N. 658 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 marzo 1988- 16 ottobre 1991
N. 658 Ordinanza emessa l'8 marzo 1988 (pervenuta alla Corte costituzionale il 16 ottobre 1991) dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto dal consorzio per l'autostrada Messina-Palermo contro la regione Sicilia ed altri. Regione Sicilia - Impiego pubblico - Norme per la sistemazione in ruolo del personale risultato idoneo agli esami di cui alla legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125, e successive modifiche ed integrazioni - Attribuzione a detti idonei dei posti disponibili presso i consorzi di comuni e province, le aziende municipalizzate, gli I.A.C.P., l'E.A.S., le opere universitarie, le A.S.I. ed i relativi consorzi ed ogni altra amministrazione ed enti sottoposti a tutela o vigilanza della regione o di enti locali territoriali - Inclusione del consorzio per l'autostrada Messina-Palermo tra gli enti obbligati ad assumere il personale assegnatogli dalla regione - Illegittima ingerenza della regione nel regime giuridico del consorzio in questione, attesa la sua natura di ente concessionario di opere statali - Incidenza sul principio di buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 52/1981. (Legge regione Sicilia 25 ottobre 1985, n. 39, art. 2; legge regione Sicilia 2 dicembre 1980, n. 125). (Cost., artt. 3 e 97).(GU n.44 del 6-11-1991 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 164/1987 r.g. n. 91/87 R. sez. 1a proposto dal Consorzio per l'autostrada Messina- Palermo, in persona del presidente pro-tempore - autorizzato a stare in giudizio con deliberazione n. 84/CD del 15 dicembre 1986 - rappresentato e difeso dal prof. avv. Nazareno Saitta, e domiciliato per legge presso la segreteria di questo tribunale, contro la regione siciliana in persona del presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avvocatura dello Stato, la presidenza della regione siciliana, in persona del presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avvocatura dello Stato, la presidenza della regione siciliana, in persona dell'assessore alla presidenza pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avvocatura dello Stato, per l'annullamento del provvedimento del predetto assessore di cui all'avviso del 26 novembre 1986, pubblicato nella g.u.r.s. suppl. ord. n. 2 al n. 57 del 29 novembre 1986 e prospetti allegati, nella parte in cui l'assessore alla presidenza della regione siciliana indica i posti disponibili, alla data del 26 ottobre 1985 (data di entrata in vigore della legge regionale 25 ottobre 1985, n. 39), presso il consorzio autostradale "autostrada Messina-Palermo"; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avvocatura dello Stato per la regione siciliana, per la presidenza della regione siciliana e per l'assessorato alla presidenza della regione siciliana; Visti gli atti tutti della causa; Udita alla pubblica udienza dell'8 marzo 1988 la relazione del consigliere dott. Luigi Passanisi; Uditi, altresi' l'avv. Rugolo in sostituzione dell'avv. prof. Nazareno Saitta per il ricorrente e l'avvocato dello Stato Salvatore Messineo per l'amministrazione resistente; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: F A T T O Con la legge 25 ottobre 1985, n. 39, la regione siciliana ha dettato norme per la sistemazione in ruolo del personale risultato idoneo agli esami di cui alla legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125, e successive modifiche ed integrazioni, nonche' del personale di cui all'art. 5 della legge regionale 30 gennaio 1981, n. 8. A tal fine la legge regionale n. 39/1985, innanzi citata prevedeva che tutti i posti in organico disponibili alla data di entrata in vigore della legge stessa (26 ottore 1985) presso la regione, le province, i comuni, le comunita' montane, le Camere di commercio sarebbero stati attribuiti agli idonei negli esami espletati ai sensi della legge regionale n. 125/1980, in servizio presso ogni singolo ente. Disponeva ancora la legge medesima, nel successivo articolo, che ultimate le attribuzioni di posti di cui innanzi il 75% dei posti residui "nonche' tutti i posti che risultino ancora disponibili presso i consorzi di comuni e di province, le aziende municipalizzate, gli I.A.C.P., l'E.A.S., le opere universitarie, le A.S.I. ed i relativi consorzi ed ogni altra