Alle amministrazioni pubbliche
Il Dipartimento della funzione pubblica segue con particolare
attenzione l'attuazione delle principali leggi recanti disposizioni
intese ad agevolare i cittadini e le imprese nei rapporti con le
pubbliche amministrazioni.
Si ricordano gli interventi piu' significativi. Il 21 ottobre 1968
l'ufficio per la riforma dell'Amministrazione della Presidenza del
Consiglio dei Ministri emanava la circolare n. 778/8/8/1
(ripubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 7 del 10 gennaio 1989 in
allegato alla circolare n. 26779 del 20 dicembre 1988) recante
"Istruzioni per l'applicazione della legge 4 gennaio 1968, n. 15,
concernente 'Norme sulla documentazione amministrativa e sulla
legalizzazione e autenticazione di firme'". Tale circolare, che
conserva ancora, per gran parte, valore attuativo ed interpretativo
di detta legge, recava in appendice taluni modelli fac-simile tuttora
utili, con qualche adattamento, per agevolare il cittadino e le
imprese nell'esercizio del diritto all'autocertificazione o alle
dichiarazioni sostitutive di fatti, stati e qualita'.
Di recente, attesa la non compiuta attuazione della legge n.
15/1968, il Dipartimento tornava sulla materia con la menzionata
circolare 20 dicembre 1988, n. 26779. Aspetti salienti dei nuovi
indirizzi operativi sono:
il richiamo all'obbligo delle amministrazioni pubbliche di
accettare dichiarazioni sostitutive di certificazioni per i casi
disciplinati dall'art. 2 della legge, cui vanno aggiunti gli stati di
separato e divorziato, per analogia a quelli di celibe, coniugato o
vedovo, oltre alla posizione reddituale (introdotta con legge n.
114/1977, art. 24);
l'enfasi posta sull'adempimento relativo alla predisposizione dei
regolamenti recanti le ipotesi di dichiarazioni temporaneamente
sostitutive di certificazioni (art. 3);
la possibilita' di dichiarare sostitutivamente atti di notorieta'
(art. 4);
la trascrizione di dati personali e identificativi dei cittadini
da documenti anche d'identita' rilasciati da pubbliche
amministrazioni (articoli 5 e 6);
l'onere per le amministrazioni di accertare d'ufficio fatti, stati
e qualita' personali che risultassero gia' in loro possesso e di
richiedere d'ufficio i certificati di assenza di precedenti penali e
di carichi pendenti (art. 10);
la necessita' di organizzare iniziative seminariali e corsi di
formazione per il personale dipendente delle pubbliche
amministrazioni;
l'esigenza di predisporre la modulistica fac-simile per le
dichiarazioni sostitutive;
l'importanza di attuare campagne d'informazione istituzionale sui
diritti dei cittadini e sulle agevolazioni recate dalla legge,
utilizzando mezzi di comunicazione di massa, giornali, depliants,
manifesti e quant'altro utile allo scopo. Il Dipartimento, da parte
sua, ha promosso una campagna d'informazione pubblica
sull'autocertificazione denominata "Basta una firma".
Per verificare l'impatto prodotto dalle nuove direttive e dalla
pubblicizzazione delle norme di agevolazione, il Dipartimento ha
effettuato un'indagine su un campione di quaranta uffici pubblici
operanti in ambito provinciale, i cui esiti hanno denunciato un tasso
di applicazione della legge del 60% circa.
La legge 7 agosto 1990, n. 241, recante "Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi" ha "rivitalizzato" la legge n. 15/1968, soprattutto
con gli articoli 18 (adozione di misure organizzative idonee a
garantire l'applicazione delle disposizioni in materia di
autocertificazione e di presentazione di atti e documenti da parte di
cittadini a pubbliche amministrazioni) e 30 (divieto alle pubbliche
amministrazioni e alle imprese esercenti servizi di pubblica
necessita' e di pubblica utilita' di esigere atti di notorieta' in
luogo della dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorieta').
Piu' di recente un'indagine promossa dall'ANCI (Associazione
nazionale comuni d'Italia) ha verificato, su 2594 comuni comprendenti
33 milioni e mezzo di cittadini residenti, un tasso di attuazione
delle cennate normative molto estesa presso gli enti locali (oltre il
90%), mentre ha evidenziato una maggiore "resistenza"
all'applicazione delle norme di agevolazione presso gli uffici dello
Stato, degli enti pubblici, delle regioni, delle province, operanti
nell'area dei comuni (circa il 60%), con oscillazioni del 64,1% nel
nord, del 61,7% nel centro, del 56,8% nel sud, del 62,1% nelle isole.
