regione siciliana in
relazione al decreto adottato dal Ministero delle Finanze del 23
dicembre 1997 e concernente "Modalita' di attuazione delle riserve
all'erario dal 1° gennaio 1997 del gettito derivate dagli interventi
in materia di entrate finanziarie della Regione Sicilia, emanati dal
1992". In quell'occasione codesta Ecc.ma Corte ha annullato il
decreto ministeriale oggetto di impugnazione in quanto emanato,
esattamente come nel presente caso, in attuazione di norme
illegittime e senza garantire la necessaria partecipazione della
Regione Sicilia.
Con la disposizione ora impugnata il Ministero dell'Economia e
delle finanze interviene direttamente sui tributi erariali spettanti
per disposto statuario alla Provincia.
Con questo intervento si stabilisce un accantonamento a monte,
sottraendo iure imperii le risorse necessarie alla corretta gestione
dei conti della Provincia, obbligandola addirittura a ricorrere
eventualmente all'assunzione di anticipazioni di cassa (cfr, legge
provinciale 29 gennaio 2002, n. 1, cosi' come modificato
dall'articolo 10, comma 2 della legge provinciale 11 ottobre 2012, n.
18) con aggravio di ulteriori spese.
La gestione finanziaria degli interventi deputati a concorrere
agli obiettivi di finanza pubblica compete in via esclusiva, per
espressa previsione statutaria, alla Provincia autonoma di Bolzano.
L'accantonamento viola inoltre, piu' specificamente, anche le
prerogative provinciali in punto di conseguimento degli obiettivi di
perequazione e solidarieta' sociale, di cui all'art. 79, comma 4,
dello Statuto, determinandosi l'esautoramento della Provincia stessa
che vede (illegittimamente) trasferite al Ministero dell'economia e
delle finanze la competenza alla concreta ripartizione del contributo
alla finanza pubblica.
Il D.M. in esame, pertanto, interviene sull'assetto dei rapporti
finanziari di ascendenza statutaria alterandone i confini, quando,
per espressa previsione dello Statuto di autonomia (artt. 103 e 104),
nonche' della legge n. 191/2009 (art. 2, comma 106), le competenze in
materia finanziaria sancite dal Titolo VI dello Statuto sono
modificabili solo mediante procedure rinforzate e non possono
certamente essere derogate da un atto avente natura amministrativa.
Ne' potrebbe dirsi che il potere esercitato dal D.M. trovi fonte
nel d.l. n. 95/2012, alla cui attuazione il D.M. e' dichiaratamente
destinato, per due ordini di ragioni.
In primo luogo, in quanto l'accantonamento de quo non puo'
considerarsi strumento per il raggiungimento degli obiettivi di cui
al Titolo VI dello Statuto di autonomia; anzi, proprio in tale
accantonamento dell'importo di euro 167.612.435,42 risiede il fulcro
del presente conflitto di attribuzione.
In secondo luogo, in quanto la procedura rinforzata che assiste
gli eventuali emendamenti dello Statuto di autonomia lo mette al
riparo da interventi realizzati dal legislatore statale con legge
ordinaria (art. 103 Statuto), o, con specifico riferimento alle
disposizioni del Titolo VI, con legge ordinaria approvata al di fuori
del peculiare schema concordato previsto dall'art. 104 Statuto.
Il Ministero dell'economia e delle finanze, con il decreto
censurato, ha quindi palesemente esorbitato dalle competenze ad esso
spettanti, intervenendo unilateralmente in un ambito di competenza
provinciale, in palese violazione, altresi', del principio di leale
collaborazione e preventiva intesa, che acquista specifico rilievo
nella fattispecie, posto che il principio della leale collaborazione
regge l'intero sistema delle relazioni Stato-Provincia autonoma (si
richiamano, al proposito, il gia' citato art. 104 Statuto, ma anche
l'art. 107 Statuto, e l'art. 10, comma 2, d.P.R, n. 526/1987).
In conclusione, appare evidente l'assoluta irragionevolezza del
decreto ministeriale impugnato e delle disposizioni legislative di
cui e' diretta attuazione, che non tengono minimamente conto delle
esigenze provinciali e operano come se esse - assieme alle norme di
rango costituzionale che, garantendo l'autonomia provinciale, le
tutelano - non esistessero.
