N. 4 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 25 gennaio 1993
N. 4 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 25 gennaio 1993 (della regione Lombardia) Definizione "di un quadro di riferimento unitario per l'adozione, da parte delle competenti autorita' delle misure volte a prevenire episodi acuti di inquinamento ed a contenere le concentrazioni di inquinanti ed i periodi di esposizione entro i limiti massimi di accettabilita', attraverso l'individuazione di livelli di attuazione e di allarme, e di tipologie graduabili di intervento" - Adozione di un atto di indirizzo e coordinamento, concernente la politica generale di Governo e l'indirizzo generale dell'azione amministrativa, mediante lo strumento del decreto interministeriale anziche' attraverso provvedimento del Consiglio dei Ministri - Asserita mancanza di specifico fondamento legislativo di detto atto di indirizzo - Lamentata invasione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del territorio - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 150/1982, 338/1989, 37, 49, 359, 422 e 457 del 1991, 30 e 462 del 1992. (Decreto del Ministro dell'ambiente 12 novembre 1992, adottato di concerto con il Ministro delle aree urbane, il Ministro della difesa, il Ministro dei lavori pubblici, il Ministro dei trasporti, il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato ed il Ministro della sanita'). (Cost., artt. 9, secondo comma, 97, 117 e 118).(GU n.5 del 3-2-1993 )
Ricorso per la regione Lombardia, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, dott.ssa Fiorella Chilardotti,
rappresentata e difesa, come da mandato a margine del presente atto,
e in virtu' di deliberazione di autorizzazione a stare in giudizio,
dagli avvocati professori Giuseppe Franco Ferrari e Giorgio Recchia,
ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma,
corso Trieste n. 88, per conflitto di attribuzione contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, a seguito e per
effetto del decreto del Ministro dell'ambiente 12 novembre 1992 (in
Gazzetta Ufficiale, serie gen., 18 novembre 1992, n. 272, pp. 15 e
segg.), adottato di concerto con il Ministro delle aree urbane, il
Ministro della difesa, il Ministro dei lavori pubblici, il Ministro
dei trasporti, il Ministro dell'industria del commercio e
dell'artigianato ed il Ministro della sanita', recante "Criteri
generali per la prevenzione dell'inquinamento atmosferico nelle
grandi zone urbane e disposizioni per il miglioramento della qualita'
dell'aria".
1. - Come risulta dalle sue premesse (v. ultimo "Considerato"),
l'atto impugnato aspira a "definire un quadro di riferimento unitario
per l'adozione da parte delle autorita' competenti delle misure volte
a prevenire episodi acuti di inquinamento ed a contenere le
concentrazioni di inquinanti ed i periodi di esposizione entro i
limiti massimi di accettabilita', attraverso l'individuzione di
livelli di attenzione e di allarme, e di tipologie graduabili di
interventi".
Anche se non si autoqualifica espressamente in tal senso, e'
dunque evidente che il d. min. ambiente 12 novembre 1992 cerca di
proporsi come un vero e proprio atto di indirizzo e coordinamento: si
tratta infatti di un quadro di riferimento "unitario", cui tutti i
provvedimenti delle "autorita' competenti" (regioni comprese, dunque)
debbono ispirarsi, e si tratta altresi' di un atto che intende
definire "livelli" generali di inquinamento, e "tipologie" degli
interventi pubblici in materia. La natura di atto (che aspira ad
essere) di indirizzo e coordinamento e' confermata dall'art. 1 del
decreto, che espressamente ne definisce le "finalita'".
Ancora piu' chiaramente, il decreto pretende qui di fornire a
tutte le "autorita' competenti" dei "criteri" non solo "generali" ma
anche "omogenei" nonche' degli "elementi di orientamento" della loro
azione nei casi di inquinamento atmosferico.
Appunto nella pretesa di operare come atto di indirizzo e
coordinamento, e' da individuare il primo, radicale vizio dell'atto
impugnato.
