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    Ricorso della  provincia  autonoma  di  Bolzano,  in  persona  del
 presidente  della  giunta  provinciale  poste-telegrafi,  dott.  Luis
 Durnwalder,  giusta  deliberazione  della   giunta   provincaile   n.
 6092/1991  del 21 ottobre 1991, rappresentata e difesa - in virtu' di
 procura speciale del 21 ottobre 1991 (rep. n. 16224) rogata dall'avv.
 Giovanni Salghetti Drioli, vice segretario della giunta provinciale -
 dagli avv.ti proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo
 di essi elettivamente domiciliato in  Roma,  piazza  Borghese  n.  3,
 contro  la  Presidenza  del  Consiglio  dei  Ministri, in persona del
 Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di  competenza
 in relazione al decreto del Ministro della sanita' 26 luglio 1991, n.
 295,  recante  "Regolamento dei corsi di qualificazione per l'accesso
 al profilo professionale di operatore tecnico addetto  all'assistenza
 in  aplicazione  dell'art.  40,  terzo  comma, del d.P.R. 28 novembre
 1990, n. 384".
                               F A T T O
    In base allo Statuto speciale per il Trentino-Alto  Adige  (d.P.R.
 31 agosto 1972, n. 670), la provincia autonoma ricorrente e' titolare
 di  competenze  legislative  ed  amministrative  di tipo esclusivo in
 materie di "addestramento e formazione professionale" (art. 8, n. 29,
 ed art. 16, primo comma, d.P.R. n. 670/1972, citato).  Inoltre,  essa
 e'  titolare  di  competenze  legislative  ed  amministrative di tipo
 concorrente  in  materia  di  "apprendistato,  libretti  di   lavoro,
 categorie  e  qualifiche dei lavoratori", e di "igiene e sanita', ivi
 compresa l'assistenza  sanitaria  ed  ospedaliera"  (rispettivamente,
 art.  9,  n.  4,  art.  9,  n. 10, ed art. 16, primo comma, d.P.R. n.
 670/1972).
    Tali competenze sono nella piena  disponibilita'  della  provincia
 ricorrente,  anche in virtu' della intervenuta emanazione delle rela-
 tive norme di attuazione; in particolare di quelle di cui  ai  d.P.R.
 1º  novembre  1973,  n. 689; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R.  26
 gennaio 1980, n. 197, e successive modifiche. Nell'esercizio di  tali
 competenze   la   provincia   stessa   ha  fra  l'altro  disciplinato
 organicamente la  materia,  in  paricolare  per  quanto  riguarda  la
 formazione  e riqualificazione professionale del personale sanitario.
 Al riguardo (oltre al t.u. dele leggi  provinciali  sulla  formazione
 professionale: d.P.R. 17 ottobre 1975, n. 49) ricordiamo specialmente
 la legge provinciale 30 luglio 1977, n. 28 ("Norme per la formazione,
 specializzazione,  riqualificazione e aggiornamenti del personale dei
 servizi sanitari"), ed i relativi  vari  regolamenti  di  esecuzione,
 come  i  decreti del presidente della giunta provinciale 21 settembre
 1978 n. 17, 19 aprile 1984 n. 10, 20 ottobre 1986, n. 21,  25  agosto
 1987  n.  12,  ecc.;  e  cosi'  pure  si  puo'  menzionare  la  legge
 provinciale  15  luglio  1981,  n.  19  ("Istituzione  di  corsi   di
 preparazione professionale per assistenti geriatrici e familiari").
    Cio'  premesso,  dobbiamo  ancora  ricordare  che  con  d.P.R.  28
 novembre 1990, n. 384,  e'  stato  emanato  il  "Regolamento  per  il
 recepimento   delle   norme   risultanti  dalla  disciplina  prevista
 dall'accordo del 6 aprile 1990 concernente il personale del  comparto
 del  Servizio  sanitario  nazionale,  di  cui all'art. 6 del d.P.R. 5
 marzo 1986, n. 68".
