N. 122 SENTENZA 7 - 16 marzo 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione- Regione Umbria- Legislazione in materia di organici delle UU.SS.LL.- Riserva allo Stato in ragione di esigenze unitarie - Richiamo alle sentenze nn. 610 e 1061 del 1988 Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Umbria riapprovata il 24 luglio 1989) (Cost., art. 117; art. 47 L. 23 dicembre 1978, n. 833 e art. 17 d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761).(GU n.12 del 21-3-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Umbria riapprovata il 24 luglio 1989 dal Consiglio regionale avente
per oggetto: "Norme per la trasformazione di posti di collaboratore e
assistente in posti di coadiutore di vari profili professionali del
personale del ruolo nominativo regionale dei Servizi Sanitari"
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato l'11 agosto 1989, depositato in cancelleria il 18
successivo ed iscritto al n. 69 del registro ricorsi 1989;
Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1989 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e
l'Avvocato Alberto Predieri per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato l'11 agosto 1989, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Umbria, riapprovata il 24
luglio 1989, dal titolo "Norme per la trasformazione di posti di
collaboratore e assistente in posti di coadiutore di vari profili
professionali del personale del ruolo nominativo regionale dei
Servizi Sanitari". Secondo il ricorrente, la legge impugnata
violerebbe l'art. 117 della Costituzione, come attuato dall'art. 47
della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e dall'art. 17 del d.P.R. 20
dicembre 1979, n. 761.
A sostegno della propria richiesta, il Presidente del Consiglio
dei ministri osserva, in generale, che la materia degli organici
delle Unita' sanitarie locali, come questa Corte ha ripetutamente
affermato, e' riservata alla legislazione statale in ragione di
esigenze unitarie, che, in relazione al caso di specie, sono espresse
dall'art. 47, quarto comma, lettera c), contenente i criteri
direttivi per la delega al Governo della disciplina dello stato
giuridico del personale delle UU.SS.LL., e dal d.P.R. 20 dicembre
1979, n. 761, che ha attuato la predetta delega. Quest'ultimo decreto
- dopo aver suddiviso il personale in questione in quattro distinti
ruoli articolati in posizioni funzionali e dopo aver ascritto al
ruolo "sanitario" i medici, i farmacisti, i veterinari, i biologi, i
chimici, i fisici e gli psicologi e al ruolo "tecnico" i sociologi ha
previsto, all'art. 17, una particolare disciplina per l'assunzione
mediante pubblici concorsi nelle posizioni funzionali di "assistente
medico" e di "veterinario collaboratore" ed ha stabilito, all'ultimo
comma dello stesso articolo, che, nell'ambito dei servizi
ospedalieri, la dotazione organica dei medici assistenti debba esser
pari a quella complessiva degli "aiuti" e "vicedirettori sanitari".
In contrasto con questa disciplina, la legge regionale impugnata,
nell'esercizio di una potesta' legislativa di tipo attuativo, avrebbe
innanzitutto assoggettato a un'identica trasformazione di status
figure appartenenti al ruolo "tecnico", come i sociologi, e personale
appartenente al ruolo "sanitario" (art. 1), stabilendo cosi' una
disciplina unificata in luogo di una distinta per ruoli. In secondo
luogo, sempre con l'art. 1, la legge estenderebbe la disciplina
prevista dall'art. 17 del d.P.R. n. 761 del 1979 al personale
sanitario estraneo ai servizi ospedalieri (mentre l'art. 17 si
riferirebbe soltanto al personale di questi ultimi servizi agli
effetti della trasformazione dei posti organici), perseguendo anche,
rispetto a quest'ultimo, il risultato di una parita' numerica fra le
posizioni funzionali di collaboratore e di assistente, da un lato, e
quella di coadiutore, dall'altro. Infine, all'art. 2, la stessa legge
regionale si porrebbe in contrasto con il principio generale del
concorso pubblico stabilito dal d.P.R. n. 761 del 1979, in quanto
prevederebbe per la copertura dei posti trasformati l'espletamento di
concorsi che sono aperti (cioe' riservati), mediante appositi avvisi
pubblici, soltanto al personale inizialmente appartenente alle
posizioni funzionali di "collaboratore" e di "assistente".