Anzitutto, la funzione di indirizzo e coordinamento e' da
considerare parte della piu' ampia funzione di determinazione della
politica generale del Governo e dell'indirizzo generale dell'adozione
amministrativa, la quale non puo' non spettare - ex artt. 92 e segg.
della Costituzione - al Consiglio dei Ministri. Esattamente,
pertanto, la legge 23 agosto 1988, n. 400, riserva appunto al
Consiglio dei Ministri "gli atti di indirizzo e di coordinamento
dell'attivita' amministrativa delle regioni" (art. 2, terzo comma,
lett. d)). Come ricorda la sentenza n. 457/1991 di codesta ecc.ma
Corte (ma cfr. anche la sentenza n. 422/1991), quindi, un atto di
indirizzo e coordinamento "non puo' comunque certamente essere
adottato nella forma del decreto ministeriale". In secondo luogo,
come codesta ecc.ma Corte ha perspicuamente ricordato in una sua
recente pronuncia (sentenza n. 30/1992), sin dalla sentenza n.
150/1982 (poi confermata dalle sentenze nn. 338/1989, 37, 49 e
359/1991), e' fermo nella giurisprudenza costituzionale il principio
secondo cui l'esercizio in via amministrativa, da parte dello Stato,
della funzione d'indirizzo e coordinamento "e' giustificato solo se
trova un legittimo e apposito supporto nella legislazione statale".
Cio' significa: " a) che ogni esercizio della potesta' di indirizzo e
coordinamento deve essere appositamente previsto da norma di legge
statale, dirette a istituire la relativa funzione con riguardo a un
determinato ambito di attivita' attribuito alle competenze delle
regioni o delle province autonome; b) che .. gli atti di indirizzo e
coordinamento possono validamente incidere sull'autonomia
costituzionalmente garantita alle regioni e alle province autonome
soltanto sulla base di disposizioni di legge volte a delimitare 'il
possibile contenuto sotanziale degli atti di questo tipo'" (nello
stesso senso v. ora la recentissima sentenza n. 486/1992).
Anche per l'atto impugnato si sarebbe dovuto dunque avere un
supporto: a) legislativo; b) "apposito" (e cioe' specifico e non
generico; c) concernente un ambito di attivita' regionale
"specifico"; d) sufficientemente definito nei contenuti (e cioe' tale
da identificare, a sua volta, il "possibile contenuto sostanziale"
degli atti di indirizzo e coordinamento "supportati").
Nulla di tutto cio' accade, invece, nel caso di specie. Il decreto
richiama, invero, nelle premesse, taluni atti legislativi, ma nessuno
di questi e' idoneo a fornire il rigoroso supporto che la
giurisprudenza costituzionale richiede per qualunque atto di
indirizzo e coordinamento.
Si deve anzitutto escludere che sia congruo il richiamo, da parte
del decreto impugnato, della legge n. 833/1978, dell'art. 8 della
legge n. 349/1986, dell'art. 8 della legge 59/1987, del d.lgs. n.
285/1992 (recante il nuovo codice della strada).
Quanto alla legge n. 833/1978, essa si occupa in genere della
pubblica sanita', e non contiene alcuna previsione specifica in
materia.
Quanto all'art. 8 della legge n. 349/1986, esso prevede poteri
sostitutivi del ministro dell'ambiente nella materia di sua
competenza: di tali poteri sostitutivi - come appresso vedremo - non
ricorrono qui per nulla i presupposti.
Quanto all'art. 8 della legge n. 59/1987, si tratta di
disposizione che consente al Ministro dell'ambiente di adottare
ordinanze contingibili e urgenti, le quali certo non sono in
discussione qui, atteso che l'atto impugnato aspira ad essere
provvedimento di indirizzo generale delle attivita' delle "autorita'
competenti" in materia.
Quanto infine al d.lgs. n. 285/1992 (recante il nuovo codice della
strada), si deve osservare che all'art. 227, secondo comma, vi si
prevede che - sentito il ministro dei lavori pubblici - il Ministro
dell'ambiente possa emanare direttive per l'installazione, "dove
rietenuto necessario", di "dispositivi .. per il rilevamento
dell'inquinamento acustico e atmosferico". Non puo' percio' ritenersi
che il decreto qui impugnato sia stato adottato nell'esercizio della
competenza cosi' prevista. Il decreto non riguarda, infatti,
semplicemente i criteri per l'installazione di reti di monitoraggio,
ma si occupa degli interventi operativi da compiersi qualora si
verifichino fenomeni di particolare inquinamento atmosferico, andando
quindi ben al di la' di quanto previsto dall'art. 227 del codice
della strada.