amministrazione od ente sottoposti a tutela o vigilanza della regione o di enti locali territoriali, compresi quelli individuati nell'allegato A della legge regionale 12 agosto 1980, n. 85, sono attribuiti agli idonei che ne facciano domanda. Gli enti innanzi citati dovevano, a tal fine, comunicare al presidente della regoine, entro il 25 novembre 1985, i posti in organico disponibili alla predetta data. In data 11 novembre 1985 l'assessore regionale alla presidenza diffidava il consorzio ricorrente, incluso nella tabella A allegata alla legge regionale n. 85/1980, agli adempimenti di cui sopra. Il consorzio rispondeva con nota del 22 novembre 1985, formulando le piu' ampie riserve in ordine alla costituzionalita' della legge n. 39/1985, in quanto lesiva dell'autonomia dell'ente e, nel fornire gli elementi richiesti evidenziava la grave situazione finanziaria dell'ente stesso, l'esistenza, a fronte delle vacanze dell'organico ordinario, di trentadue dipendenti in soprannumero, l'esigenza che i posti vacanti venissero coperti, secondo il regolamento, da personale qualificato e specializzato, e che il bilancio non consentiva l'accollo di nuovi oneri. Nessun riscontro veniva dato dall'autorita' regionale alla predetta nota, mentre veniva pubblicato l'avviso assessoriale indicato in epigrafe. Costituendo questo un atto avente natura sostanzialmente provvedimentale, direttamente ed immediatamente lesivo il consorzio in epigrafe ha proposto la presente impugnativa deducendo le seguenti censure: 1) illegittimita' costituzionale delle leggi regionali n. 125/1980 e n. 39/1985 per contrasto con gli artt. 97 e 3 della Costituzione; eccesso di potere legislativo. Assume il ricorrente consorzio che l'assunzione ex auctoritate di personale assegnatogli dalla regione viola la sua autonomia, mentre il medesimo non doveva essere incluso, tra i destinati della legge in parola che non poteva legittimamente essere estesa anche agli enti sottoposti a tutela o vigilanza della regione. La indiscriminata copertura di tutti i posti disponibili, ignorando le esigenze particolari di ogni ente, confligge con il canone di buon andamento codificato dalla Costituzione; 2) illegittimita' derivata; violazione e falsa applicazione dell'art. 14 della legge regionale 27 febbraio 1965, n. 4, e del d.p. reg. 30 maggio 1968, n. 53/A; Eccesso di potere. Assume il ricorrente che il provvedimento del 26 novembre 1986 e' arbitrario ed illogico e si concreta in una serie di ingiustificate ed indebite intromissioni dell'autorita' regionale che non ha rispettato la normativa interna dell'ente. Ha chiesto, quindi, il consorzio ricorrente l'annullamento del provvedimento assessoriale impugnato, previa, per quanto occorre, la sospensione del giudizio e la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimita' costituzionale relativa in parte qua alle leggi regionali n. 125/1980 e n. 39/1985 per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione. Costituitasi in giudizio l'amministrazione intimata ha eccepito l'inammissibilita' e l'infondatezza del gravame, assumendo che il concorzio avrebbe dovuto impugnare il telegramma dell'11 novembre 1985 con il quale veniva invitato ad assoggettarsi alle prescrizioni di cui alla legge regionale n. 39/1985 e, nel merito che legittimamente e' stato incluso tra i destinatari della stessa essendo sottoposto alla vigilanza ed alla tutela della regione, per cui l'imposizione dell'assunzione non interferisce con i principi di imparzialita', di buona amministrazione e di uguaglianza. Alla pubblica udienza di discussione dell'8 marzo 1988 il ricorso e' stato posto in decisione. D I R I T T O Con questa sentenza il collegio ha ritenuto infondata l'eccezione di inammissibilita' sollevata dall'avvocatura erariale, per cui puo' passarsi all'esame del merito del ricorso. Con il primo motivo di censura il consorzio ricorrente ha eccepito l'illegittimita' costituzionale delle leggi regionali n. 125/1980 e n. 39/1985 per contrasto con gli articoli 97 e 3 della Costituzione ed ha dedotto il vizio di eccesso di potere legislativo. Come gia' detto in narrativa lamenta l'ente ricorrente che l'assunzione ex auctoritate di personale assegnatogli dalla regione viola la sua "autonomia" per cui la sua inclusione tra i destinatari delle leggi innanzi indicate e' costituzionalmente illegittima. Il collegio