2. - Si e' costituita la Regione Umbria, la quale eccepisce,
preliminarmente, l'inammissibilita' del rinvio governativo che ha
preceduto l'instaurazione del presente giudizio, essendo stata
oggetto la legge impugnata di un precedente rinvio cui la Regione
Umbria si sarebbe parzialmente adeguata modificando, in sede di
riesame, l'art. 2. A seguito di tale modifica, sostiene la Regione,
il Governo non avrebbe potuto effettuare il secondo rinvio,
trattandosi di una legge che, ai sensi della giurisprudenza di questa
Corte, non poteva esser considerata come "nuova", ma avrebbe potuto
soltanto sollevare questione di costituzionalita'. Beninteso, la
Regione precisa di essere a conoscenza che questa Corte considera la
reiterazione del rinvio "un atto invalido, ma efficace" e, percio',
sanabile con l'ulteriore approvazione della legge. Ma, poiche' la
stessa Corte considera il rinvio come un potere non ripetibile, che
si consuma con il suo stesso esercizio (v. sent. n. 79 del 1989),
sembra possibile ritenere che il secondo rinvio sia stato emesso in
totale carenza di potere e sia, percio', un atto nullo, e non gia'
annullabile. Il ricorso sarebbe, dunque, fuori termine e, come tale,
inammissibile.
Un'ulteriore ragione di inammissibilita' del ricorso e'
individuata dalla Regione nel fatto che il rinvio non farebbe
riferimento ne' all'art. 117 Cost., ne' alla legge n. 833 del 1978,
non ravvisandosi, cosi', la dovuta corrispondenza fra motivi del
rinvio e quelli del ricorso, e cioe' fra elementi che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, costituiscono due distinte fasi di un
procedimento unitario.
In ogni caso, la Regione ritiene che il ricorso vada rigettato
nel merito. Riguardo alla prima censura relativa all'art. 1, essa
osserva che, anche se l'art. 17, all'ultimo comma, fa riferimento
esplicito ai soli "servizi ospedalieri" quando stabilisce la
tendenziale parita' delle dotazioni organiche, non vi sarebbe alcun
motivo (ne' il Governo e' riuscito ad affermarlo) per indurre a
ritenere che la disciplina stabilita sia applicabile soltanto al
personale sanitario operante nei servizi ospedalieri, che verrebbe
cosi' inconcepibilmente privilegiato. Secondo la Regione, l'art. 17
esprimerebbe un principio generale in ordine al rapporto di
tendenziale parita' numerica tra le posizioni funzionali dei diversi
profili professionali applicabile tanto nei servizi ospedalieri
quanto negli altri servizi sanitari (principio gia' riconosciuto in
varie leggi regionali regolarmente vistate, come quelle della
Campania, del Lazio, dell'Abruzzo, della Toscana). D'altra parte,
non si dovrebbe trascurare che la legge impugnata, a giudizio della
Regione, non riguarderebbe la "materia" dello stato giuridico del
personale sanitario (riservata allo Stato), ma quella delle dotazioni
organiche, che potrebbe esser disciplinata dalle regioni senza
produrre trattamenti differenziati rispetto al personale del Servizio
sanitario nazionale operante in altre regioni.
Quanto alle censure verso l'art. 2, la Regione osserva che non
potrebbe dubitarsi che l'avviso pubblico corrisponda al concorso
pubblico, cui ovviamente potrebbero partecipare, trattandosi della
qualifica di coadiutore, i dipendenti di qualifica immediatamente
inferiore, cioe' gli assistenti e i collaboratori.