Resta, quindi, il d.P.R. n. 203/1988. Anche esso, peraltro, non
puo' ritenersi sufficiente perche' un atto come quello qui impugnato
abbia adeguato fondamento legislativo. Come e' noto, tale decreto
presidenziale da' attuazione a talune direttive comunitarie in
materia di inquinamento, e disegna un sistema organico di competenze
di settore, ad integrazione delle previsioni costituzionali di cui
all'art. 117 della Costituzione ed agli statuti speciali.
Ai sensi del d.P.R. n. 203/1988, viene riservata allo Stato la
definizione (con d.P.C.M.) dei "valori limite" e dei "valori guida"
di qualita' dell'aria per tutto il territorio nazionale (art. 3,
secondo comma) nonche' (con il decreto Min. ambiente) la
predisposizione delle "linee guida" per il contenimento delle
emissioni; dei metodi di campionamento e analisi di combustibili e
inquinanti; dei criteri di utilizzazione delle migliori tecnologie
disponibili; dei criteri di adeguamento degli impianti esistenti; dei
criteri per la elaborazione dei piani regionali per il risanamento e
la tutela della qualita' dell'aria, anche se "tenedo conto delle
esperienze regionali gia' acquisite"; del piano nazionale di tutela
della qualita' dell'aria (sulla base dei piani regionali); dei
criteri per la raccolta dei dati inerenti la qualita' dell'aria; dei
criteri per l'inventario nazionale delle fonti di emissione, e
l'individuazione (sentite le regioni interessate) di zone a carattere
interregionale a particolare rischio di inquinamento atmosferico
(art. 3, quarto comma).
Tutto il resto, invece, e' di competenza delle regioni. Spetta
infatti alle regioni (l'art. 4, primo comma, dello stesso d.P.R. n.
203/1988 dispone che "fatte salve le competenze dello Stato, la
tutela dell'ambiente dall'inquinamento atmosferico spetta alle
regioni": la formulazione dei piani di rilevamento, prevenzione,
conservazione e risanamento del territorio "nel rispetto dei valori
limite di qualita' dell'aria"; la fissazione dei valori limite di
qualita' dell'aria (entro i valori guida fissati dallo Stato); "la
fissazione, per zone particolarmente inquinate o per specifiche
esigenze di tutela ambientale, nell'ambito dei pani di cui al punto
a)" (e cioe' ai menzionati piani di rilevamento) "di valori limite
delle emissioni piu' restrittivi dei valori minimi di emissione defi-
nite nelle linee guida .."; "l'indirizzo e il coordinamento dei
sistemi di controllo e di rilevazione degli inquinanti atmosferici e
l'organizzazione dell'inventario regionale delle emissioni"; "la
predisposizione di relazioni annuali sulla qualita' dell'aria" (art.
4).
E' assai dubbio che il ministro dell'ambiente abbia qui inteso
esercitare poteri previsti dal d.P.R. n. 203/1988. A parte la palese
distonia tra i contenuti normativi di questo e quelli del decreto
impuganto (che viene qui di seguito evidenziata), si puo' subito
rilevare che gli stessi atti di indirizzo e coordinamento affidati
dal d.P.R. n. 203/1988 alla competenza del ministro dell'ambiente
debbono rispondere a requisiti procedurali che qui, invece, sono
mancati. In particolare, le linee guida per il contenimento delle
emissioni e gli altri principi di cui all'art. 3, secondo comma, del
d.P.R. n. 203/1988, debbono essere adottati "sentita la conferenza
dei presidenti delle giunte regionali", cio' che qui - invece - non
si e' fatto.