    Tale  regolamento  contiene  un  art.  40   (intitolato   "Profili
 professionali"),il  cui  terzo comma cosi' recita: "Nell'ambito della
 posizione funzionale corrispondente al quarto livello retributivo, e'
 istituito il profilo  professionale  di  "operatore  tecnico  addetto
 all'assistenza",  al  quale  accedono gli ausiliari specializzati del
 contingente addetto ai servizi socio assistenziali  ovvero  candidati
 esterni,  previo  superamento  di  un  apposito  corso annuale le cui
 modalita',  requisiti  di  accesso,  percentuali  di  ammissione  per
 candidati  interni  ed  esterni  sono  stabiliti,  nell'ambito  della
 programmazione sanitaria, con decreto del Ministro della  sanita'  da
 emanarsi  entro  sessanta  giorni dall'entrata in vigore del presente
 regolamento. Nell'ammissione ai corsi va data priorita' ai dipendenti
 gia'  ausiliari  socio  sanitari   specializzati.   Le   attribuzione
 dell'operatore   tecnico   addetto   all'assistenza   sono  descritte
 nell'allegato 2) che fa parte integrante del presente regolamento".
    Per  quanto  riguarda  un  aspetto  particolare  della  disciplina
 contenuta  nell'art.  40 del d.P.R. n. 384/1990, costituito dal corso
 di qualificazione professionale ivi previsto e dal  relativo  decreto
 del  Ministro della sanita', esso rientra - come meglio si vedra' fra
 breve - nelle competenze  statutariamente  riservate  alla  provincia
 autonoma  ricorrente.  Era  dunque  logico  ritenere  che, per quella
 parte, la  disciplina  dell'art.  40  non  riguardasse  la  provincia
 ricorrente.  Cio',  da  un  lato,  conformemente  al  consueto canone
 interpretativo secondo cui, di due o piu'  possibili  interpretazioni
 di  una  certa  disciplina  normativa, e' da preferirsi quella che ne
 evita la illegittimita'; e  dall'altro  perche',  a  ritenere  invece
 quella  disciplina  applicabile anche alla provincia ricorrente, essa
 sarebbe stata incostituzionale  -  anche  secondo  l'insegnamento  di
 codesta  ecc.ma Corte (sentenza n. 204/1991) - per il fatto stesso di
 prevedere  un  regolamento  ministeriale  in  materia  di  competenza
 esclusiva della provincia autonoma ricorrente.
    Senonche',  nella  Gazzetta Ufficiale n. 295 del 19 dicembre u.s.,
 e' stato pubblicato il decreto del Ministro della sanita'  26  luglio
 1991, n. 295, meglio indicato in epigrafe.
    Con  tale decreto, che ha natura regolamentare (come si evince dal
 suo stesso titolo), il Ministro dell'indutria ha inteso  disciplinare
 i  corsi  di qualificazione di cui appunto al terzo comma dell'at. 40
 del d.P.R. n. 384/1990, i relativi requisiti di accesso, i criteri di
 ammissione, le modalita' di  svolgimento  dei  corsi  ed  i  relativi
 programmi,  gli  attestati di qualificazione che vengono rilasciati a
 seguito del superamento delle  prove  cui  sono  ammessi  coloro  che
 portano  a  termine il corso (cfr. art. 1, primo e secondo comma, del
 regolamento in questione). La qual cosa potrebbe essere  di  per  se'
 legittima  se  non  fosse  che tale decreto espressamente dichiara la
 disciplina in esso contenuto applicabile anche nel territorio  e  nei
 confronti  della provincia autonoma ricorrente (cfr. artt. 2, secondo
 comma; 5, secondo comma; ed il modello di attestato di  qualifica  di
 cui all'allegato n. 3).
    Di   conseguenza,  pretendendo  il  regolamento  in  questione  di
 disciplinare una materia (o  aspetti  di  materie)  che,  per  quanto
 riguarda  la  provincia  autonoma  ricorrente,  sono  riservate  alla
 competenza  della  provincia  stessa,  tale  regolamento   (nel   suo
 complesso,  e  con piu' particolare riferimento alle disposizioni che
 qui  di  seguito  verranno  richiamate)  ne  lede   le   attribuzioni
 costituzionali.  Onde  essa  si  vede  costretta  ad  impugnarlo  col
 presente atto, per i seguenti motivi di
                             D I R I T T O
    1. - Violazione, da  parte  del  decreto  ministeriale  impugnato,
 delle  attribuzioni provinciali di cui agli artt. 8, n. 29; 9, n. 4 e
 n. 10; 16, primo comma, dello statuto  speciale  T.-A.A.  e  relative
 norme   d'attuazione.  Violazione  dei  principi  costituzionali  sul
 riparto delle competenze normative, e del principio di legalita'.
