N. 55 SENTENZA 8 - 16 febbraio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Comuni e province - Comune di Rocca Pietore - Comune di Canazei - Ricorsi per contestazione di confine fra comuni o province di regioni diverse - Decisione - Modalita' ed organo competente - Richiamo alla sentenza n. 743/1988 della Corte - Insussistenza di lesione dell'autonomia comunale e regionale - Statuizione di mera procedura amministrativa di accertamento con garanzie di impugnabilita' dell'atto conclusivo in sede giurisdizionale - Non fondatezza. (R.D. 3 marzo 1934, n. 383, art. 267). (Cost., artt. 5, 132 e 134).(GU n.9 del 24-2-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 267 del r. d. 3
marzo 1934, n. 383 (T.U. della legge comunale e provinciale),
promosso con ordinanza emessa il 5 febbraio 1992 dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti
dal comune di Rocca Pietore ed altri contro il Presidente del
Consiglio dei ministri ed altri, iscritta al n. 366 del registro
ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 29, prima serie speciale dell'anno 1992;
Visti gli atti di costituzione del comune di Rocca Pietore, della
regione Veneto, del comune di Canazei, della provincia di Trento,
della regione Trentino-Alto Adige e del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 18 novembre 1992 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi gli avvocati Federico Sorrentino per il comune di Rocca
Pietore, Feliciano Benevenuti e Federico Sorrentino per la regione
Veneto, Vitaliano Lorenzoni e Renato Valcanover per il comune di
Canazei, Sergio Panunzio per la provincia di Trento e l'Avvocato
dello Stato Franco Favara per la regione Trentino-Alto Adige e per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con
ordinanza 5 febbraio 1992, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 5, 132 e 134 della
Costituzione, dell'art. 267 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383, in quanto
prevede che i ricorsi per contestazione di confine fra comuni o prov-
ince di regioni diverse, sono decisi con atto di competenza
governativa.
Tale ordinanza e' stata emessa nel corso di tre giudizi riuniti;
due di essi aventi ad oggetto la richiesta di annullamento del
decreto del Presidente della Repubblica 29 maggio 1982, con il quale
era stato deciso il ricorso presentato dal comune di Canazei (Trento)
ex art. 267 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383. Con tali ricorsi si
contestava "la linea di confine della zona della Marmolada tra il
comune stesso e quello di Rocca Pietore" (Belluno); mentre il terzo
instava per l'annullamento di un provvedimento (del 17 giugno 1988)
della provincia autonoma di Trento, con il quale veniva chiesto al
comune di Rocca Pietore di trasmettere alcuni atti relativi ad
impianti di funivie operanti nel territorio del comune di Canazei.
Nel procedimento relativo alla formazione di questo decreto
presidenziale il parere n. 1457 del 17 ottobre 1975 del Consiglio di
Stato espresse l'avviso che, a norma dell'art. 267 del r.d. n. 383
del 1934, la risoluzione dei ricorsi relativi a regolamenti di con-
fine tra comuni appartenenti a regioni diverse e' di competenza
statale; incidendo, peraltro, la contestazione sui confini regionali,
nel procedimento relativo dovevano essere acquisite le deduzioni
delle regioni interessate.
Nella contestazione di confini oggetto del giudizio a quo si
provvide in conformita'.
A seguito dell'espressione del punto di vista delle Regioni, il
Consiglio di Stato (Sez. I) formulo' altro parere (n. 18 del 1980)
nel quale ritenne che "il tracciato confinario fra i due comuni
contendenti nella zona controversa" dovesse "essere fissato in
aderenza alle deliberazioni della commissione internazionale del
1911".
Infine il Presidente della Repubblica con decreto del 29 maggio
1982, accolse il ricorso del comune di Canazei.
Tale decreto fu impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio dal comune di Rocca Pietore, il quale dedusse -
tra l'altro - che con il trasferimento alle regioni delle competenze
in materia di circoscrizioni comunali, sarebbe venuta meno la
competenza statale prevista dall'art. 267 del r.d. n. 383 del 1934;
in ogni caso essa avrebbe dovuto ritenersi in contrasto con gli artt.