2. - Cio' che piu' conta, comunque, e' che nel sistema del d.P.R.
n. 203/1988 il ruolo delle Regioni nella prevenzione e nella lotta
all'inquinamento atmosferico e' di assoluto rilievo.
Anche il d.P.R. 10 gennaio 1992, recante "atto di indirizzo e
coordinamento in materia di sistemi di rilevazione dell'inquinamento
urbano", ha preso atto della centralita' del ruolo delle regioni,
come dimostra il fatto che nessuna delle sue previsioni esclude le
regioni medesime dal "governo" del settore. Cosi', l'art. 1 riconosce
alle regioni il potere di "individuare .. zone a rischio del
territorio regionale .. nelle quali possono verificarsi episodi acuti
di inquinamento atmosferico"; l'art. 3 prevede che siano le regioni a
promuovere intese perche' i comuni si muniscano di reti di
monitoraggio della qualita' dell'aria; l'art. 4 attribuisce al
Ministro dei trasporti il potere di adottare procedure semplificate
per l'applicazione di meccanismi anti-inquinamento sui veicoli, ma
pur sempre "sulla base di intese con le regioni e i comuni".
Parimenti, il decreto Ministro dell'ambiente 20 maggio 1991
(recante "criteri per la raccolta dei dati inerenti la qualita'
dell'aria") riserva alle regioni il potere di individuare le "zone
del territorio per le quali, a causa del manifestarsi di condizioni
meteorologiche sfavorevoli persistenti ed alla presenza di sorgenti
fisse o mobili con rilevante potenzialita' emissiva, possono
verificarsi episodi acuti di inquinamento atmosferico .." (art. 9,
secondo comma).
Anche l'ord. Ministro ambiente 28 dicembre 1991, infine, fa salvo
in particolare il potere della regione Lombardia di adottare i
provvedimenti necessari in caso di inquinamento atmosferico, nei
comuni di Milano e in quelli limitrofi.
3. - Ove - sia pure non convincentemente - si negasse all'atto
impugnato la qualifica di atto (che pretende d'essere) di indirizzo e
coordinamento, riconoscendosi allo stesso natura normativa e sostanza
regolamentare, non verrebbe per questo meno la sua illegittimita'.
Anzitutto, resterebbe il vizio consistente nella carenza di specifico
fondamento legislativo del potere qui esercitato dal Ministro.
Inoltre, regolamenti statali in materie di competenza regionale non
possono intervenire (art. 17, primo comma, lett. b), della legge n.
400/1988), se non (sentenza n. 49/1991) "con efficacia dispositiva o
suppletiva" (mentre - come - risultera' dal successivo esame del
contenuto dell'atto impugnato - qui si pretende di dettare una
disciplina operativa e si indirizzo che si sovrappone agli interventi
regionali). E comunque "deve trattarsi, in ogni caso di regolamenti
deliberati dal Consiglio dei Ministri nelle forme e nei limiti
stabiliti dall'art. 17 della legge n. 400/1988" (cosi' la stessa
sentenza n. 49/1991).
Se l'impugnato decreto fosse da qualificarsi come "regolamento",
dunque, risulterebbe viziato per inosservanza dei sopradescritti
principi. Nel merito, poi, l'atto impugnato detemina un completo
stravolgimento dell'ordine costituzionale delle competenze Stato-
regioni, ulteriormente (e ragionevolmente) definito dal cit. d.P.R.
n. 203/1988 e confermato dagli ulteriori atti gia' menzionati al par.
precedente. Tale stravolgimento e' senz'altro illegittimo, atteso che
codesta ecc.ma Corte ha gia' chiarito che un regolamento ministeriale
"risulta naturalmente sprovvisto della forza necessaria per apportare
modificazioni o variazioni al quadro delle competenze regionali gia'
delineate da precedenti fonti primarie" (sentenza n. 97/1992), e che
"un regolamento ministeriale di esecuzione e di attuazione di una
legge statale non puo' porre norme volte a limitare la sfera delle
competenze delle regioni in materie loro attribuite" (sentenza n.
461/1992, e sentenze nn. 49, 204, 391 del 1991, ivi citt.).