    Il decreto ministeriale impugnato e' un "regolamento".  Tale  esso
 risulta  essere  per la sua espressa autoqualificazione; per il fatto
 che e' stato emanato ai sensi dell'art.  17  della  legge  23  agosto
 1988,  n. 400, previo parere del Consiglio di Stato; per il carattere
 tipicamente normativo della disciplina da esso stabilita.
    Si tratta, dunque, di un  regolamento  ministeriale  che  peraltro
 pretende  di  disciplinare  una  materia  (quale  e'  in  particolare
 l'addestramento e la formazione professionale) che e' riservata  alla
 esclusiva  competenza  della  provincia  autonoma ricorrente. Ma tale
 inammissibile  pretesa  rende  per   cio'   stesso   il   regolamento
 illegittimo   e   lesivo   delle  attribuzioni  costituzionali  della
 provincia. Come infatti codesta  ecc.ma  Corte  ha  gia'  piu'  volte
 statuito  (in  particolare  sent.  n. 204/1991), per un principio che
 deriva dalle regole costituzionali sull'ordine delle fonti normative.
 - e che e' ormai espressamente  sancito  dall'art.  17  primo  comma,
 lett.  b)  e  terzo  comma,  della  legge 23 agosto 1988, n. 400 - e'
 precluso ad una fonte qualificabile come regolamento ministeriale  di
 disciplinare una materia di competenza regionale o provinciale (tanto
 piu'  se  -  come  nel caso in questione - si tratti di competenze di
 carattere esclusivo e quindi di limitarne l'esercizio.
    Ma vi e' di piu'. Anche a volere ammettere, in  denegata  ipotesi,
 la  possibilita'  che  un  regolamento ministeriale possa validamente
 stabilire la disciplina contenuta nel decreto ministeriale  impugnato
 senza  con  cio'  ledere  le  competenze  provinciali (ma non si vede
 come), comunque in tanto cio' potra' accadere in quanto  un  siffatto
 regolamento  sia  almeno  conforme  alle  regole  costituzionali  che
 presiedono alla attivita' regolamentare del Governo.  In  particolare
 esso dovra' essere conforme al principio di legalita' (come del resto
 e'  espressamente  ribadito  dal terzo comma del citato art. 17 della
 legge n. 400/1988, la' dove recita: "con decreto ministeriale possono
 essere adottati regolamenti nelle materie di competenza del  Ministro
 o   di   autorita'   sottordinate   al   ministro,  quando  la  legge
 espressamente conferisca tale potere".
    Nel caso in questione, invece, il principio di  legalita'  risulta
 violato.
    Il  potere  regolamentare  che  -  con il decreto n. 295/1991 - il
 Ministro pretende  oggi  di  esercitare  anche  nei  confronti  della
 provincia  autonoma  ricorrente  non ha fondamento legislativo. Esso,
 infatti, dichiaratamente si fonda  sull'art.  40,  terzo  comma,  del
 d.P.R.  n.  384/1990:  cioe'  su  di  una  norma  che  non  ha valore
 legislativo, ma che a sua volta  ha  natura  regolamentare  (come  e'
 pacifico  per  tutti  i  decreti  presidenziali  di recepimento degli
 accordi ai sensi della legge-quadro sul pubblico impiego n. 91/1983).
    Per  questo  motivo,  dunque,  il  decreto ministeriale impugnato,
 oltre ad essere lesivo delle competenze provinciali in relazione alle
 disposizioni specifiche che fra breve saranno esaminate, lo e' anche,
 nel suo complesso, per la mancanza di una idonea base legislativa del
 potere che il Ministro della sanita' con esso  ha  inteso  esercitare
 (analogamente  al  caso gia' esaminato da codesta ecc.ma Corte con la
 sentenza n. 204/1991).