Sono state sostanzialmente confermate per queste ultime
amministrazioni le risultanze dell'indagine effettuata in precedenza
dal Dipartimento.
Il differenziato livello di implementazione tra enti locali e altre
amministrazioni si spiega con la maggiore dimestichezza che i
funzionari dei comuni hanno con la legislazione sulle certificazioni
e sulle documentazioni amministrative (uffici di stato civile e di
anagrafe) ma soprattutto con la circostanza che la legge n. 15/1968
ha ribaltato la certificazione di autocertificazione ed ha ricondotto
al funzionario competente a ricevere la documentazione (art. 20)
l'onere di autenticare le sottoscrizioni delle dichiarazioni
sostitutive. A questo "cambiamento" i funzionari delle
amministrazioni diverse dai comuni non sono sufficientemente
preparati.
L'indagine ANCI ha messo in luce anche un modesto ricorso alle
tecnologie dell'informazione (informatica e telematica soprattutto)
per la richiesta automatica di certificati e per lo scambio di dati e
informazioni tra pubbliche amministrazioni ma anche tra uffici della
stessa amministrazione. Cio' in contrasto con le previsioni normative
recate dalla legge n. 241/1990 (art. 18, commi 2 e 3, secondo le
quali il responsabile del procedimento deve acquisire d'ufficio
fatti, stati e qualita' attestati in documenti gia' in possesso della
stessa amministrazione procedente o di altra pubblica
amministrazione; art. 22, comma 2, sulla forma del documento
amministrativo composto da ogni rappresentazione grafica,
fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del
contenuto di atti anche interni formati dalle pubbliche
amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell'attivita'
amministrativa). Tali previsioni consentono un piu' agevole accesso
agli atti, ai provvedimenti ed ai documenti amministrativi se gestiti
con moderni strumenti di trattamento automatizzato di dati e
informazioni.
A questo fine, il Dipartimento ha piu' volte indirizzato alle
pubbliche amministrazioni istruzioni e sollecitazioni di cui si
ricordano le principali:
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15 febbraio
1989 - Gazzetta Ufficiale n. 58 del 10 marzo 1989 (coordinamento
delle iniziative e pianificazione degli investimenti in materia di
automazione nelle amministrazioni pubbliche);
circolare DFP n. 36928 del 4 agosto 1989 - Gazzetta Ufficiale n.
224 (supplemento n. 74) del 25 settembre 1989 (coordinamento delle
iniziative e pianificazione degli investimenti in materia di
automazione nelle amministrazioni pubbliche);
circolare DFP n. 36970/18.3.2 del 5 agosto 1989 - Gazzetta
Ufficiale n. 216 del 15 settembre 1989 (iniziative volte ad agevolare
il rapporto fra pubblica amministrazione e cittadini);
circolare DFP n. 46666 del 2 marzo 1990 - Gazzetta Ufficiale n. 57
del 9 marzo 1990 (progetti di automazione dei comuni e loro consorzi.
Concessione di mutui da parte della Cassa depositi e prestiti);
circolare DFP n. 51223 del 21 maggio 1990 - Gazzetta Ufficiale n.
124 (supplemento n. 38) del 30 maggio 1990 (indirizzi di
normalizzazione nell'area delle tecnologie dell'informatizzazione
nella pubblica amministrazione);
circolare DFP n. 74652 del 6 maggio 1991 - Gazzetta Ufficiale n.
111 del 14 maggio 1991 (coordinamento delle iniziative e
pianificazione degli investimenti in materia di automazione delle
amministrazioni pubbliche. Linee di programmazione per il biennio
1991-92);
circolare DFP n. 83245 del 16 dicembre 1991 - Gazzetta Ufficiale
n. 303 del 28 dicembre 1991 (standardizzazione e collegamento delle
anagrafi e degli archivi della pubblica amministrazione centrale e
locale);
circolare DFP n. 86361/18.05.1 del 5 marzo 1992 - Gazzetta
Ufficiale n. 60 del 12 marzo 1992 (progetti di automazione dei comuni
delle province e loro consorzi e delle comunita' montane. Concessione
di mutui da parte della Cassa depositi e prestiti);
circolare DFP n. 87398 del 31 marzo 1992 - Gazzetta Ufficiale n.
82 del 7 aprile 1992 (coordinamento delle iniziative e pianificazione
degli investimenti di automazione nelle amministrazioni pubbliche.
Istituzione di centri di riferimento applicativo e di assistenza ai
processi d'informatizzazione).