2. Illegittimita' per violazione del principio di delimitazione
temporale
L'articolo 16, comma 3, del decreto-legge n. 95/2012, e
successive modifiche, prevede che, con le procedure previste
dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, le Regioni a statuto
speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano assicurano un
concorso alla finanza pubblica per l'importo complessivo di euro 600
milioni di euro per l'anno 2012, 1.200 milioni di euro per l'anno
2013 e 1.500 milioni di euro per l'anno 2014 e 1.575 milioni di euro
a decorrere dall'anno 2015.
Formalmente il decreto ministeriale prevede che l'accantonamento
a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali e'
limitato nel tempo ed opera fino all'emanazione delle norme di
attuazione di cui allo stesso articolo 27 della legge 5 maggio 2009,
n. 42.
Tale portata garantistica e' invece meramente apparente in
quanto, conl'articolo 28, comma 4, del decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011,
n. 214, il termine di legge stabilito al predetto articolo 27, comma
1, (originariamente 24 mesi poi aumentato dall'art. 1, comma 1, lett.
g), della legge 8 giugno 2011, n. 85 a trenta mesi) per l'emanazione
della normativa di attuazione e' stato abrogato.
La Corte costituzionale ha da tempo sancito l'illegittimita' di
ogni prescrizione di principio volta ad imporre, agli enti
territoriali, misure di contenimento finanziario a tempo
indeterminato.
Proprio in ordine alla Provincia autonoma di Trento tale
principio e' stato ribadito chiaramente nella sentenza n. 142 del
2012 di codesta Ecc.ma Corte costituzionale (cfr. punto 4.3 in
diritto).
3. Illegittimita' per violazione del principio costituzionale di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. e violazione
dell'art. 79 dello Statuto
Come evidenziato, con il D.M. del 2013, sulla base delle
precitate norme del decreto-legge n. 95 del 2012, vengono accantonate
a valere alla fonte le quote di compartecipazione ai tributi erariali
per l'importo di euro 167.612.435,42, in evidente violazione delle
citate disposizioni di rango paracostituzionale e del principio di
leale cooperazione.
Le norme censurate - nell'attribuire ad un decreto del Ministero
dell'Economia e delle Finanze il compito di stabilire il riparto del
contributo al risanamento finanziario senza prevedere alcuna forma di
intesa con il Presidente della Provincia - si mostrano, sotto
concorrente profilo, altresi' lesive del principio di leale
collaborazione che deve sovrintendere i rapporti tra lo Stato e le
autonomie speciali, il quale, come noto, e' ormai pacificamente
considerato di rango costituzionale trovando diretto fondamento negli
articoli 5 e 120 Cost. (veggansi le sentenze di codesta Ecc.ma Corte
nn. 19 e 242 del 1997, n. 503 del 2000, n. 282 del 2002 e n. 303 del
2003).
Nel caso di specie trattasi di un'unilaterale determinazione
dell'accantonamento per l'anno 2013 nei confronti delle autonomie
speciali, senza che fosse stata raggiunta la prescritta intesa.
Quel che conta, in ogni caso, e' che il Ministero ha proceduto
senza l'apporto collaborativo delle autonomie speciali, necessario
per l'attuazione del principio di leale collaborazione.
Oggetto del presente giudizio e' l'esercizio, da parte dello
Stato, della potesta' di accantonamento di risorse (tributi erariali)
che spetterebbero, in base alle norme statutarie, alle autonomie
speciali, tra le quali deve essere ovviamente annoverata anche
l'odierna ricorrente. Si tratta, dunque, di attribuzioni statali che
incidono direttamente sulle prerogative provinciali e che sono idonee
a limitare l'autonomia finanziaria della ricorrente, restringendo i
canali di finanziamento previsti dello Statuto.
Per tale ragione e' evidente che lo Stato poteva adottare l'atto
impugnato solo avendo ottenuto l'intesa con le autonomie speciali che
dovranno sopportarne gli effetti vista l'evidente restrizione delle
risorse economiche, nel caso specifico della Provincia autonoma di
Bolzano.