    2. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui  alle  norme
 statutarie  (e  d'attuazione) gia' indicate, specie in relazione agli
 artt. 1-4, 5, secondo comma, 8-10 ed allegati n. 1, n. 2 e n. 3,  del
 decreto    ministeriale    impugnato.    Violazione    dei   principi
 costituzionali relativi alla funzione di indirizzo  e  coordinamento,
 ed in special modo del principio di legalita'.
    L'impugnato  regolamento  ministeriale disciplina numerosi aspetti
 dei corsi di qualificazione per l'accesso al profilo professionale di
 operatore  tecnico  addetto  all'assistenza:  dalla  regolamentazione
 dell'organizzazione  dei  corsi, ai requisiti per l'accesso ai corsi,
 ai criteri  di  ammissione,  alle  modalita'  di  svolgimento  ed  ai
 programmi   dei   medesimi,   agli   esami  conclusivi,  al  rilascio
 dell'attestato  di  qualifica.  Tutto  cio'  e'  regolato   in   modo
 estremamente  analitico, anche nei confronti della provincia autonoma
 ricorrente, specialmente dagli artt. 1-4, 5, secondo comma,  8-10  ed
 in particolare dagli allegati n. 1, n. 2 e n. 3, richiamati dall'art.
 1 del decreto ministeriale.
    Ma,  per  i motivi gia' detti, si tratta di una disciplina che in-
 vade la competenza esclusiva della provincia ricorrente. E' ad  essa,
 infatti,  che  spetta (in base alle norme statutarie gia' richiamate)
 di disciplinare autonomamente tutti i suddetti aspetti dei  corsi  di
 qualificazione  in questione (e che in effetti gia' risultano in gran
 parte disciplinati dalla legislazione provinciale dinanzi richiamata:
 v. spec. legge provinciale  n.  28/1977  e  relativi  regolamenti  di
 esecuzione   citati).   Dunque,  nella  parte  in  cui  la  normativa
 regolamentare impugnata pretende  di  essere  applicabile  anche  nel
 territorio  della  provincia  ricorrente  essa  e' incostituzionale e
 lesiva delle sue attribuzioni.
    E'  appena  il  caso  di   osservare   che   l'impugnato   decreto
 ministeriale  non  potrebbe  certamente  essere  considerato come una
 legittima espressione del potere di  indirizzo  e  coordinamento  del
 Governo nei confronti dell'esercizio delle competenze provinciali. In
 primo  luogo,  infatti,  per  il  suo  stesso  carattere  analitico e
 puntuale (che non  lascia  alcun  margine  di  scelta  autonoma  alla
 provincia)  al  decreto  in questione mancano i caratteri strutturali
 che sono propri degli atti di indirizzo. In secondo luogo il  decreto
 stesso,  anche  dal  punto  di vista formale della autoqualificazione
 dell'atto e del procedimento, espressamente esclude la natura di atto
 di  indirizzo  nel  momento  in  cui  si  pone   invece   come   atto
 regolamentare.
    Ma  comunque,  anche a volere ammettere in denegata ipotesi che si
 tratti di un atto di  indirizzo,  comunque  esso  sarebbe  egualmente
 illegittimo  e  lesivo  delle  attribuzioni  provinciali.  Infatti il
 decreto  ministeriale  in  questione  sarebbe  incompatibile  con   i
 principi  costituzionali  che  -  secondo  l'insegnamento  di codesta
 ecc.ma Corte -  presiedono  alla  funzione  statale  di  indirizzo  e
 cordinamento quando questa venga esercitata in via amministrativa. In
 particolare  esso  risulta  in contrasto, sotto un ulteriore profilo,
 con il principio di legalita',  cui  pure  sottostanno  gli  atti  di
 indirizzo del Governo. infatti si tratterebbe di un atto di indirizzo
 privo  di  un  proprio specifico fondamento legislativo (essendo esso
 fondato,  come  gia'  si  e'  visto,  su  di   una   semplice   norma
 regolamentare).
    3.  -  Violazione delle attribuzioni provinciali di cui alle norme
 statutarie (e d'attuazione) gia' indicate, con  particolare  riguardo
 all'art.  1,  secondo comma, ed allegato 3 ed all'art. 10 del decreto
 ministeriale impugnato.