Si rammentano inoltre le leggi n. 38/1990, art. 15, che ha
"legalizzato" la firma elettronica sui certificati rilasciati dagli
uffici di stato civile dei comuni e la legge n. 412/1991, art. 6, che
ha consentito l'uso del fac-simile (telefax) per il trasferimento di
comunicazioni tra amministrazioni pubbliche.
Tutto cio' premesso, la vastita' della materia, la pluralita' di
soggetti pubblici e privati interessati, l'intima connessione delle
documentazioni e certificazioni cartacee con quelle elettroniche,
nonche' l'esigenza di rendere piu' spedita l'azione dei pubblici
poteri e piu' economica e trasparente la resa dei servizi pubblici,
postulano una forte "ripresa di attenzione" dei funzionari pubblici
sulla completa applicazione delle leggi di agevolazione del rapporto
cittadini/imprese/amministrazioni pubbliche.
Tali leggi infatti tendono da un lato a limitare l'onere dei
cittadini e delle imprese nel richiedere certificazioni e documenti
per istruire procedimenti amministrativi, dall'altro mirano ad
introdurre nelle amministrazioni una "nuova cultura del servizio"
che, attraverso una migliore organizzazione del lavoro, sia piu'
orientato all'efficacia dell'azione amministrativa che al rispetto
formale delle norme legislative e regolamentari.
A questi fini, una delle risorse da utilizzare e' costituita dal
maggiore e piu' corretto uso dei mezzi strumentali, soprattutto
quelli di trattamento in tempo reale di dati e informazioni,
attraverso i quali e' possibile un rapido "dialogo" tra uffici della
stessa amministrazione e tra uffici di amministrazioni facenti capo a
diverse strutture ordinamentali (Stato, enti pubblici, regioni, enti
locali, ecc.) soprattutto in ipotesi - molto frequenti - di concorso
di una pluralita' di amministrazioni in analoghi procedimenti
amministrativi.
L'obiettivo e' ambivalente: rendere le pubbliche amministrazioni
autosufficienti circa la provvista di documenti ed informazioni per
decidere; affrancare i cittadini e le imprese dall'onere di
partecipare alla fase istruttoria del procedimento amministrativo ed
al suo successivo sviluppo se non in ipotesi di reale interesse dei
medesimi a presentare memorie scritte o documenti non in possesso di
pubbliche amministrazioni o a prendere visione degli atti (art. 10
della legge n. 241/1990).
Appare di tutta evidenza che l'obiettivo di una amministrazione
moderna, rapida nell'emanazione di provvedimenti, efficiente nella
migliore combinazione delle risorse finanziarie, strumentali e umane,
mirata su obiettivi predeterminati da programmi e piani di sviluppo,
trasparente e accessibile, economica ed efficace, non si persegue se
non transitando verso modelli di organizzazione del lavoro meno
rigidi e verso un cambiamento di procedure da cartacee in
elettroniche.
Tale condizione non puo' - per motivi culturali e di bilancio -
essere raggiunta nel breve periodo. Ma le leggi di agevolazione del
rapporto cittadini/imprese/amministrazioni impongono una
modificazione rapida ed incisiva della "cultura amministrativa",
degli schemi organizzativi, delle strutture e degli strumenti. Questa
apparente dicotomia tra volonta' del legislatore (tutela degli
interessi della collettivita') e vincoli di legalita' dell'azione
amministrativa deve divenire coesa nel breve/medio periodo. Nella
fase di transizione dall'uno all'altro modello e' comunque possibile
utilizzare taluni "accorgimenti" che permettono una migliore e
maggiore applicazione delle leggi di agevolazione.
