N. 550 SENTENZA 12 - 19 dicembre 1990
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Sanita' pubblica - Regioni Piemonte, Toscana, Valle d'Aosta ed Emilia-Romagna - Attivita' di prelievo e trapianto di fegato Centro interregionale di riferimento del nord Italia Transplant - Compiti di coordinamento - Attribuzione da parte dello Stato Lesione delle competenze regionali in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera - Non spettanza allo Stato Annullamento parziale del decreto del Ministro della sanita' 3 aprile 1990 (D. M. 3 aprile 1990del Ministro della sanita') (Cost., artt. 117 e 118).(GU n.1 del 2-1-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Giovanni CONSO; Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Piemonte, Toscana,
Valle d'Aosta ed Emilia-Romagna, notificati il 22 e 25 giugno 1990,
depositati in cancelleria, rispettivamente, il 27 e 28 giugno e 3 e 5
luglio 1990, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del
decreto del Ministro della sanita' 3 aprile 1990 ("Coordinamento
delle attivita' di prelievo e trapianto del fegato in Italia") ed
iscritti ai nn. 21, 22, 23 e 25 del registro conflitti 1990;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 13 novembre 1990 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli avvocati Gustavo Romanelli per la Regione Piemonte e la
Regione Valle d'Aosta, Alberto Predieri per la Regione Toscana,
Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romangna, e l'Avvocato
dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato nei termini di legge al Presidente del
Consiglio dei ministri e al Ministro della sanita' e regolarmente
depositato, la Regione Piemonte ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del
Ministro della sanita' 3 aprile 1990, dal titolo "Coordinamento delle
attivita' di prelievo e trapianto di fegato in Italia".
Sulla base della considerazione che "in materia di trapianto di
fegato e' necessario che i centri interregionali di riferimento siano
non piu' di due, e cioe' gli stessi attualmente operanti per il
trapianto di cuore", il decreto impugnato dispone che "i compiti di
coordinamento delle attivita' di prelievo e di trapianto di fegato
nei centri del nord e del centro Italia autorizzati all'espletamento
di tali attivita' sono demandati al centro interregionale di
riferimento del nord Italia Transplant".
A giudizio della ricorrente, tale disposizione violerebbe le
competenze in materia sanitaria e ospedaliera attribuite alle regioni
dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati dall'art. 13
della legge 2 dicembre 1975, n. 644 e dal d.P.R. 16 giugno 1977, n.
409, competenze peraltro gia' esercitate dalla Regione Piemonte con
la delibera del Consiglio regionale n. 207.7608 del 22 settembre 1981
e con la delibera di Giunta n. 174/26792, che hanno conferito i
compiti suddetti al Servizio di immunologia dei trapianti, operante
presso l'Istituto di genetica medica dell'Universita' di Torino. Da
cio' consegue che lo Stato, oltre ad aver posto in essere un atto
amministrativo illegittimo sotto molteplici profili (insufficienza e
arbitrarieta' dell'istruttoria, apodittica equiparazione dei
trapianti di fegato a quelli di cuore, ingiustificata fissazione del
numero dei centri interregionali di riferimento in non piu' di due,
etc.), si e' illegittimamente sostituito alle regioni nell'esercizio
di competenze spettanti a queste ultime adottando un atto
amministrativo di cui si chiede consequenzialmente l'annullamento.
2. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la Regione
Toscana ha sollevato analogo conflitto di attribuzione in relazione
allo stesso decreto ministeriale menzionato nel punto precedente.
La ricorrente, premesso di aver gia' esercitato le competenze
contestate e di aver gia' costituito un centro regionale di
riferimento, rileva che l'affidamento, peraltro arbitrario e
assolutamente privo di motivazione, delle attivita' di coordinamento
delle operazioni di prelievo e di trapianto ai due centri
interregionali di riferimento gia' operanti per il trapianto del
cuore, contrasterebbe con gli artt. 117 e 118 della Costituzione,
come attuati dalla legge n. 644 del 1975, per i quali quelle
attivita' di coordinamento spettano alle regioni o, nel peggiore dei
casi, non sono previste dalla legge. Sta di fatto, continua la
ricorrente, che il Ministro della sanita' non ha il potere di
istituire centri di coordinamento, ne' quello di svolgere il
coordinamento secondo modalita' procedurali difformi da quanto
previsto nelle leggi e con contenuti contrastanti con il principio di
legalita'. Pertanto, conclude la ricorrente, il decreto impugnato
dovrebbe essere annullato in quanto attribuisce a centri da esso
individuati attivita' di coordinamento del prelievo e del trapianto
del fegato che la legge affida a centri regionali o interregionali.