ritiene che va sottoposto al giudizio incidentale di costituzionalita' l'art. 2 della legge regionale 25 ottobre 1985, n. 39, che modifica la legge regionale 2 dicembre 1985, n. 125, nella parte in cui include il consorzio ricorrente tra i soggetti destinatari dello stesso, per contrasto con gli articoli 97 e 3 della Costituzione. Con legge regionale 27 febbraio 1965, n. 4, si disponeva in ordine all'impiego del fondo di solidarieta' nazionale, relativo al periodo 1ยบ luglio 1960-30 giugno 1966, destinando, tra l'altro, parte delle somme di questo per opere viarie tra le quali l'autostrada Messina- Palermo-Mazara del Vallo. Per l'attuazione del programma autostradale l'amministrazione regionale era autorizzata a partecipare ai consorzi ed agli enti costituiti a norma e per gli effetti della legge 24 luglio 1961, n. 729, e ad erogare in favore dei medesimi, contributi integrativi di quelli statali. L'art. 14 della legge in esame disponeva che tali consorzi possono essere costituiti soltanto tra i comuni, province, enti pubblici, l'Italstrade e la regione. Gli statuti di tali enti approvati con decreto del presidente della regione devono contenere norme dirette ed assicurano alla medesima una partecipazione proporzionale alla propria quota d'apporto negli organi amministrativi dei consorzi. In applicazione di tale norma veniva emanato il decreto del Presidente della regione 30 maggio 1968, n. 53/A, con il quale si approva lo statuto del consorzio per l'autostrada Messina-Palermo. Lo statuto dispone in ordine ai soggetti che lo costituiscono, alle finalita', al patrimono, agli organi ed alla vigilanza sugli atti e sugli organi del consorzio. Trattasi di un consorzio amministrativo, con personalita' giuridica del quale possono partecipare soltanto persone giuridiche. Questo e' soggetto alla vigilanza ed alla tutela della regione siciliana alla quale compete il controllo delle deliberazioni consortili nonche' la vigilanza sugli organi dello stesso (cfr. art. 14 dello statuto). La regione, inoltre, ha riservato al proprio presidente la nomina del presidente del consorzio e del collegio dei revisori e si e' riservata la partecipazione con propri rappresentanti in uno agli organi collegiali consortili. A parte i suddescritti poteri di ingerenza della regione siciliana, ogni attribuzione relativa alla gestione dell'attivita' consortile e finalizzata alla realizzazione dei fini istituzionali dell'ente e' riservata agli organi amministrativi del consorzio (assemblea consortile e consiglio direttivo). Per quanto riguarda specificamente il personale l'art. 10 dello statuto consortile attribuisce al consiglio direttivo il compito di stabilire le direttive per l'assunzione del personale medesimo. Deve ritenersi, dunque, che il consorzio e' sicuramente soggetto giuridico distinto dalla regione e non organo dipendente dalla stessa. Va ancora osservato che, ad avviso del tribunale, il consorzio non e' riconducibile tra gli enti regionali strumentali sol che si consideri che il compito statutario dello stesso e' la progettazione, la costruzione e la gestione di un'autostrada sulla base dei contributi versati anche dallo Stato, oltre che dalla regione e da enti pubblici in genere (cfr. art. 2 dello statuto). Trattasi, quindi, di funzioni relative a materia di interesse ultraregionale, tant'e' che il decreto del Presidente della Repubblica 30 luglio 1950, n. 878 - di attuazione dello statuto regionale siciliano in materia di opere pubbliche - riserva allo Stato le grandi opere pubbliche di interesse nazionale tra le quali vengono espressamente annoverate le strade statali e, quindi, a fortiori le autostrade. Va ancora ricordato che il consorzio in parola opera come ente concessionario (dello Stato) del servizio autostradale ed e', assieme agli altri enti concessionari, destinatario diretto di una complessa normativa statuale, compresa la speciale legislazione che ha previsto l'assunzione da parte dello Stato del carico debitorio di detti enti (vedi legge n. 389/1980). Ai sensi di tale legge lo Stato si e' riservato l'adozione di una disciplina unitaria per il riordino del settore autostradale ed il riassetto delle societa' concessionarie a prevalente capitale pubblico. Da cio' discende che non e' ipotizzabile un regime giuridico differenziato ne' puo' ammettersi che taluni di detti enti