    Va particolarmente censurata la disciplina relativa al modello  di
 attestato    di   qualificazione   di   operatore   tecnico   addetto
 all'assistenza, contenuta nell'art. 1, secondo comma, ed allegato  n.
 3  del  decreto  impugnato;  nonche'  quella della composizione della
 commissione innanzi alla quale vengono sostenuti gli esami conclusivi
 del corso (col  superamento  dei  quali  si  ottiene  l'attestato  di
 qualificazione  di cui sopra), che e' a sua volta contenuta nell'art.
 10 del decreto impugnato.
    In  relazione  al  primo  aspetto  osserviamo  infatti  che  nella
 competenza   esclusiva  della  provincia  in  materia  di  formazione
 professionale certamente rientra anche la disciplina degli  attestati
 dei corsi di formazione e qualificazione professionale ed il rilascio
 dei  medesimi  attestati  (come  infatti  e'  confermato  dalla  gia'
 ricordata disciplina provinciale  della  materia:  per  es.  si  veda
 l'art. 6, ultimo comma della citata legge provinciale 15 luglio 1981,
 n.   19).   Pertanto   e'  palesemente  illegittima  e  lesiva  delle
 attribuzioni provinciali in materia la circostanza che con l'art.  1,
 secondo  comma,  e  con  l'allegato n. 3 del regolamento impugnato il
 Ministero  della   sanita'   pretende   di   approvare   il   modello
 dell'attestato di qualifica: infatti, per i corsi che si svolgono nel
 territorio  della  provincia  ricorrente, l'approvazione del relativo
 modello  di  attestato  rientra  nella  competenza  esclusiva   della
 provincia  medesima.  Inoltre  e'  del  pari  lesiva delle competenze
 provinciali  il  fatto  che  il  modello   di   attestato   contenuto
 nell'allegato   n.   3  preveda  la  sottoscrizione,  oltre  che  del
 rappresentante  della  provincia,  anche  di  un  rappresentante  del
 Ministro  della  sanita'.  Infatti,  stante  la  esclusiva  competnza
 provinciale in materia, non  spetta  a  rappresentanti  del  Ministro
 della sanita' di firmare l'attestato in questione.
    Per  quanto  riguarda  poi  l'art.  10  del  decreto impugnato, e'
 parimenti illegittima e  lesiva  delle  attribuzioni  provinciali  la
 circostanza  che ivi si stabilisce che nella commissione esaminatrice
 debba essere presente anche un  rappresentante  del  Ministero  della
 sanita'.  Una  tale  presenza,  e  la relativa norma dell'art. 10, e'
 infatti incompatibile con la esclusiva competenza della provincia  in
 materia   (cosi'  come,  del  resto  essa  e'  incompatibile  con  la
 disciplina gia' stabilita in materia  della  provincia  stessa:  cfr.
 anche art. 6 della legge provinciale 15 luglio 1981, n. 19).
    4.  -  Violazione delle attribuzioni provinciali di cui alle norme
 statutarie (e d'attuazione) gia' indicate, con  particolare  riguardo
 agli  artt.  5 e 6 del decreto ministeriale impugnato. Violazione del
 principio di legalita'.
    L'art.  5,  primo  comma,  del regolamento impugnato stabilisce la
 istituzione  nelle  piante  organiche  delle   uu.ss.ll.   (e   delle
 istituzioni di cui agli artt. 39, 41 e 42 della legge n. 833/1978) di
 posti  di  operatore  tecnico  addetto  alla  assistenza nella misura
 massima del 35% dei posti  di  ausiliario  specializzato  addetto  ai
 servizi  socio-assistenziali  gia'  in organico. A sua volta l'art. 6
 dello   stesso    regolamento    stabilisce    che    contestualmente
 all'inquadramento  nella nuova qualifica di operatore tecnico addetto
 all'assistenza  del  personale  gia'  in  servizio  come   ausiliario
 specializzato  addetto  ai servizi socio-assistenziali, a seguito del
 conseguimento dell'attestato di qualificazione, i relativi  posti  di
 ausiliario  specializzato  sono  trasformati  in  posti  di operatore
 tecnico addetto all'assistenza.
