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1. Premessa.
L'attribuzione all'area dirigenziale del ruolo e dei poteri del
datore di lavoro, impone una continua ed attenta disamina in merito
alla condotta mantenuta dal personale assegnato alle varie strutture,
sia sotto il profilo dell'esatto adempimento delle prescrizioni
contrattuali che della conformita' alle regole deontologiche previste
per i dipendenti pubblici. Le prestazioni lavorative di tutti coloro
che agiscono all'interno degli apparati pubblici devono garantire non
il semplice ossequio alle prescrizioni contrattuali, ma una completa
adesione ai valori che sormontano l'azione delle pubbliche
amministrazioni.
Le amministrazioni devono infatti perseguire l'interesse pubblico,
garantendo ai cittadini, nel contempo, modalita' di comunicazioni che
assicurino la comprensibilita' e l'affidabilita' degli atteggiamenti
e dichiarazioni di ogni addetto. Si ricorda che con decreto del
Ministro della funzione pubblica del 28 novembre 2000, e' stato
approvato il Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni e che e' stata successivamente adottata, dallo stesso
Ministro la circolare 12 luglio 2001, n. 2198 inerente le norme sul
comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
Le prescrizioni contenute nel Codice di comportamento tratteggiano
i principi cui i dipendenti delle pubbliche amministrazioni devono
conformarsi non solo in occasione dell'adempimento della prestazione
lavorativa, ma anche con riguardo ai contatti sociali. Il suddetto
codice, infatti, pone degli specifici vincoli con riferimento ai
rapporti con il pubblico (art. 11 del Codice) nonche' alle condotte
da mantenere nella vita sociale (art. 9).
E' opportuno ricordare che tutte le prescrizioni contenute nel
Codice di condotta assumono, oltre che un valore etico, uno specifico
rilievo giuridico, atteso che e' sulla base dello stesso che possono
essere comminate le sanzioni di piu' tenute afflittivita'.
2. La valutazione delle condotte dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni alla luce del Codice di comportamento.
Con riferimento alle sanzioni del rimprovero verbale o scritto
(censura) o della multa di importo pari a quattro ore di
retribuzione, i contratti collettivi associano, generalmente, tale
misura alla «a) inosservanza delle disposizioni di servizio, anche in
tema di assenze per malattia, nonche' dell'orario di lavoro; b)
condotta non conforme ai principi di correttezza verso altri
dipendenti o nei confronti del pubblico; c) negligenza nella cura dei
locali e dei beni mobili o strumenti a lui affidati o sui quali, in
relazione alle sue responsabilita', debba espletare azione di
vigilanza; d) inosservanza delle norme in materia di prevenzione
degli infortuni e di sicurezza sul lavoro nel caso in cui non ne sia
derivato un pregiudizio al servizio o agli interessi
dell'amministrazione o di terzi; e) rifiuto di assoggettarsi a visite
personali disposte a tutela del patrimonio dell'amministrazione, nel
rispetto di quanto previsto dall'art. 6 della legge 20 maggio 1970,
n. 300; f) insufficiente rendimento» (cosi' l'art. 13 del Contratto
collettivo nazionale di lavoro relativo al personale del comparto
ministeri per il quadriennio normativo 2002-2005 e biennio economico
2002-2003).
I dirigenti delle varie strutture destinatarie della presente
direttiva sono tenuti a verificare che le condotte dei dipendenti
siano conformi a tali indicazioni. In particolare, l'«inosservanza
delle disposizioni di servizio», presuppone che i dirigenti assegnino
specifiche responsabilita' in capo ai dipendenti.
L'art. 11 del Codice di comportamento prescrive che ciascun
«dipendente in diretto rapporto con il pubblico presti adeguata
attenzione alle domande di ciascuno e fornisca le spiegazioni che gli
siano richieste in ordine al comportamento proprio e di altri
dipendenti dell'ufficio. Nella trattazione delle pratiche egli
rispetta l'ordine cronologico e non rifiuta prestazioni a cui sia
tenuto motivando genericamente con la quantita' di lavoro da svolgere
o la mancanza di tempo a disposizione. Egli rispetta gli appuntamenti
con i cittadini e risponde sollecitamente ai loro reclami».
Se si combina quanto previsto nel Codice di comportamento con
quanto prescritto nei vari C.C.N.L. si evince che i dipendenti delle
pubbliche amministrazioni sono tenuti ad una condotta improntata alla
sollecitudine e correttezza dell'azione amministrativa, diretta ad
impedire generiche quanto, molto spesso, pretestuose giustificazioni
all'inazione o ai ritardi. La regola comportamentale, infatti,
qualifica come indebito il rinvio della trattazione delle questioni
d'ufficio, in ragione di un indimostrato (ed indimostrabile)
eccessivo carico di lavoro. Devono quindi censurarsi quelle
amministrazioni che giustificano il mancato rispetto dei termini
procedimentali in considerazione della mole di lavoro ovvero con la
difficolta' nel reperimento della documentazione istruttoria.