E' importante seguire regole di comportamento comuni. Si richiama
percio' l'attenzione delle amministrazioni in indirizzo sul rispetto
di pochi ma utili indirizzi attuativi delle piu' volte menzionate
leggi:
1) agevolare i cittadini e le imprese - nei casi consentiti - nel
ricorso alle dichiarazioni sostitutive di certificazione (art. 2
della legge n. 15/1968, art. 18 della legge n. 241/1990);
2) predisporre modelli di dichiarazioni sostitutive da mettere a
disposizione degli interessati presso gli uffici competenti a
ricevere tali dichiarazioni (utilizzare i fac-simile, con qualche
adattamento, allegati alla circolare del Dipartimento n. 26779 del 20
dicembre 1988 in Gazzetta Ufficiale n. 7 del 10 gennaio 1989);
3) incaricare gli impiegati di qualsiasi livello o carriera
(esclusa la ausiliaria), quali funzionari competenti a ricevere la
documentazione, ad autenticare la sottoscrizione delle dichiarazioni
sostitutive di certificazioni o di atti di notorieta' (articoli 2, 3,
4 e 20 della legge n. 15/1968) e ad effettuare copie conformi
all'originale (articoli 7, 14 e 20 della legge n. 15/1968). Possono
essere autenticate dai predetti funzionari copie di atti pubblici e
di scritture private richiesti dalla pubblica amministrazione ai fini
di un procedimento amministrativo;
4) redigere i regolamenti di cui all'art. 3 della legge n. 15/1968
sulle dichiarazioni temporaneamente sostitutive di certificazioni
nelle ipotesi di procedimenti concorsuali di qualsiasi natura
(concorsi, gare, ecc.) che veda una molteplicita' di soggetti istanti
ma un'esiguita' di soggetti usufruenti;
5) accettare dichiarazioni sostitutive di atti di notorieta'
(articoli 4 e 20 della legge n. 15/1968 e 30 della legge n. 241/1990)
per fatti, stati e qualita' a diretta conoscenza dell'interessato,
con la stessa procedura di autenticazione di cui al precedente punto
3). Per individuare confini al diritto dei cittadini o dei legali
rappresentanti d'impresa a dichiarare, si suggerisce l'uso di un
criterio ermeneutico che limiti le autodichiarazioni ad ipotesi di
"diretta conoscenza" che sfuggano all'obbligo di certificazione da
parte della stessa o di altra pubblica amministrazione;
6) permettere al funzionario competente a ricevere la
documentazione per l'istruttoria di un procedimento amministrativo di
ricavare i dati personali dei cittadini o dei legali rappresentanti
d'impresa e quant'altro desumibile (nascita, residenza, qualita',
stati, ecc.) direttamente da documenti d'identita' personale o da
altri documenti non scaduti rilasciati da pubbliche amministrazioni
(articoli 5, 6 e 20 della legge n. 15/1968; art. 6 della legge n.
241/1990). Nel silenzio della legge sul valore del documento di
riconoscimento si suggerisce, in ordine, di utilizzare, per i dati
personali, la carta d'identita', il passaporto, la patente di guida,
le tessere ferroviarie, postali e previdenziali, di ordini
professionali con personalita' giuridica pubblica ed altri documenti
rilasciati da pubbliche amministrazioni recanti almeno una foto
dall'interessato con timbro a secco e firma del funzionario
competente al rilascio;
7) richiedere d'ufficio i certificati di assenza di precedenti
penali e di carichi pendenti dell'interessato (articoli 10 e 20 della
legge n. 15/1968; art. 18 della legge n. 241/1990) ed accertare
d'ufficio i fatti (art. 6 della legge n. 241/1990);
8) utilizzare informazioni su fatti, stati e qualita' detenute
nella propria banca dati o in quelle di altre pubbliche
amministrazioni, tramite convenzioni per lo scambio automatico di
documenti e notizie (art. 10 della legge n. 15/1968; art. 15 della
legge n. 38/1990; art. 15 della legge n. 241/1990);
9) rilasciare informazioni e certificazioni concernenti fatti,
stati e qualita' dello stesso soggetto richiedente in modo
contestuale e in un unico documento (art. 11 della legge n. 15/1968);
10) determinare i tempi dei procedimenti amministrativi non una
volta per tutte ma prevedendo decrementi temporali al variare
dell'organizzazione del lavoro, dell'ottimizzazione delle risorse,
del ricorso piu' massiccio all'informatica ed alla telematica (art.
25 della legge n. 15/1968; articoli 1, 2 e 22 della legge n.
241/1990).
L'attuazione delle suggerite indicazioni non sembra presentare,
allo stato, rilevanti difficolta' di ordine normativo, organizzativo
o afferente al personale.
Rappresenterebbe invece un forte segnale di cambiamento del modello
culturale ed organizzativo dei pubblici poteri a vantaggio degli
interessi individuali e collettivi dei cittadini e delle imprese.
Darebbe il segno di una svolta importante nel modo di produrre atti,
documenti e provvedimenti amministrativi. Farebbe avvicinare la
pubblica amministrazione italiana ai sistemi amministrativi delle
nazioni evolute dal punto di vista economico e sociale. Sarebbe un
importante contributo allo sviluppo ed al prossimo ingresso del
nostro Paese nell'Europa senza frontiere.
Si raccomanda percio' alle amministrazioni in indirizzo di
uniformare i propri comportamenti agli orientamenti appena suggeriti.
Il Dipartimento della funzione pubblica rimane a disposizione per
eventuali chiarimenti e per ogni forma di collaborazione in
programmi, progetti, gruppi di lavoro o di studio o per seminari che
si ritenesse utile richiedere.
Si prega di dare a questa direttiva la massima diffusione.
Il Ministro: GASPARI