In ogni caso, aggiunge la ricorrente, ove l'atto impugnato fosse
inquadrato fra gli atti di indirizzo e coordinamento o fra quelli
sostitutivi, esso sarebbe parimenti illegittimo in quanto non
rispetterebbe le forme richieste per l'esercizio delle rispettive
competenze statali e, in particolare, il principio di legalita'.
3. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri e al Ministro della sanita', la Regione Valle d'Aosta ha
sollevato analogo conflitto di attribuzione in relazione allo stesso
decreto ministeriale oggetto dei precedenti giudizi.
La ricorrente, dopo aver premesso che l'Unita' Sanitaria Locale di
Aosta si e' convenzionata con il centro regionale di riferimento
costituito nella Regione Piemonte, osserva che l'atto impugnato si
pone in contrasto con l'art. 3, lettera b (recte: lettera l), dello
Statuto speciale della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), come attuato dalla legge n. 644 del 1975 e dal
d.P.R. n. 409 del 1977, per il quale spettano alla predetta Regione
le competenze in materia di sanita', assistenza ospedaliera e
profilattica. Gli argomenti addotti dalla ricorrente a sostegno della
propria richiesta di annullamento dell'atto impugnato sono analoghi a
quelli svolti dal ricorso della Regione Piemonte, precedentemente
riassunto, salva una particolare insistenza sul rilievo che il
decreto ministeriale impugnato avrebbe stravolto il riparto delle
competenze tra Stato e regioni operando una sorta di contaminatio tra
i poteri di coordinamento spettanti al centro nazionale e quelli
relativi alle attivita' operative di prelievo e di trapianto
spettanti alle regioni.
4. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, analogo
conflitto di attribuzione, avente ad oggetto lo stesso atto impugnato
nei giudizi precedentemente indicati, e' stato sollevato dalla
Regione Emilia-Romagna.
La ricorrente, dopo aver premesso di aver gia' esercitato le
competenze contestate (v. delibera consiliare n. 3039 del 14 febbraio
1990), rileva che gli artt. 117 e 118 della Costituzione, come
attuati dalla legge n. 644 del 1975, escludono chiaramente dalle
competenze spettanti al Ministro della sanita' sia il potere di
individuare e di costituire centri di riferimento regionali o
interregionali, sia quello di determinare il numero massimo di tali
centri, sia il potere di demandare autoritativamente a questi ultimi
compiti di coordinamento delle attivita' di prelievo e di trapianto
di fegato. Pertanto, poiche' l'atto impugnato e' stato adottato in
assenza di qualsiasi fondamento normativo e si e' sovrapposto in modo
arbitrario e scoordinato all'esercizio di competenze spettanti alle
regioni (prescindendo anche dalla base convenzionale richiesta
dall'art. 13 della legge n. 644 del 1975), esso dev'essere ritenuto
illegittimo per lesione della ripartizione delle competenze fra Stato
e regioni operata in materia dalla Costituzione.
5. - Rispetto a tutti i predetti conflitti di attribuzione si e'
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri per chiedere il
rigetto dei ricorsi, facendo riserva di illustrare in successive
memorie gli argomenti a sostegno delle proprie richieste, salvo a
precisare di essere l'unico soggetto legittimato a contraddire ai
suddetti ricorsi.
6. - In prossimita' dell'udienza tutte le ricorrenti hanno
depositato ulteriori memorie.
Le Regioni Piemonte e Valle d'Aosta insistono, in particolare,
sulla contraddittorieta' del decreto impugnato e sulla carenza di
potere del Ministro della sanita' in ordine alla individuazione di
centri interregionali dotati di compiti di coordinamento delle
attivita' di prelievo e di trapianto del fegato. Le Regioni Toscana
ed Emilia-Romagna rilevano che nel frattempo e' intervenuta la
sentenza n. 467 del 1990 di questa Corte che, in un caso del tutto
analogo, ha escluso che il Ministro della sanita' sia competente a
individuare centri interregionali di riferimento e ad attribuire loro
compiti di coordinamento per il prelievo e il trapianto di organi.