Tali comportamenti, peraltro, comportano censure di illegittimita'
da parte dell'autorita' giurisdizionale amministrativa, in tutti quei
casi in cui il trascorrere del termine per la conclusione del
procedimento, equivale a provvedimento di diniego. Cosi' la
giurisprudenza amministrativa ha qualificato come illegittimo il
rigetto dell'istanza, ove cio' sia ricondotto ad una «difficolta' di
reperimento del fascicolo» (TAR Lazio, sentenza 14 ottobre 2003, n.
8356).
3. In particolare, l'«insufficiente rendimento».
L'insufficienza del rendimento dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni, integra il presupposto per l'applicazione di
sanzioni disciplinari di vario livello, in ragione della gravita' e
continuita' della condotta mantenuta (in genere dal semplice
rimprovero verbale o scritto alla multa di importo pari a 4 ore di
retribuzione fino al licenziamento con preavviso).
Il parametro cui occorre fare riferimento, deve rinvenirsi
nell'art. 2104 del codice civile, secondo cui «il prestatore di
lavoro deve usare la diligenza richiesta dalla natura della
prestazione dovuta, dall'interesse dell'impresa». Presupposto per
l'applicazione della sanzione disciplinare e' l'imputabilita' della
condotta negligente e non il semplice mancato raggiungimento delle
prestazioni attese. La mancata realizzazione delle prestazioni attese
potrebbe, infatti, essere addebitabile a ragioni oggettive, non
imputabili in quanto connesse alle condizioni psico-fisiche del
dipendente.
L'esigenza di commisurare la condotta del personale addetto alle
varie strutture pone a carico dei responsabili degli uffici, l'onere
di precisare la qualita' della prestazione attesa da ciascuno.
Con riferimento all'intestazione della qualita' di responsabile del
procedimento, appare opportuno precisare l'inderogabilita' del
rispetto delle prescrizioni contenute nella legge 7 agosto 1990, n.
241 e successive modifiche ed integrazioni, recante norme in materia
di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi.
Le modifiche apportate alla legge n. 241 del 1990, hanno introdotto
nuovi adempimenti a carico dell'amministrazione procedente, quali
l'obbligo di disporre la comunicazione di avvio del procedimento
anche nei confronti del soggetto che ha presentato l'istanza sulla
cui base si e' avviato lo stesso procedimento (art. 8, comma 2 c-ter
della legge n. 24l del 1990), ovvero la comunicazione dei motivi
ostativi all'accoglimento dell'istanza (art. 10-bis della legge n.
241 del 1990). Suddetti adempimenti, in quanto previsti da fonte
legislativa e finalizzati a favorire la partecipazione al
procedimento da parte dei destinatari del provvedimento finale,
appaiono strumentali al perseguimento dei valori della trasparenza ed
imparzialita' dell'amministrazione.
Le amministrazioni destinatarie della presente direttiva, sono
tenute ad avviare l'azione disciplinare ove i dipendenti responsabili
dei procedimenti violino le suddette prescrizioni, ovvero adempiano
secondo modalita' inadeguate e/o incomplete (ad esempio: omettendo di
indicare tutte le informazioni previste come contenuto necessario
della comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 8
della legge n. 241 del 1990).
Le violazioni di prescrizioni formali previste dal legislatore,
integra una condotta palesemente negligente, talche' non possono
tollerarsi ritardi o approssimazioni. Si consideri altresi' che le
suddette violazioni espongono l'amministrazione al rischio di subire
l'annullamento dei provvedimenti in sede giurisdizionale, in
considerazione della violazione del principio del contraddittorio,
nonche' un sicuro detrimento alla propria immagine.
4. I controlli sulle assenze per motivi di salute.
I dirigenti delle amministrazioni destinatarie della presente
direttiva sono tenuti ad assicurare il rispetto, da parte dei
dipendenti assenti per ragioni di salute, delle prescrizioni
contrattuali in tema di produzione dei certificati medici.
Con riferimento alle assenze di un solo giorno lavorativo, per
ragioni di salute, si precisa che l'amministrazione e' comunque
tenuta a pretendere la produzione della certificazione sanitaria,
sussistendo, come riconosciuto dalla giurisprudenza, il potere di
verificare la legittimita' delle cause di assenza del dipendente dal
servizio, a fortiori per le assenze (brevi) per malattia, che, per la
loro imprevedibilita', sfuggono al controllo dell'amministrazione e
costituiscono, tra quelle consentite, la piu' ricorrente ed onerosa
forma di assenza dal servizio.