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Umbria ha presentato
una memoria per ribadire le proprie richieste. Oltre a riformulare
argomenti gia' svolti, la Regione osserva che l'art. 17 del d.P.R. n.
761 del 1979 non esprimerebbe un principio fondamentale, ai sensi
dell'art. 117 Cost., ne' potrebbe essere assimilato all'esercizio di
una funzione di indirizzo e coordinamento, dal momento che
conterrebbe solo norme di dettaglio. Dopo aver ribadito che non e'
consentito sottoporre a diverse valutazioni di legittimita'
costituzionale norme di contenuto analogo sol perche' provenienti da
regioni diverse, la resistente osserva che il ricorso sarebbe
inammissibile in quanto contraddittorio rispetto al rinvio: mentre in
quest'ultimo, sarebbe espresso un rilievo fondato
sull'assoggettamento a una medesima disciplina del personale
extraospedaliero, nell'altro, invece, lo stesso rilievo apparirebbe
basato sull'assoggettamento a una medesima disciplina del personale
appartenente al ruolo sanitario e di quello appartenente al ruolo
"tecnico".
Considerato in diritto
1. - Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri
indicato in epigrafe solleva tre distinte questioni di legittimita'
costituzionale nei confronti della legge della Regione Umbria dal
titolo "Norme per la trasformazione dei posti di collaboratore e
assistente in posti di coadiutore di vari profili professionali del
personale del ruolo nominativo regionale dei Servizi Sanitari",
riapprovata, a seguito del rinvio governativo, il 24 luglio 1989. Ad
avviso del ricorrente, la disciplina posta dagli articoli 1 e 2 della
suddetta legge violerebbe sotto vari profili i limiti della potesta'
legislativa di attuazione di cui all'art. 117, ultimo comma, della
Costituzione, in riferimento all'art. 47, terzo e quarto comma, della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, e all'art. 17 del successivo decreto
legislativo delegato, d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761.
In via preliminare, la Regione Umbria ha eccepito
l'inammissibilita' del ricorso sia perche' quest'ultimo avrebbe come
presupposto un rinvio affetto da nullita' insanabile, sia perche' non
vi si riscontrerebbe la dovuta corrispondenza con i motivi addotti
dal rinvio governativo.
2. - La prima delle eccezioni di inammissibilita' proposte dalla
Regione Umbria si basa sul rilievo che la legge impugnata era stata
oggetto di un precedente rinvio governativo, a seguito del quale il
legislatore regionale aveva parzialmente modificato uno degli
articoli censurati. Poiche', secondo la Regione, la legge non poteva
esser considerata come "nuova" ai sensi dell'art. 127 della
Costituzione, il Governo avrebbe potuto soltanto sollevare la
questione di legittimita' costituzionale e non reiterare il rinvio,
come invece ha fatto, esercitando, cosi', un potere gia' consumato il
cui svolgimento sarebbe percio' avvenuto in carenza assoluta di
potere e avrebbe dato luogo a un atto, il secondo rinvio, totalmente
nullo e, in ogni caso, fuori termine.
L'eccezione non puo' essere accolta.
Questa Corte si e' gia' occupata di un'identica eccezione di
inammissibilita' in occasione di un precedente giudizio,
respingendola totalmente (v. sent. n. 80 del 1989). In quel caso,
oltre ad affermare che non si puo' parlare di legge "nuova", ai sensi
dell'art. 127 della Costituzione, quando la regione, in sede di
riesame, apporti modifiche che colpiscano soltanto le disposizioni
rinviate sia nel loro testo che nel loro significato normativo e che,
pertanto, deve ritenersi preclusa la possibilita' per il Governo di
effettuare in tale ipotesi un nuovo rinvio, la Corte ha anche
precisato che l'eventuale illegittima reiterazione del rinvio stesso
non puo' dar luogo a un atto nullo o, addirittura, inesistente. La
reiterazione, infatti, suppone che sia lo stesso organo titolare del
potere di rinvio a esercitare il predetto potere piu' volte di quanto
gli sia consentito, sicche' al riguardo non si puo' proprio parlare
di una carenza assoluta del potere esercitato, bensi' di uno
svolgimento illegittimo di un potere da parte del suo titolare.