7. - Nel corso dell'udienza pubblica, mentre tutte le ricorrenti
si sono appellate alla sentenza appena citata, l'Avvocatura dello
Stato, invece, ha negato l'identita' del conflitto in esame con
quello risolto con la pronunzia indicata e ha ricordato sia che la
maggioranza delle regioni non ha obiettato nulla rispetto al decreto
impugnato, sia che negli Stati piu' evoluti d'Europa compiti di
coordinamento delle attivita' di prelievo e di trapianto sono
affidati a centri nazionali.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Piemonte, Toscana, Valle d'Aosta ed Emilia-Romagna
hanno sollevato altrettanti conflitti di attribuzione nei confronti
dello Stato in relazione al decreto del Ministro della sanita' 3
aprile 1990, intitolato "Coordinamento delle attivita' di prelievo e
trapianto di fegato in Italia", sul presupposto che tale atto, nel
disporre che "i compiti di coordinamento delle attivita' di prelievo
e trapianto di fegato nei centri del nord e del centro Italia
autorizzati all'espletamento di tali attivita' sono demandati al
centro interregionale di riferimento del nord Italia Transplant", si
ponga in contrasto con le norme costituzionali (artt. 117 e 118 della
Costituzione, nonche' art. 3, lett. l), dello Statuto speciale per la
Valle d'Aosta) che attribuiscono alle regioni competenze legislative
e amministrative in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera.
Considerata l'identita' o l'analogia dei conflitti di attribuzione
sollevati con i ricorsi in esame, i relativi giudizi possono essere
decisi con un'unica sentenza.
2. - I ricorsi vanno accolti.
Premesso che nei conflitti di attribuzione sollevati dalle regioni
(o dalle province autonome) nei confronti dello Stato l'unico
legittimato a resistere in nome e per conto di quest'ultimo e',
secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, il Presidente del
Consiglio dei ministri e che, tuttavia, l'ulteriore notifica al
Ministro della sanita' e' un atto superfluo che non esige alcuna
dichiarazione di inammissibilita', va subito precisato che i giudizi
attuali presentano una forte analogia con il conflitto di
attribuzione deciso da questa Corte con la recente sentenza n. 467
del 1990. Come allora il giudizio aveva ad oggetto un decreto del
Ministro della sanita' che attribuiva a un centro interregionale di
riferimento da esso individuato compiti di coordinamento relativi ad
attivita' propedeutiche o strumentali rispetto al trapianto di cuore
(ricerche sierologiche, contatti con i centri di prelievo e di
trapianto, collegamento funzionale tra attivita' di prelievo e di
trapianto, costituzione e aggiornamento di un elenco nazionale di
potenziali riceventi, etc.) e il conflitto verteva sul riparto di
competenze fra Stato e regioni in materia di prelievo di parti di
cadavere e di trapianto delle stesse a scopo terapeutico, cosi' nei
giudizi in esame e' impugnato un ulteriore decreto del Ministro della
sanita' che attribuisce a un centro di riferimento interregionale da
esso individuato compiti di coordinamento generalmente afferenti alle
attivita' di prelievo e di trapianto di fegato, decreto rispetto al
quale Stato e regioni confliggono in relazione alla distribuzione
costituzionale delle medesime competenze coinvolte nel precedente
giudizio. Non si puo', dunque, negare che il caso deciso con la
sentenza n. 467 del 1990 costituisca un precedente che e'
assolutamente identico per quanto riguarda la ripartizione delle
competenze contestate e strettamente analogo per quel che concerne
l'atto impugnato.
3. - Nella sentenza n. 467 del 1990 questa Corte ha sottolineato
che, in tema di prelievo di parti di cadavere e di trapianto di
organi a scopo terapeutico, la distribuzione delle competenze fra
Stato e regioni e' attualmente determinata dalla legge 2 dicembre
1975, n. 644, la quale, in virtu' dell'espresso rinvio operato
dall'art. 6, lettera l, della legge 23 dicembre 1978, n. 833
(Istituzione del Servizio sanitario nazionale), contiene le norme
interposte rispetto agli artt. 117 e 118 della Costituzione, che
affidano alle regioni attribuzioni legislative e amministrative in
materia di assistenza sanitaria e ospedaliera.
In base all'art. 13 della legge n. 644 del 1975, le regioni
"promuovono la costituzione" dei centri regionali o interregionali di
riferimento, ai quali e' riservata la competenza relativa alla
"individuazione dei soggetti idonei a ricevere il trapianto degli
organi" e la cui istituzione e gestione sono regolate da convenzioni
da stipularsi in ogni regione fra gli enti autorizzati, ai sensi
degli artt. 3 e 10 della stessa legge, ad effettuare i prelievi e i
trapianti. Come risulta dalla complessiva architettura della legge
ora citata (presente anche nell'interpretazione data in sede di
attuazione dal d.P.R. 16 giugno 1977, n. 409), ai centri di
riferimento regionali o interregionali, individuati e costituiti
dalle regioni interessate sulla base di convenzioni stipulate fra gli
enti autorizzati dal Ministro della sanita' al prelievo e al
trapianto, spettano compiti di supporto rispetto alle attivita'
operative di erogazione dei relativi servizi sanitari svolte dagli
enti convenzionati, fra i quali rientrano le funzioni attinenti al
coordinamento organizzativo per l'effettuazione dei prelievi e dei
trapianti, come la compilazione e l'aggiornamento dell'elenco dei
soggetti in attesa di trapianto, la segnalazione di organi o parti
disponibili per il trapianto, l'effettuazione della scelta del
soggetto ricevente piu' idoneo, il collegamento scientifico e
operativo con il centro nazionale di riferimento e con gli altri
centri regionali per lo scambio di esperienze, metodologie, reagenti
standards e cosi' via. Tanto e' vero cio' che la stessa legge n. 644
del 1975, laddove prevede il centro nazionale di riferimento (art.