Da ultimo ci si permette di ricordare che l'art. 16, comma 3, del
decreto-legge n. 95 del 2012 prevede una specifica procedura di
attuazione del meccanismo della partecipazione alla finanza pubblica,
procedura che avrebbe dovuto seguire le forme e le modalita'
dell'art. 27 della legge n. 42 del 2009, ossia le modalita' attuative
del federalismo fiscale nelle regioni ad autonomia speciale. Detto
articolo, cosi' come modificato successivamente, prevede al comma 1
che "le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e
di Bolzano, nel rispetto degli statuti speciali, concorrono al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarieta' ed
all'esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti, nonche' al
patto di stabilita' interno e all'assolvimento degli obblighi posti
dall'ordinamento comunitario, secondo criteri e modalita' stabiliti
da nonne di attuazione dei rispettivi statuti, da definire, con le
procedure previste dagli statuti medesimi e secondo il principio del
graduale superamento del criterio della spesa storica di cui
all'articolo 2, comma 2, lettera m)».
Com'e' noto all'adita Ecc.ma Corte, le norme di attuazione dello
Statuto per l'attuazione del federalismo fiscale nei rapporti tra
Stato e Provincia autonoma di Bolzano non sono ancora state adottate,
forse anche per l'abrogazione del termine di 30 mesi (originariamente
24 mesi) inserito nella legge n. 42/2009, poi abrogato dall'articolo
28, comma 4, del decreto-legge n. 201/2011. Nell'impossibilita' di
adottare la procedura prevista dall'art. 16, comma 3, del
decreto-legge n. 95 del 2012 e, soprattutto, tenuto conto del fatto
che la questione sostanziale concerne l'accantonamento unilaterale da
parte dello Stato delle entrate erariali delle autonomie speciali,
tra le quali la Provincia autonoma di Bolzano, lo Stato avrebbe
dovuto operare con particolare riguardo per il principio di leale
collaborazione tra Stato e autonomia, che, come insegna la
giurisprudenza costituzionale, si attua attraverso lo strumento del
coinvolgimento della Provincia nel procedimento di adozione del
provvedimento e nel raggiungimento dell'intesa tra tutte le parti
istituzionali. Circostanza che, si ripete ancora una volta, non si e'
verificata nel caso di specie. Conclusivamente il D.M. in questione
e' stato adottato, senza acquisire preventivamente l'intesa con la
Provincia autonoma di Bolzano e per questo motivo e' invasivo delle
competenze della Provincia.
4. Illegittimita' per violazione del principio costituzionale di
leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost. anche in
riferimento al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
Come gia' esposto in fatto, il criterio preso a riferimento per
la ripartizione dell'ulteriore contributo imposto alle autonomie
speciali e' basato sui dati desunti, per l'anno 2011, dal SIOPE
(Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici) in
proporzione alle spese sostenute per consumi intermedi.
Questo criterio e' palesemente ingiusto perche' privilegia le
amministrazioni con maggiore spesa indiretta, rispetto a quelle con
maggior spesa diretta. L'iniquita' ed irragionevolezza del predetto
criterio e' facilmente desumibile dalla differenza di contributo
richiesto alla Provincia autonoma di Bolzano (167.612.435,42 euro)
rispetto a quello richiesto alla Provincia autonoma di Trento
(68.125.032,84 curo), analoga alla Provincia di Bolzano per
dimensioni finanziarie.
L'accantonamento sui tributi erariali si fonda quindi su un
semplice calcolo in base ai dati desunti dal SIOPE per l'anno 2011,
senza alcuna razionale giustificazione.
Infatti, il criterio adottato si pone in evidente contrasto con
i' principi ai quali si dovrebbero ispirare le norme di attuazione ed
indicati precisamente nell'articolo 27, comma 2, della legge n.
42/2009 ove si specifica che «le norme di attuazione di cui al comma
1 tengono conto della dimensione della finanza delle predette regioni
e province autonome rispetto alla finanza pubblica complessiva, delle
finzioni da esse effettivamente esercitate e dei relativi oneri,
anche in considerazione degli svantaggi strutturali permanenti, ove
ricorrano, dei costi dell'insularita' e dei livelli di reddito pro
capite che caratterizzano i rispettivi territori o parte di essi,
rispetto a quelli corrispondentemente sostenuti per le medesime
funzioni dallo Stato, dal complesso delle regioni e, per le regioni e
province autonome che esercitano le finzioni in materia di finanza
locale, dagli enti locali. Le medesime norme di attuazione
disciplinano altresi' le specifiche modalita' attraverso le quali lo
Stato assicura il conseguimento degli obiettivi costituzionali di
perequazione e di solidarieta' per le regioni a statuto speciale i
cui livelli di reddito pro capite siano inferiori alla media
nazionale, ferma restando la copertura del fabbisogno standard per il
finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali di cui all' articolo 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione, conformemente a quanto previsto dall'
articolo 8, comma 1, lettera b), della presente legge."