3 e 133 della Costituzione.
Anche la regione Veneto impugno' il decreto presidenziale,
deducendo - tra l'altro - che, siccome la contestazione finiva per
toccare anche i confini tra regioni, essa doveva essere risolta con
legge statale o con sentenza della Corte costituzionale. Dedusse
inoltre che, ove l'art. 267 del r.d. n. 383 del 1934 fosse
applicabile alla fattispecie, sarebbe costituzionalmente illegittimo.
Nel giudizio davanti al tribunale amministrativo regionale si sono
costituiti il presidente del consiglio dei ministri, il ministro
dell'interno, la regione Trentino-Alto Adige, la provincia di Trento
e il comune di Canazei, chiedendo il rigetto dei ricorsi.
Il tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con una prima
ordinanza in data 28 dicembre 1990, sollevo' questione di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 5 e 132 della
Costituzione, dell'art. 267 del r.d. n. 383 del 1934, deducendo
quanto segue.
L'art. 74 dello Statuto albertino prescriveva il ricorso alla
legge per l'istituzione di nuovi comuni e la modificazione delle
circoscrizioni comunali. Esisteva pero' una normativa eccezionale
(artt. 30-36 r.d. 3 marzo 1934, n. 383), che riconosceva al governo
il potere di modificare quelle circoscrizioni e di istituire nuovi
comuni con atto amministrativo, in presenza di alcuni requisiti. A
questo potere era connessa, come naturale completamento delle
attribuzioni governative in materia, la competenza a risolvere le
contestazioni di confini ex art. 267.
L'avvento della Costituzione ha peraltro recato significativi
mutamenti al sistema dei rapporti fra Stato ed enti locali. Mutamenti
conseguenti non solo all'inserimento tra Stato e comune di un nuovo
ente a rilevanza costituzionale, qual e' la regione, ma anche al
rilievo che gli enti locali sono venuti ad assumere nel tessuto
costituzionale. Infatti l'art. 5 della Costituzione pone da un lato
il principio del riconoscimento delle autonomie locali e dall'altro
l'enunciazione di due principi programmatici, l'uno inteso alla
promozione delle autonomie locali e l'altro rivolto ad adeguare i
principi e metodi dell'azione statale al riconoscimento delle
autonomie stesse. Inoltre il legislatore costituente, al fine di
assicurare una garanzia adeguata all'anzidetta autonomia, di cui e'
componente essenziale l'integrita' territoriale degli enti medesimi,
ha disposto (artt. 132-133) che le modificazioni delle circoscrizioni
territoriali di regioni, province e comuni si attuino sempre mediante
una legge (costituzionale, ordinaria o regionale, a seconda dei
casi).
Cio' posto, il tribunale amministrativo regionale rilevava che,
alla stregua dei principi introdotti dalla Costituzione e
successivamente attuati con la realizzazione dell'ordinamento
regionale, non erano manifestamente infondati i dubbi di
illegittimita' costituzionale dell'art. 267, la cui applicabilita' e'
attualmente limitata alle sole ipotesi di contestazioni di confine
insorte fra comuni di regioni diverse, consentendo di risolvere con
un provvedimento amministrativo le controversie in questione. Infatti
la lite confinaria fra comuni di tali regioni non e' soltanto una
questione che eccede topograficamente l'ambito regionale (e che
quindi esula dalla competenza regionale per avere una dimensione
ultraregionale), ma rappresenta una vicenda che influisce
direttamente sulla consistenza del territorio di due regioni
contermini garantita dall'art. 132 della Costituzione, che impone
l'emanazione di una legge (oltre al referendum delle popolazioni
interessate) per le variazioni del territorio regionale. La norma in
questione, secondo il giudice a quo, inciderebbe direttamente sullo
stesso principio dell'autonomia degli enti locali, il cui valore e
riconoscimento si trovano solennemente riaffermati nell'art. 5 della
Costituzione.