    Infine, altra norma che viene in evidenza  ai  fini  del  presente
 ricorso  e'  quella  del  secondo  comma  dell'art. 5 del regolamento
 impugnato. Questo stabilisce infatti che, in relazione al  fabbisogno
 di   operatori   tecnici  addetti  all'assistenza,  risultante  dalla
 proporzione stabilita dal gia' ricordato primo comma dell'art. 5  "le
 regioni  e  le  province  autonome  determinano annualmente il numero
 totale dei posti di istituire presso le scuole di cui al primo  comma
 dell'art. 2".
    Orbene,  la  surriferita  disciplina regolamentare, nella parte in
 cui pone norme, anche di estremo  dettaglio,  in  materia  di  piante
 organiche  delle  uu.ss.ll.  (artt.5,  primo  comma, e 6) sono lesive
 delle attribuzioni della provincia ricorrente (non solo di quelle  in
 materia di formazione professionale, ma anche di quelle in materia di
 qualifiche  e piante organiche del personale sanitario, ex art. 9, n.
 4 e n. 10, dello statuto).  In  base  ad  esse  spetta  infatti  alla
 provincia,  e  non  gia' al Ministro della sanita', di individuare le
 concrete  necessita'  di  operatori  tecnici  addetti  all'assistenza
 nell'ambito  del  servizio  sanitario  provinciale  e  di istituire i
 relativi posti.
    Tanto piu' grave ed evidente risulta,  sotto  questo  profilo,  la
 illegittimita'  delle  impugnate  disposizioni  del  regolamento e la
 lesione delle attribuzioni provinciali per il fatto che  il  Ministro
 della  sanita' non aveva il potere legale di stabilire con il decreto
 impugnato la disciplina delle piante organiche in questione.  Infatti
 si  tratta  di  materia  del  tutto  estranea a quella tassativamente
 prevista dal terzo comma dell'art. 40 del d.P.R. n. 384/1990,  e  per
 la  quale  ivi  si prevede appunto una ulteriore disciplina stabilita
 dal Ministro della sanita' con proprio decreto.  Anche  sotto  questo
 particolare  aspetto,  dunque, il regolamento impugnato contrasta con
 il principio di legalita', ed e'  quindi  lesivo  delle  attribuzioni
 costituzionali della provincia ricorrente.
    Considerazioni  analoghe  a  quelle  ora  svolte in relazione alla
 disciplina stabilita dall'art. 5, primo comma, e dall'art. 6  valgono
 anche  in  relazione  alla  disciplina  stabilita  dall'art.  5,  del
 regolamento impugnato. Invero, spetta esclusivamente  alla  provincia
 ricorrente  di  determinare  sulla  base  di  propri criteri e di una
 autonoma valutazione il numero  dei  posti  da  istituire  presso  le
 scuole  di  formazione professionale (come del resto e' gia' previsto
 dalla legislazione provinciale: v.  art.  13,  secondo  comma,  della
 legge  provinciale  30  luglio  1977,  n.  28).  Pertanto  il vincolo
 stabilito dal secondo comma dell'art. 5  per  la  determinazione  del
 numero dei posti delle scuole, fondate su di una "proporzione" rigida
 col  numero  dei  posti  di  operatore  di  cui  al  primo  comma, e'
 palesemente lesivo delle attribuzioni provinciali (in particolare  di
 quelle  esclusive  in  materia  di formazione professionale). Anche a
 questo riguardo, infine, vi e' violazione del principio di legalita',
 poiche' il terzo comma  dell'art.  40  del  d.P.R.  n.  384/1990  non
 comprende  fra gli aspetti della organizzazione dei corsi che possono
 essere disciplinati dal decreto del Ministro della sanita' quello del
 "numero totale" dei posti da istituire presso le scuole (ma  solo  la
 percentuale fra candidati "interni ed esterni").

                               P. Q. M.
    Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
 ricorso, dichiarare la competenza della provincia autonoma ricorrente
 e,  per  l'effetto,  annullare  in  parte qua il decreto del Ministro
 della sanita' 26  luglio  1991,  n.  295,  come  meglio  indicato  in
 epigrafe.
      Roma, addi' 12 novembre 1991
          Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ

 91C1262