Su tali basi, questa Corte ha costantemente affermato che il
rinvio illegittimamente reiterato deve ritenersi un atto invalido, ma
efficace (v. sentt. nn. 154 del 1967, 80 del 1989), nel senso che si
tratta di un atto che, mentre impedisce l'immediata promulgazione
della legge ulteriormente rinviata, puo' nondimeno essere annullato
dalla Corte costituzionale, ove quest'ultima sia tempestivamente
adita dalla regione attraverso la via del conflitto di attribuzione
(v. sentt. nn. 8 del 1967, 158 e 973 del 1988, 80 del 1989, nonche'
ord. n. 139 del 1986). Ma, sempre secondo la costante giurisprudenza
di questa Corte, nell'ipotesi che la regione di fronte a un rinvio
illegittimamente reiterato non contesti nel modo indicato
l'invalidita' dell'atto e proceda a un'ulteriore riapprovazione della
legge, si debbono considerare esauriti gli effetti del rinvio e non
piu' deducibili i vizi che lo abbiano eventualmente caratterizzato
(oltre alla sent. n. 80 del 1989, v. anche sentt. nn. 8 del 1967, 158
del 1988, 79 del 1989, nonche' ord. n. 139 del 1986).
3. - La Regione Umbria ha proposto una seconda eccezione di
inammissibilita' basata sull'asserita non corrispondenza tra motivi
del rinvio e motivi del ricorso, nonche' sulla pretesa
contraddittorieta' fra gli uni e gli altri.
Anche questa ulteriore eccezione non puo' essere accolta.
Sotto il primo profilo, la Regione Umbria afferma che il rinvio
governativo si limiterebbe a denunciare il preteso contrasto tra le
disposizioni della legge regionale oggetto di questo giudizio e
alcune disposizioni contenute nella legislazione statale precisamente
l'art. 17 del d.P.R. n. 761 del 1979 - "senza attribuire a queste
ultime carattere di principio fondamentale e senza richiamare le
norme costituzionali che sarebbero violate".
Tale rilievo non puo' condividersi. E' giurisprudenza consolidata
di questa Corte che, ai fini della verifica della sussistenza della
corrispondenza fra i motivi del rinvio e quelli del ricorso, e'
sufficiente che nel primo siano prefigurate in forma sintetica le
linee essenziali delle censure che verranno poi sviluppate nel
ricorso, in modo tale che il Consiglio regionale destinatario del
rinvio sia messo in condizione di venire a conoscenza del significato
sostanziale delle contestazioni (v., da ultimo, sentt. nn. 107 del
1983, 72 del 1985, 217, 289 e 325 del 1987, 162 e 726 del 1988, 38,
102 e 561 del 1989). Posto che quella in discussione e' una legge
regionale adottata nell'esercizio di una competenza di tipo
attuativo, in virtu' di un potere previsto nell'art. 47, terzo e
quarto comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e concretamente
attribuito alle regioni con il successivo decreto legislativo
delegato (d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761), l'espressa e precisa
indicazione nel rinvio delle disposizioni della legge statale la cui
attuazione da parte regionale e' oggetto di contestazione appare
sufficiente, alla luce della giurisprudenza costituzionale prima
ricordata, al fine di porre in condizione il legislatore regionale di
venire sostanzialmente a conoscenza dei rilievi di costituzionalita'
prospettati dal Governo.