Per comprendere quanto ampio e profondo sia detto stravolgimento,
basta rilevare quanto segue:
a) il decreto impugnato individua "comuni ed aree sperimentali"
che sono tenuti ad applicare le sue disposizioni sin dalla data di
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (art. 3, primo comma, lett.
a)). Cio' contrasta con la salvaguardia del potere di programmazione
regionale (sul quale, da ultimo, v. la sentenza n. 135/1992), e con
la specifica previsione del d.P.R. n. 203/1988, che, come si e'
visto, affida alle regioni "la fissazione, per zone particolarmente
inquinate o per specifiche esigenze di tutela ambientale .. di valori
limite delle emissioni piu' restrittivi dei valori minimi di
emissione definiti nelle linee guida ..";
b) Si prevede (art. 1, primo comma, lett. c)) che i comuni
possano anche volontariarmente dotarsi di reti di rilevamento
dell'inquinamento atmosferico "nell'ambito di un accordo di programma
con la provincia competente". Viene percio' meno il potere di
"indirizzo e coordinamento" dei "sistemi di controllo e di
rilevazione degli inquinanti atmosferici", gia' previsto in favore
delle Regioni dall'art. 4 del d.P.R. n. 203/1988, come pure il potere
di promuovere intese perche' i comuni si muniscano di reti di
monitoraggio della qualita' dell'aria, gia' confermato dall'art. 3
del d.P.R. 10 gennaio 1992;
c) si dispone (art. 1, secondo comma) che una zona dichiarata
"a rischio" di inquinamento atmosferico possa essere dichiarata fuori
dal campo di applicazione del decreto solo se per tre anni
consecutivi "non si sono verificati episodi acuti di inquinamento",
esercitando cosi' un potere di identificazione diretta e puntuale di
limiti temporali, non previsto da alcuna disposizione di rango
legislativo;
d) si impone alla regione di individuare l'autorita' competente
all'adozione dei provvedimenti necessari a seguito di fenomeni di
inquinamento atmosferico "nel presidente della giunta regionale o nel
sindaco, o in un suo delegato .. fatta salva la facolta', qualora
siano individuate come zone particolarmente esposte a rischio di
inquinamento vaste aree intercomunali o l'intero territorio
provinciale, di individuare l'autorita' competente nella giunta
provinciale, che ha facolta' di delegare il presidente o un
assessore". Se, come sembra corretto, si ritiene che nella materia
sia gia' la legge n. 833/1978 a stabilire l'autorita' competente,
identificandola nella autorita' sanitaria, il decreto qui impugnato
viola un assetto di competenze gia' fissato dalla legge. Se, invece,
si ritiene il contrario, si deve concludere nel senso che il decreto
impugnato abbia dettato una normativa di dettaglio sicuramente lesiva
del potere regionale di autoorganizzazione dei suoi uffici e servizi,
percio' violativa degli artt. 97, 117 e 118 della Costituzione (cfr.
sentenza n. 174/1991);
e) si determina analiticamente la composizione dell'"organo
tecnico" di cui all'art. 5, primo comma, in violazione, anche qui,
degli artt. 97, 117 e 118 della Costituzione;
f) si affida a tale organo tecnico una pluralita' di compiti
assai diversificati, che piu' opportunamente potrebbero essere
esercitati da una molteplicita' di organi diversi, anche qui in
violazione degli artt. 97, 117 e 188 della Costituzione;
g) si ledono poi, per molti aspetti, con l'affidamento dei
predetti compiti allo stesso organo tecnico le competenze regionali
costituzionalmente garantite. In proposito, si deve considerare che
l'allegato 2 al decreto impugnato prevede che, oltre ad accertare il
raggiungimento degli stati di attenzione e di allarme e a individuare
le fonti di inquinamento coinvolte, l'organo tecnico possa formulare
"previsioni sulla persistenza del fenomeno", indicare "la tipologia
delle possibili misure atte a ridurre l'inquinamento atmosferico", e
pianificare "campagne intensive di misura di inquinanti convenzionali
e non convenzionali". Viene cosi' pregiudicato l'esercizio del potere
regionale di programmazione di cui al gia' cit. art. 4 del d.P.R. n.