Nel giudizio di legittimita' costituzionale promosso con la
suddetta ordinanza del 28 dicembre 1990 si costituirono la regione
Veneto, associandosi nella richiesta di declaratoria d'illegittimita'
costituzionale, nonche' il comune di Canazei, la provincia autonoma
di Trento e la regione Trentino-Alto Adige, chiedendo che la
questione fosse dichiarata non fondata. Analoga richiesta fu fatta
dal Presidente del Consiglio dei ministri con il suo atto
d'intervento.
La Corte costituzionale, con ordinanza in data 28 dicembre 1990,
n. 591 restitui' gli atti al giudice a quo per il riesame della
rilevanza, assumendo che l'art. 64 della legge 8 giugno 1990, n. 142
aveva abrogato il r.d. n. 383 del 1934, con eccezione di alcuni
articoli, fra i quali non e' presente l'art. 267.
2. - Il tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con
l'ordinanza 5 febbraio 1992 ora all'esame della Corte, ha ritenuto
che, non ostante lo ius superveniens, la rilevanza della questione
permane in quanto, anche se l'art. 267 dovesse ritenersi abrogato, la
cessazione della norma non avrebbe effetto retroattivo e non
inciderebbe sull'applicabilita' della stessa nel giudizio a quo.
I profili d'illegittimita' indicati con la precedente ordinanza
sono stati pertanto ribaditi, deducendosi inoltre "che le
controversie insorte sulla consistenza dei confini fra regioni
incidono su materia che ha rilievo costituzionale, in quanto
l'ordinamento territoriale delle regioni stesse trova implicita
definizione nell'art. 131 della Costituzione", cosicche' la sede per
la loro risoluzione non puo' essere quella amministrativa, ma va
individuata nel Parlamento o nella Corte costituzionale, alla stregua
dei profili di legittimita' gia' indicati, nonche' dall'art. 134
della Costituzione.
Dinanzi a questa Corte si e' costituito il comune di Rocca
Pietore, associandosi alla richiesta di declaratoria d'illegittimita'
costituzionale.
Si e' costituita anche la regione Veneto, formulando analoga
richiesta. Nell'atto di costituzione essa ha dedotto che, essendo il
territorio elemento costitutivo della regione e, insieme, presupposto
e limite delle sue attribuzioni costituzionali, deve ritenersi che la
Costituzione sottragga alla legge ordinaria la delimitazione delle
circoscrizioni regionali, riservandola alla legge costituzionale.
L'art. 267 del r.d. n. 383 del 1934 - secondo la regione - e'
pertanto illegittimo, essendo incompatibile con il sistema
costituzionale l'attribuzione all'autorita' amministrativa della
competenza a pronunciarsi su questioni che involgono i confini tra
regioni.
La Costituzione, infatti, assume il territorio delle regioni di
cui all'art. 131 nella sua consistenza storico-statistica,
irrigidendo le situazioni confinarie esistenti all'atto della sua
entrata in vigore, senz'alcun rinvio a fonti subcostituzionali. Ne
consegue "non soltanto l'invalidita' di qualsiasi atto
subcostituzionale che incida su tale estensione, ma anche il divieto
di utilizzare procedimenti di accertamento del confine regionale che,
facendo riferimento ad elementi pre-costituzionali, finiscano col
comportare - anche soltanto di fatto - una modifica del territorio
regionale quale esistente al 1 gennaio 1948".
Secondo la regione Veneto, nel silenzio della Costituzione in
proposito, deve ritenersi che il contrasto fra regioni circa i
rispettivi confini va risolto ai sensi dell'art. 132 della
Costituzione con legge costituzionale, ovvero sollevando conflitto di
attribuzione davanti alla Corte costituzionale ex art. 134 della
Costituzione. Norme con le quali, appunto, sarebbe in contrasto
l'impugnato art. 267.
In subordine la regione Veneto ha insistito nella tesi
dell'avvenuta abrogazione di tale articolo in seguito al
trasferimento alle regioni delle competenze in materia di enti
locali.
Si e' costituito anche il comune di Canazei il quale, riservandosi
ogni ulteriore deduzione, ha chiesto che la questione sia dichiarata
inammissibile o, comunque, infondata.