La Regione Umbria sostiene, inoltre, che la mancata corrispondenza
fra motivi del rinvio e motivi del ricorso si rivelerebbe anche sotto
il profilo della contraddittorieta' fra gli uni e gli altri, dal
momento che, mentre nei primi si afferma che la ragione della
illegittimita' consisterebbe nel fatto che la trasformazione in posti
di coadiutore dei posti di collaboratore e di assistente e' prevista
anche a favore di categorie non facenti parte del personale
ospedaliero, nel secondo, invece, si afferma che la ragione
dell'illegittimita' consisterebbe nella riserva di un medesimo
trattamento al personale appartenente sia al ruolo sanitario che a
quello tecnico.
In realta', non c'e' alcuna contraddizione fra il rinvio e il
ricorso, poiche', mentre nel primo si lamenta in estrema sintesi la
violazione dell'art. 17 del d.P.R. n. 761 del 1979, asserendo che la
legge regionale sconfinerebbe dal campo di applicazione proprio di
quest'ultimo, e cioe' dall'esclusivo riferimento al "personale
sanitario che opera in ambito servizi ospedalieri", nel ricorso,
invece, questo stesso rilievo viene articolato in due distinti motivi
fra loro complementari, nel senso che si censura, innanzitutto,
l'estensione della disciplina prevista dall'art. 17 al personale
extra-ospedaliero (anche se appartenente al ruolo sanitario) e, in
secondo luogo, l'analoga estensione al personale tecnico (anche se
operante negli ospedali).
4. - Le questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal
Presidente del Consiglio dei Ministri sono fondate.
4.1. - La prima questione consiste nel verificare se la
trasformazione in posti di coadiutore di quelli relativi alla
posizione funzionale di collaboratore e di assistente, concernenti i
profili professionali di farmacista, psicologo, veterinario,
sociologo e di medico operante nei servizi di medicina di base -
trasformazione da realizzarsi in misura tale da raggiungere la
parita' numerica tra le due posizioni funzionali nell'ambito dei
singoli servizi - violi i limiti della potesta' legislativa di
attuazione attribuita alle regioni in materia di stato giuridico del
personale delle Unita' sanitarie locali (art. 47, terzo e quarto
comma, della legge n. 833 del 1978), sul presupposto che nella
legislazione statale (art. 17 del d.P.R. n. 761 del 1979) la parita'
dei posti dei livelli funzionali di assistente (o collaboratore) e
coadiutore e' prevista solo per il personale operante nei servizi
ospedalieri.
Contrariamente a quanto sostiene la Regione, la legge impugnata,
considerata nel suo oggetto e nei suoi contenuti, pone norme in
materia di stato giuridico del personale delle Unita' sanitarie
locali prevedendo soltanto in via meramente consequenziale una
modificazione delle piante organiche delle stesse unita' sanitarie
locali. Infatti, come del resto riconosce la stessa Regione nella
delibera di Giunta 12 maggio 1987, n. 3091, la legge regionale mira
sostanzialmente a uniformare il trattamento giuridico-economico delle
figure professionali dei biologi, dei chimici e dei fisici a quelle
dei laureati in medicina e, piu' precisamente, mira ad ampliare le
prospettive di progressione funzionale dei primi attraverso
un'estensione delle possibilita' di accesso al livello superiore. Da
cio' consegue che la legge impugnata pone una disciplina su una
materia che e' riservata allo Stato in ragione di evidenti esigenze
di uniformita' (v. sentt. nn. 610 e 1061 del 1988) e sulla quale la
regione, in base all'art. 47, terzo e quarto comma, della legge n.
833 del 1978, ha unicamente il potere di emanare norme di attuazione
ai sensi dell'art. 117, ultimo comma, della Costituzione.