203/1988, anche qui violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione;
h) si attribuisce (art. 5, terzo comma) alla "autorita'
competente" il potere di adottare appositi piani di intervento
operativo, oltretutto nell'ambito di criteri fissati in allegato
dello stesso atto qui impuganto. Atteso che - come gia' visto - detta
"autorita' competente" ben puo' non coincidere con l'autorita'
regionale, si viola dunque il potere regionale di pianificare
razionalmente non solo la prevenzione dell'inquinamento, ma anche il
risanamento del territorio "nel rispetto dei valori limite di
qualita' dell'aria", ai sensi del cit. art. 4 del d.P.R. n. 203/1988;
i) si determinato - al punto 3 dell'allegato 3 - criteri
estremamente analitici per la redazione dei predetti piani di
intervento operativo. Per espressa previsione del punto 4 dello
stesso allegato 3, detti piani sono diversi dai piani regionali di
risanamento e tutela della qualita' dell'aria, di cui al d.P.C.M. 28
marzo 1983 e al d.P.R. n. 203/1988. Anche in questo caso, pertanto,
la potesta' regionale di pianificazione in materia viene gravemente
compromessa. Ne', a rendere meno viziato l'atto impugnato, varrebbe
il richiamo al fatto che lo stesso punto 4 dell'allegato 3 dispone
che i piani di intervento operativo debbono assicurare "la coerenza
della propria formulazione con i dettati dei piani regionali" (cosi'
dispone, del resto, anche l'art. 5, terzo comma). Subito dopo,
infatti, si prevede che i piani di intervento operativo possono
essere lo strumento per il raggiungimento anticipato di "alcuni
limitati obiettivi dei piani regionali", e per l'individuazione dei
"punti sui quali i piani regionali eventualmente richiedono
integrazioni o modifiche", cio' che rende a dir poco aleatoria
l'esigenza di "coerenza" precedentemente affermata. Inoltre, sempre
il punto 4 dell'allegato 3 postula una coesistenza fra i piani
regionali e quelli di intervento operativo, qualificando
arbitrariamente i primi "strumenti di pianificazione a medio-lungo
termine", e confinandoli quindi al ruolo di mezzi di "proposizione e
attuazione di interventi prevalentemente di carattere strutturale",
cio' che non risulta affatto da quanto dispone il d.P.R. n. 203/1988,
che percio' anche per tale profilo risulta violato;
l) si elencano minutamente - con l'allegato 4 - le misure che i
piani di intervento operativo dovranno contenere (ben dieci categorie
di misure, e loro volta articolata in numerosissimi - sino a 19Ý -
punti). Si prevede altresi' che nell'adozione di tali misure si
debbano semplicemente "considerare" i provvedimenti indicati dai
"piani regionali di risanamento e tutela della qualita' dell'aria" e
dai "piani regionali dei trasporti", e percio' si finisce per
ammettere che quanto detti piani prevedono possa essere contraddetto
da cio' che, in sede di redazione dei piani operativi, stabilisce un
organo tecnico di - prima dimostrata - illegittima costituzione.
Oltretutto, il decreto impugnato non fissa alcun criterio di scelta
fra le misure elencate, limitandosi (al punto 1 dell'allegato A) a
stabilire che le misure atte a contenere il volume del traffico e le
emissioni delle sorgenti fisse debbono essere adottate "con
gradualita'". Si conferisce pertanto all'organo tecnico un enorme
potere discrezionale, che per la sua stessa ampiezza risulta lesivo
della autonomia regionale. Anche in questo caso, dunque, vengono
disattese le previsioni del d.P.R. n. 203/1988 e violati gli artt.