Si e' costituita, a sua volta, la provincia di Trento, formulando
analoga richiesta. Al riguardo, nell'atto di costituzione, si
sostiene che il giudice a quo muove dall'errato presupposto
dell'identita' di natura sostanziale tra le contestazioni di confini
ex art. 267 del r.d. n. 383 del 1934 e le modificazioni dei confini
ex art. 35 dello stesso regio decreto, e dell'eguale incidenza di
esse sulla integrita' territoriale degli enti locali. Viceversa, le
modificazioni delle circoscrizioni territoriali delle regioni, delle
province e dei comuni, comportanti spostamenti di territorio, che ora
sono disciplinate dagli artt. 132 e 133 della Costituzione, si
distinguono nettamente dalla ricognizione delle situazioni confinarie
preesistenti.
Tale impostazione, secondo la provincia di Trento, e' stata fatta
propria dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 743 del 1988,
nella quale e' stato affermato che gli artt. 131, 132 e 134 della
Costituzione "nulla dispongono per quel che concerne l'ipotesi di
contestazione di confini". L'art. 132 non sarebbe, poi, applicabile
alla fattispecie, riguardando esso la fusione o la creazione di nuove
regioni, nonche' il passaggio da una regione ad un'altra di comuni e
province; l'art. 131 della Costituzione non identifica il territorio
delle regioni; il regolamento di confini tra regioni non rientra tra
le competenze assegnate dall'art. 134 della Costituzione alla Corte
costituzionale.
Si sono costituiti anche la regione Trentino-Alto Adige ed il
Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo entrambi che la
questione sia dichiarata non fondata.
3. - L'Avvocatura dello Stato ha dedotto in proposito che dottrina
e giurisprudenza hanno sempre distinto, da un lato, la natura dei
procedimenti di "determinazione-delimitazione" ex art. 32, primo
comma, del r.d. n. 383 del 1934 e di "contestazione" ex art. 267
dello stesso regio decreto; dall'altro lato i procedimenti di
"variazione" e "rettifica" delle circoscrizioni comunali previsti
dalle altre disposizioni (compreso l'art. 32, comma secondo),
contenute negli articoli da 30 a 36 del predetto regio decreto.
Infatti, tanto nel caso di incertezza e di concorde richiesta di
accertamento del confine, quanto nel caso di controversia
sull'andamento del confine stesso, il provvedimento che definisce i
due procedimenti non comporta modificazione di confine, ma solo
accertamento di un precedente stato di fatto; sicche' l'attribuzione
del relativo potere all'autorita' amministrativa, oltre ad essere
conforme alla natura stessa del provvedimento, che non comporta
manifestazione di volonta', ma mero accertamento dello stato di
fatto, non era in contrasto con l'art. 74 dello Statuto, per il quale
le circoscrizioni comunali non potevano essere modificate se non per
legge.
L'art. 132 (come l'art. 133 della Costituzione e, prima, l'art. 74
ora ricordato), prevede soltanto casi di modificazione dei confini
regionali, mentre resta estranea alla previsione della norma, e
quindi alla riserva di legge, l'ipotesi del semplice accertamento del
preesistente confine.
Rileva ancora l'Avvocatura dello Stato che il dubbio sollevato dal
tribunale amministrativo regionale per il Lazio non concerne
l'appartenenza della competenza allo Stato, ma solo la necessita' o
meno di un atto legislativo per risolvere la "contestazione" ossia la
sussistenza o meno in proposito di una riserva di legge assoluta.
Sicche', il parametro offerto dall'art. 5 della Costituzione non
sarebbe pertinente.
Quanto al profilo relativo alla violazione dell'art. 134 della
Costituzione, l'Avvocatura dello Stato rileva che tale articolo non
attribuisce alla Corte costituzionale la competenza a risolvere
controversie di confine tra regioni.
4. - Nell'imminenza del giudizio hanno depositato memorie il
comune di Canazei, il comune di Rocca Pietore, la regione Veneto e la
provincia autonoma di Trento.