Considerata in tale quadro di ripartizione delle competenze, la
domanda del ricorrente merita accoglimento in conseguenza
dell'illegittima estensione al personale extraospedaliero delle
disposizioni contenute nell'art. 17, ultimo comma, del d.P.R. n. 761
del 1979, secondo le quali "la dotazione organica dei medici
assistenti e', nell'ambito dei servizi ospedalieri, di norma pari
alla dotazione organica complessiva degli aiuti corresponsabili e
vice-direttori sanitari". Nel praticare la suddetta estensione
dell'applicabilita' di tale disposizione, l'art. 1 della legge
regionale impugnata esorbita dai limiti costituzionali propri della
potesta' legislativa di attuazione, dal momento che tende a forzare
l'ambito oggettivo di applicazione di una disposizione statale la cui
giustificazione risiede nella peculiarita' della struttura
ospedaliera e nella esigenza di favorire il mantenimento all'interno
di essa del personale sanitario. Ne' tale conclusione puo' subi're
modifiche in virtu' del fatto che analoga estensione al personale
extraospedaliero sia stata praticata da leggi di altre regioni
regolarmente vistate, poiche' la mancata deduzione di un vizio di
legittimita' costituzionale da parte del Governo nel corso del
procedimento di formazione di una legge regionale, ancorche'
costituisca un evento che lo stesso Governo dovrebbe in ogni caso
evitare, non comporta di per se' un autonomo vizio di legittimita'
costituzionale e non preclude, comunque, che quel vizio possa essere
fatto valere successivamente nei modi e nei limiti propri del
procedimento in via incidentale.
Per ragioni analoghe va accolta anche l'altra censura
d'illegittimita' costituzionale relativa all'art. 1 della legge
impugnata, vale a dire la richiesta di considerare esorbitante
rispetto all'ambito di applicabilita' dell'art. 17, ultimo comma, del
d.P.R. n. 761 del 1979, l'estensione ai sociologi appartenenti al
ruolo "tecnico", della possibilita' di trasformare in posti di
coadiutore quelli di collaboratore o di assistente, possibilita' che
il citato art. 17 riserva al solo personale sanitario (operante nei
servizi ospedalieri). Cio' vale tanto piu', se si considera che
l'art. 47, quarto comma, n. 1, della legge n. 833 del 1978 precisa
che i diversi ruoli regionali nei quali il personale dipendente dalle
Unita' sanitarie locali viene "collocato" in rapporto ai titoli e ai
criteri fissati con decreti del Ministro della sanita' "hanno valore
anche ai fini dei trasferimenti, delle promozioni e dei concorsi".
4.2. - Fondata e' altresi' la questione di legittimita'
costituzionale relativa all'art. 2 della legge regionale impugnata,
nella parte in cui prevede che la copertura dei posti risultanti
dalla trasformazione compiuta ai sensi del precedente art. 1 avvenga
mediante l'emanazione di avvisi pubblici riservati al personale
appartenente alle posizioni funzionali di collaboratore e di
assistente. Anche tale previsione, infatti, esorbita dai limiti
costituzionali propri della potesta' legislativa di attuazione che la
regione possiede in materia, dal momento che il d.P.R. n. 761 del
1979 - in applicazione del principio generale di cui all'art. 97
della Costituzione e dei criteri direttivi stabiliti nella delega
legislativa di cui all'art. 47 della legge n. 833 del 1978 - prevede,
da un lato, la regola del pubblico concorso per titoli e per esami
tanto in ordine all'ammissione all'impiego presso le Unita' sanitarie
locali (art. 12) quanto in ordine all'accesso a specifiche posizioni
funzionali nei diversi ruoli (artt. 17 e ss.) e, dall'altro, fissa in
modo tassativo le ipotesi di concorso che in via transitoria sono
riservati a determinate e ben individuate categorie di soggetti
(artt. 67 e ss.). Poiche' fra queste ultime non rientrano le ipotesi
previste dall'impugnato art. 2, nessun dubbio puo' sussistere
sull'illegittimita' costituzionale delle relative disposizioni.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimita' costituzionale della legge della
Regione Umbria, intitolata "Norme per la trasformazione dei posti di
collaboratore e assistente in posti di coadiutore dei vari profili
professionali del personale del ruolo nominativo regionale dei
Servizi Sanitari", riapprovata il 24 luglio 1989.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 16 marzo 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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