14), non conferisce ad esso poteri direttamente afferenti alle
attivita' di prelievo e di trapianto, se pure collocati al livello
organizzativo piu' elevato, e cioe' relativi al coordinamento delle
attivita' stesse, ma ritaglia per esso una specifica competenza,
quale la determinazione degli "standards genetici, biologici e
tecnici necessari per stabilire la compatibilita' fra soggetti
donanti e soggetti riceventi il trapianto".
Questa particolare ripartizione di competenze fra regioni e Stato,
sulla cui opportunita' questa Corte non ha alcun potere di sindacato,
preclude al Ministro della sanita' di svolgere compiti di
coordinamento generale in materia di prelievo e di trapianto di
organi ovvero di demandarli a enti o centri da esso individuati. Come
ha precisato la sentenza n. 467 del 1990, infatti, poteri del genere
non potrebbero essere considerati impliciti nella diversa competenza
ministeriale di autorizzare operazioni di prelievo e di trapianto,
ne' potrebbero essere imputati allo stesso Ministro in base a un
supposto silenzio legislativo sul punto, dal momento che non si puo'
riconoscere alcun potere ad autorita' amministrative che non sia
attribuito ad esse dalla legge. Sicche', allo stato attuale della
legislazione, il Ministro della sanita', oltre all'istituzione del
centro nazionale di riferimento competente alla determinazione degli
standards di cui all'art. 14 della legge n. 644 del 1975, puo'
soltanto richiedere e trasmettere informazioni e dati relativi al
prelievo e al trapianto di organi, come, ad esempio, quelli attinenti
alla disponibilita' sul piano nazionale di organi o parti di cadavere
utilizzabili per i trapianti. Infatti, secondo l'ormai consolidata
giurisprudenza di questa Corte (v., tra le altre, sentenze nn. 294
del 1986, 201 del 1987, 730 del 1988, 338 del 1989 e 314 del 1990),
il principio costituzionale della "leale cooperazione" fra regioni e
Stato comporta che fra questi enti vi possano essere scambi reciproci
di informazioni e dati, i quali, finche' restano nel loro proprio
campo, non solo non sono di alcun pregiudizio per la ripartizione
costituzionale delle competenze fra Stato e regioni, ma, anzi,
agevolano e rendono piu' efficiente l'esercizio delle rispettive
attribuzioni.
Sulla base dei ricordati principi, non vi puo' essere il minimo
dubbio che spetta alle regioni il potere di individuare i centri di
riferimento regionali e interregionali, ai quali competono le
attivita' di supporto e di coordinamento organizzativo e tecnico
(salva la fissazione degli standards di cui all'art. 14 della stessa
legge) afferenti al prelievo e al trapianto di organi umani a scopo
terapeutico. Deve ritenersi, pertanto, lesivo delle competenze in
materia di assistenza sanitaria e ospedaliera, attribuite alle
regioni dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, il decreto 3 aprile
1990, con il quale il Ministro della sanita' dispone che "i compiti
di coordinamento delle attivita' di prelievo e trapianto di fegato
nei centri del nord e del centro Italia autorizzati all'espletamento
di tali attivita' sono demandati al centro interregionale di
riferimento del nord Italia Transplant". Per questa parte, cui e'
circoscritto l'oggetto dei giudizi attuali in considerazione
dell'interesse ad agire delle regioni ricorrenti, l'anzidetto decreto
va conseguenzialmente annullato.
Resta fermo, naturalmente, che l'annullamento ora pronunziato non
puo' travolgere le convenzioni che abbiano legittimamente individuato
e istituito come centro interregionale di riferimento il Centro del
nord Italia Transplant.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato demandare al centro
interregionale di riferimento del nord Italia Transplant i compiti di
coordinamento delle attivita' di prelievo e trapianto di fegato nei
centri del nord e del centro Italia autorizzati all'espletamento di
tali attivita' e, conseguentemente, annulla, per la parte riferita,
il decreto del Ministro della sanita' 3 aprile 1990 (Coordinamento
delle attivita' di prelievo e di trapianto di fegato in Italia).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 1990.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 19 dicembre 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C1432