concessionari siano in tutto e per tutto regionalizzati. Alla stregua delle innanzi svolte considerazioni non appare costituzionalmente legittima, ad avviso della sezione, la previsione legislativa di cui alla legge regionale n. 125/1980, come modificata ed integrata dalla legge regionale n. 39/1985, secondo la quale il consorzio ricorrente e' incluso tra i soggetti obbligati ad assumere il personale destinatogli dalla regione. L'applicazione di tali leggi nei confronti di questo ha travolto la posizione giuridica del consorzio stesso e l'assetto dei rapporti tra il consorzio e la regione siciliana, la quale ha ritenuto di poter utilizzare la propria titolarita' della funzione di controllo come titolo valido ad abitarla all'adozione di provvedimenti legislativi ed amministrativi che invadono le attribuzioni degli organi consortili. Interventi questi che incidono notevolmente sulla posizione di indipendenza dell'ente, anche perche' non appaiono finalizzati all'esercizio delle funzioni di riscontro, ma esorbitanti dalla stessa e rivolti a fini di carattere sociale, sicuramente meritevoli, ma certamente estranei ai compiti istituzionali di un consorzio autostradale e non in linea con il corretto svolgimento della attivita' gestionale riservta, come si e' innanzi notato, agli appositi organi consortili. Ma va ancora osservato che la intromissione cosi' realizzata dalla regione nel regime giuridico del consorzio ha notevoli riflessi di ordine finanziario venendo a gravare l'onere conseguente sul bilancio dell'ente, al di fuori delle competenze attribuite agli organi dello stesso, senza alcuna valutazione a questi ultimi riservata delle disponibilita' finanziarie e senza alcuna considerazione in ordine alla necessita' o meno di coprire tutti i posti di organico, incidendo cosi' sul buon andamento dell'amministrazione. Con sentenza 7 aprile 1981, n. 52, a tale proposito, la Corte costituzionale ha chiarito che "il buon andamento" e' interesse costituzionalmente protetto, ai sensi dell'art. 97 della Costituzione, non esclusivamente per quanto riguarda l'organizzazione interna dei pubblici uffici, ma anche per cio' che concerne "la disciplina del pubblico impiego, in quanto possa influire sull'andamento dell'amministrazione, essendo innegabile che la disciplina dell'impiego e' pur sempre strumentale, mediamente o immediatamente, rispetto alle finalita' istituzionali assegnate agli uffici in cui e' articolata la pubblica amministrazione". Non sembra ragionevole, proprio con riferimento all'art. 97 della Costituzione, che disposizioni legislative quali quella in esame possono legittimamente essere emanate senza alcun riguardo alla posizione giuridica dei destinatari e senza previa valutazione della situzione finanziaria degli stessi. Cio' premesso il collegio ritiene che vada sottoposto al giudizio incidentale di costituzionalita' l'art. 2 della legge regionale 25 ottobre 1985, n. 39, che modifica la legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125, nella parte in cui include il consorzio ricorrente tra i soggetti destinatari dello stesso, per contrasto con gli articoli 97 e 3 della Costituzione. Il collegio ritiene, pertanto, che ricorrano i presupposti normativi per la rimessione degli atti alla Corte costituzionale. Va, quindi, disposta la sospensione del presente giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione della innanzi prospettata questione di costituzionalita'.
P. Q. M. Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87; Dichiara la rilevanza e la non manifesta infondatezza in relazione agli artt. 97 e 3 della Costituzione, sulla questione di costituzionalita'dell'art. 2 della legge regionale 25 ottobre 1985, n. 39, che modifica ed integra la legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125, nella parte in cui include il consorzio ricorrente tra i soggetti destinatari dello stesso; Sospende il giudizio promosso con il ricorso in epigrafe; Ordina la immediata rimessione degli atti alla Corte costituzionale; Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza sia notificata al ricorrente, al presidente della regione siciliana ed al presidente dell'assemblea regionale siciliana. Cosi' deciso in Catania, nella camera di consiglio dell'8 marzo 1988. Il presidente: TROVATO L'estensore: PASSANISI Il segretario: (firma illeggibile) 91C1156