I dirigenti delle strutture pubbliche sono altresi' invitati a
concludere, ai sensi dell'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241,
accordi con le competenti strutture sanitarie, allo scopo di
assicurare che ogni dipendente assente per ragioni di salute, venga
sottoposto, nella stessa giornata, a visita fiscale. Si precisa
altresi' che ove la competente struttura sanitaria non sia nelle
condizioni di assicurare, nella stessa giornata, la visita fiscale
per ogni dipendente assente, le amministrazioni possono comunque
concludere accordi, ai sensi dell'art. l7 della legge n. 241 del 1990
con altre strutture pubbliche, allo scopo di conseguire la necessaria
valutazione sanitaria.
Al fine di favorire le attivita' di controllo da parte dei medici
fiscali, si invitano i dirigenti delle amministrazioni destinatarie
della presente direttiva, a predisporre adeguati mezzi di
comunicazione affinche' i dipendenti che abbiano la legittima
esigenza di allontanarsi dal proprio domicilio, possano informare
l'amministrazione di tale circostanza. A tal fine appare
proporzionata la predisposizione di un numero telefonico/fax ovvero
di un indirizzo di posta elettronica, esclusivamente destinato a
ricevere le comunicazioni relative ad eventuali allontanamenti dal
domicilio, da parte dei dipendenti assenti per ragioni di salute.
L'inosservanza delle prescrizioni inerenti la tempestivita' ed
adeguatezza della produzione dei documenti sanitari diretti ad
attestare la legittimita' dell'assenza, ovvero l'allontanamento dal
domicilio durante le fasce di reperibilita', senza previa
comunicazione all'amministrazione, integrano condotte meritevoli di
sanzioni disciplinari, secondo quanto previsto dai rispettivi
Contratti collettivi nazionali di lavoro.
5. L'omessa attivazione delle procedure sanzionatorie come danno
all'immagine dell'amministrazione.
Le pubbliche amministrazioni, oltre ad assicurare il perseguimento
del proprio fine istituzionale, sono anche tenute a mantenere
un'immagine positiva della propria organizzazione. L'immagine
dell'amministrazione e' oramai entrata tra i valori immateriali di
ogni apparato pubblico. La Corte dei conti ha ricondotto fra i valori
degli apparati pubblici, l'immagine delle pubbliche amministrazioni,
ossia «la tutela della propria identita', del buon nome, della
reputazione e credibilita', nonche' l'interesse che le competenze
individuate siano rispettate, le funzioni assegnate siano esercitate,
le responsabilita' dei funzionari attivate» (cosi' Corte dei conti,
Sezioni riunite, Sentenza del 23 aprile 2003, n. 10/2003/QM).
Il perfezionamento delle procedure sanzionatorie integra il
presupposto per diffondere un'immagine di efficienza dell'apparato.
La stessa Corte dei conti, in sede di controllo sulla gestione delle
amministrazioni statali, con riferimento all'avvio dell'azione
disciplinare in conseguenza di azioni penali ha registrato una
condotta protesa a «minimizzare le sanzioni, in modo da prevenire i
ricorsi degli interessati» (Corte dei conti, Sez. gestione contr.
Stato, Relazione approvata con delibera 7/06/G). Tale atteggiamento
appare ancora piu' diffuso rispetto alle fattispecie disciplinari di
ancor piu' ridotta afflittivita', talche' appare indifferibile una
piu' rigorosa applicazione delle prescrizioni vigenti, allo scopo di
ricostruire l'immagine di efficienza ed efficacia degli apparati
pubblici.
6. Funzioni di monitoraggio dell'Ispettorato della funzione pubblica.
L'ispettorato per la funzione pubblica, ai sensi dell'art. 60,
comma 6 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. l65, e' tenuto ad
espletare un'attivita' di monitoraggio rispetto all'esercizio
dell'azione disciplinare. A tal fine si invitano tutte le
amministrazioni destinatarie della presente direttiva ad inviare
all'indirizzo di posta elettronica ispettorato@funzionepubblica.it i
dati relativi all'avvio dei procedimenti disciplinari ed agli esiti
degli stessi. In particolare dovranno essere inviati, entro cinque
giorni, le contestazioni mosse al dipendente, con specifico
riferimento alla violazione imputata al medesimo nonche' il
successivo esito del procedimento.
Al fine di tutelare la riservatezza dei soggetti sottoposti a
procedimento disciplinare, stante la funzione di mero monitoraggio
dell'attivita' espletata dall'Ispettorato della funzione pubblica,
appare proporzionato l'invio dei documenti suddetti previa rimozione
del nominativo del dipendente. Sara' cura dell'amministrazione che
avvia il procedimento disciplinare, individuare sistemi di
riconoscimento degli atti, al fine di consentire che i documenti
richiesti (contestazioni ed esito dell'azione disciplinare) possano
essere riconosciuti dall'Ispettorato. A tal fine puo' giovare la
sostituzione del nominativo del dipendente con un codice
pedissequamente riportato in occasione di tutte le seguenti
comunicazioni rese all'Ispettorato.
Roma, 6 dicembre 2007
Il Ministro: Nicolais
Registrato alla Corte dei conti il 15 gennaio 2008
Uffici istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Minisri, registro
n. 1, foglio 120