117 e 118 della Costituzione;
m) si menzionano in concreto - sempre nell'allegato 4 -
moltissime misure la cui previsione, di per se', determina una
invasione della sfera di competenza regionale. Fra le tante si puo'
ricordare anzitutto la disciplina analitica di varie forme di
controllo delle emissioni inquinanti (allegato 4, punto 8), che viene
dettata senza alcuna salvaguardia del gia' menzionato potere
regionale di indirizzo e coordinamento "dei sistemi di controllo e di
rilevazione degli inquinanti atmosferici" previsto dall'art. 4, primo
comma, lett. f), del d.P.R. n. 203/1988. E si puo' ricordare anche la
previsione della "riduzione graduale, in rapporto all'intensita'
dell'inquinamento, sino al minimo tecnico delle attivita' industriali
che emettono almeno uno degli inquinanti di riferimento" (allegato 4,
punto 9, n. 3); che non tiene conto del fatto che l'adozione di
provvedimenti limitativi delle emissioni di impianti inquinanti e' di
sicura competenza regionale, come conferma lo stesso d.P.R. n.
203/1988 (artt. 6 e 15). La previsione delle misure che possano
essere dettate dai piani di intervento operativi, formulate dal
decreto impugnato, e' peraltro da considerarsi viziata nella sua
interezza, in quanto determina una generale lesione delle
attribuzioni regionali. Il decreto impugnato ha infatti l'ambizione
di essere la sola fonte delle misure anti-inquinamento attinenti al
traffico veicolare e pedonale, in attesa della approvazione dei piani
urbani del traffico di cui all'art. 36 del nuovo codice della strada
(d.P.R. n. 285/1992). Mentre il sesto comma di detto art. 36 dispone
che "il piano urbano del traffico veicolare viene adeguato agli
obbiettivi generali della programmazione economico-sociale e
territoriale fissati dalla regione ai sensi dell'art. 3, quarto
comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142", nulla di simile si
dispone nel decreto impugnato. Si consente dunque all'organo tecnico
di adottare piani di immediato intervento operativo del tutto
irrispettosi della programmazione (territoriale ed economico-sociale)
della regione, in patente violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione;
n) si determinano analiticamente e nel dettaglio gli effetti
degli stati di attenzione e di allarme (art. 6, secondo, terzo e
quarto comma), anche qui pregiudicando l'esercizio del potere
regionale di programmazione di cui al gia' cit. art. 4 del d.P.R. n.
203/1988, ed in violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
4. - Per negare la radicale illegittimita' dell'atto impugnato non
varrebbe invocare le ragioni dell'"emergenza", sottese alla gravita',
dello stato attuale dell'inquinamento atmosferico in molte aree del
nostro Paese. A parte il fatto che l'emergenza non puo' determinare
l'alterazione dell'ordine delle competenze Stato-regioni (sentenza n.
307/1983), si deve infatti rilevare che in specifico riferimento alla
regione Lombardia mancavano del tutto i presupposti per l'adozione di
un atto cosi' radicalmente lesivo delle competenze costituzionali di
questa, come quello qui impugnato.
La regione Lombardia, invero, si e' da tempo diligentemente
attivata per il raggiungimento degli obiettivi considerati
dall'impugnato decreto, e lo ha fatto identificando modalita' di
intervento piu' rigorose ed efficaci di quelle previste dal decreto
medesimo.
Anzitutto, la regione Lombardia ha predisposto quella
molteplicita' di servizi tencnici che, come rilevato alla lett. f)
del par. precedente, consente di fronteggiare il fenomeno
dell'inquinamento con maggiore professionalita' di quella che puo'
essere garantita dall'"organo tecnico" unico previsto dal decreto
impugnato.
Inoltre - e soprattutto - la regione ha previsto che i
provvedimenti atti a far fronte alle emergenze da inquinamento
atmosferico entrino in vigore con tempestivita' ben maggiore di
quanto non preveda il decreto impugnato. Con delibera n. 2709 del 27
novembre 1990, infatti, la regione Lombardia ha approvato una
direttiva "per la salvaguardia della qualita' dell'aria" nella quale
si prevedono due livelli di allerta per l'inquinamento atmosferico, e
si dispone che "i provvedimenti a carattere prescrittivo conseguente
al secondo livello devono essere operanti entro le ore 6 del giorno
successivo a quello della comunicazione relativa al raggiungimento
del livello" (art. 2, sesto comma). Il decreto impugnato prevede
invece che i provvedimenti necessari entrino in vigore "alle ore 6
del secondo giorno successivo a quello in cui si e' data ..