Nulla si rinviene a tale proposito nel qui contestato decreto
ministeriale. Anzi la Ragioneria Generale dello Stato con due note
del 12 marzo 2013 (doc. 5) e del 17 ottobre 2013 (doc. 7) ha
evidenziato le criticita' del semplicistico criterio delle spese
intermedie SIOPE.
Quindi, il provvedimento impugnato e' viziato ancora una volta
per violazione del principio di leale collaborazione.
Infine, violato e' anche il principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost., che nella specie e' posto a presidio anche dei
corretti rapporti costituzionali tra Stato e regione, per il semplice
motivo che e' incoerente utilizzare, come termine di paragone, un
mero dato contabile desunto dal SIOPE, senza predisporre al contempo
una verifica circa l'esattezza dei dati riferiti all'anno di
attuazione dell'accantonamento e, se del caso, un assestamento delle
rispettive competenze economiche tra Stato e autonomie speciali.
La violazione di questo parametro e' ancora piu' evidente se si
considerano i principi indicati al comma 2 dell'articolo 27 della
legge n. 42/2009 sopra richiamati.
Infine, il D.M. mette inoltre a repentaglio la capacita' di spesa
provinciale con conseguente pericolo di paralisi delle prestazioni
erogate dalla Provincia ed e' illegittimo anche per questo motivo,
stante l'evidente difetto di motivazione ed irragionevolezza.
Come si e' visto in narrativa, il decreto impugnato consente
all'amministrazione ministeriale di accantonare semplicemente, sulle
quote di compartecipazione ai tributi erariali fissati dagli statuti
e dalle relative norme di attuazione, somme unilateralmente
predisposte derivanti dalle ulteriori manovre.
All'esito dell'auspicato accoglimento del presente ricorso,
dunque, lo Stato dovra' versare alla Provincia autonoma di Bolzano le
somme illegittimamente accantonate, effetto che conseguira' di
diritto all'auspicato annullamento. Nondimeno, in funzione di una
piu' evidente certezza dei rapporti tra le parti, codesta Ecc.ma
Corte costituzionale potra' precisare in questo senso gli effetti
della propria decisione d'accoglimento, nella quale si confida in
ragione di quanto sinora esposto.
P.Q.M.
Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare che non spettava allo Stato, e per esso al Ministero
dell'economia e delle finanze, adottare, in violazione del principio
di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost., del
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., del principio di
delimitazione temporale, nonche' del Titolo VI dello Statuto
speciale, approvato con D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, ed in
particolare degli articoli 75, 79, 103, 104 e 107, per i profili
meglio illustrati nel presente ricorso, il decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze 23 settembre 2013, recante «Riparto del
contributo alla finanza pubblica previsto dall'art. 16, comma 3, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 tra le regioni a statuto speciale
e le province autonome di Trento e Bolzano. Determinazione
dell'accantonamento», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica 11 ottobre 2013, n. 239, accantonando la somma di euro
167.612.435,42 spettante alla Provincia autonoma di Bolzano;
Conseguentemente e per l'effetto voglia altresi', annullare
l'atto impugnato, con le conseguenze di diritto, ivi compresa la
restituzione alla Provincia autonoma di Bolzano delle somme
accantonate ai sensi del predetto atto.
Si allegano:
1. procura speciale del 2 dicembre 2013, rep. n. 23812,
rogata dal Segretario Generale della Giunta Provinciale della
Provincia Autonoma di Bolzano;
2. deliberazione della Giunta provinciale del 25 novembre
2013, n. 1771;
3. decreto ministeriale 27 novembre 2012;
4. estratto Gazzetta Ufficiale della Repubblica 11 ottobre
2013, n. 239 (D.M. 23 settembre 2013);
5. lettera Ragioneria Generale dello Stato dd. 12 marzo 2013;
6. lettera P.d.C.M. 11 novembre 2013;
7. lettera Ragioneria Generale dello Stato dd. 17 ottobre
2013.
Bolzano-Roma, 4 dicembre 2013
Avv. von Guggenberg - avv. Beikircher - avv. Bernardi - avv.
Fadanelli - avv. Costa