comunicazione all'autorita' competente". Si tratta, come si vede, di
un ritardo che potrebbe avere effetti gravissimi sulla salute e la
incolumita' pubblica, aggravato dal fatto che - ai sensi del decreto
impugnato - i provvedimenti opportuni debbono semplicemente "entrare
in vigore" entro il termine indicato, mentre la direttiva regionale
impone che nel diverso termine ivi previsto essi siano "operanti", il
che significa che tutte le amministrazioni interessate dal
provvedimento dovranno aver gia' concretamente predisposto tutte le
strutture e gli accorgimenti organizzativi per l'immediata
applicazione dei provedimenti.
Il decreto impugnato prevede poi che "lo stato di attenzione e lo
stato di allarme vengono disattivati .. qualora le concentrazioni di
inquinanti, rilevate durante un ciclo giornaliero, risultino
inferiori ai livelli che hanno determinato lo stato di attenzione o
di allarme" (art. 6, sesto comma). Ben piu' rigorosamente, la regione
Lombardia ha previsto (con delibera di g.r. n. 14605 del 5 novembre
1991, integrativa della direttiva sopradescritta) che i provvedimenti
a carattere prescrittivo attivati in conseguenza del secondo livello
di inquinamento sono disattivati non prima del secondo giorno
successivo al verificarsi delle condizioni di disattivazione. Solo
qualora le previsioni meteorologiche per le successive quarantotto
ore escludano il rischio del perdurare dello stato critico per
l'inquinamento, si prevede che i provvedimenti cessino di avere
efficacia dal giorno successivo (v. la delibera di g.r. n. 18265 del
30 gennaio 1992). Cio' nella chiara consapevolezza che le ragioni di
ritiro dei provvedimenti non debbono dipendere da condizioni
transitorie ed aleatorie, ma da un miglioramento stabile dei tassi di
inquinamento.
Infine, la stessa tipologia dei provvedimenti adottabili, prevista
dalla citata delibera di g.r. n. 18265 del 30 gennaio 1992, appare
essere assai piu' rigorosa di quella risultante dal decreto
impugnato.
5. - Come risulta da quanto detto al par. precedente, la
disciplina gia' da tempo dettata (e di recente ulteriormente
perfezionata) dalla regione Lombardia risulta piu' efficace e
rigorosa di quella dettata dal decreto impugnato.
Cio' ne induce un ulteriore motivo di illegittimita', atteso che
l'art. 4, lett. a), del d.P.R. n. 203/1988 consente al Ministro
dell'ambiente di adottare i criteri per l'elaborazione dei piani
regionali di risanamento e tutela della qualita' dell'aria "tenuto
conto delle esperienze regionali gia' acquisite". Tra queste e'
certamente e in primo luogo quella della regione Lombardia, che
risulta invece completamente trascurata dall'impugnato decreto
ministeriale, in violazione di una specifica (e quant'altre mai
ragionevole) previsione legislativa.
Una previsione che - si badi - non puo' certo ritenersi rispettata
per il fatto che l'allegato 4 al decreto, relativo alla "indicazione
delle misure da adottare nei piani di intervento operativo", afferma
di aver tenuto conto "dell'esperienza acquisita con gli analoghi
provvedimenti presi in diverse citta' italiane". Non vi e' alcuna
prova, infatti, che l'esperienza della regione Lombardia sia stata
effettivamente tenuta in considerazione, ed anzi il minor rigore del
decreto impugnato sta a testimoniare - semmai - esattamente il
contrario.
P. Q. M.
Voglia, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare che non
spetta allo Stato, e per esso al Ministro dell'ambiente, di dettare
per decreto la disciplina dei criteri generali per la prevenzione
dell'inquinamento atmosferico nelle grandi zone urbane e disposizioni
per il miglioramento della qualita' dell'aria, e per l'effetto
annullare l'atto qui impugnato.
Milano-Roma, addi' 16 gennaio 1993
Avv. prof. Giuseppe Franco FERRARI - Avv. prof. Giorgio RECCHIA
93C0065