Il comune di Canazei ha insistito nel richiedere una pronuncia
d'inammissibilita' o di non fondatezza, sotto il profilo che - da un
lato - il thema decidendum sottoposto all'esame della Corte non e'
definito dall'ordinanza di rimessione, nella quale si prospetta, in
via alternativa, la competenza della Corte costituzionale o del
Parlamento a risolvere le controversie di confine tra le regioni;
dall'altro, che la controversia oggetto del giudizio a quo non
implica modificazioni, ma solo l'accertamento di tale confine,
cosicche' non comporta alcuna modificazione del confine esistente.
Il comune di Rocca Pietore ha ribadito la sua richiesta di
declaratoria d'illegittimita' costituzionale della norma impugnata,
rilevando - in fatto - che il ghiacciaio della Marmolada, attribuito
in gran parte dal d.P.R. 29 maggio 1982, n. 557 al comune di Canazei,
ab immemorabili apparteneva al proprio territorio. A sostegno
dell'illegittimita' costituzionale dell'art. 267 del r.d. n. 383 del
1934, ha dedotto che esso "non si concilia con i principi di
autodeterminazione e di autonomia regionale, perche' sottopone gli
interessi locali alla decisione dell'amministrazione centrale,
creando una situazione paradossale, per cui la regione, arbitra di
decidere circa gli interessi dei comuni in materia confinaria, si
trova assoggettata al potere di un organo amministrativo centrale,
quando vengono in gioco interessi propri". In particolare, nella
memoria si contesta che nel caso di specie si sia trattato di mero
accertamento di confini, la materia vertendo in una vera e propria
attribuzione di territorio;
La regione Veneto ha chiesto anch'essa la dedeclaratoria
d'illegittimita' della norma impugnata, sostenendo che l'art. 267 non
riguarda ipotesi di mero accertamento dei confini comunali, bensi'
l'ipotesi di una "lite" fra comuni sui rispettivi confini, a
conclusione della quale - come e' avvenuto nel caso di specie - i
limiti possono risultare modificati, al pari di quelli -
costituzionalmente garantiti - delle regioni. La garanzia
costituzionale, secondo quanto esposto nella memoria, non potrebbe
ritenersi rispettata dalla semplice audizione delle regioni nel corso
del procedimento amministrativo e l'art. 267, demandando
all'esecutivo, con la risoluzione delle controversie confinarie fra
comuni, la determinazione dei confini regionali, per un verso, gli
attribuisce un potere che in base all'art. 132 della Costituzione,
non gli spetta e, per altro verso, sottrae alle regioni la garanzia
del conflitto dinanzi alla Corte in ordine a quelle controversie.
La provincia autonoma di Trento ha insistito, per l'infondatezza
e, in parte, per l'inammissibilita' della questione proposta,
nell'ampia memoria conclusiva, con diffuse argomentazioni, assistite
dal richiamo di dottrina e giurisprudenza.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte e' chiamata a decidere se l'art. 267 del r.d. 3
marzo 1934, n. 383 - statuendo che i ricorsi per contestazione di
confini tra comuni e province di regioni diverse sono decise con
decreto del Presidente della Repubblica, udito il Consiglio di Stato
- violi: a) l'art. 5 della Costituzione, che tutela le autonomie
locali; b) l'art. 132 della Costituzione, che richiede un
provvedimento legislativo per le variazioni del territorio regionale;
c) l'art. 134 della Costituzione, giacche' incidendo le controversie
relative ai confini regionali su materia di rilievo costituzionale,
ove non si ritenga che debbano essere risolte con legge, debbono
esserlo dalla Corte costituzionale in sede di conflitto di
attribuzione.
Il giudice a quo ha dedotto in proposito che la Costituzione, al
fine di garantire l'autonomia degli enti locali e quella regionale,
della quale l'integrita' territoriale e' componente necessaria,
prescrive che le modificazioni delle circoscrizioni territoriali
delle regioni, province e comuni si attuino sempre con legge,
costituzionale, ordinaria o regionale, a seconda dei casi. Ne
deriverebbe l'illegittimita' costituzionale della norma impugnata, in
quanto consente di risolvere con un provvedimento amministrativo una
controversia che implica modificazione di confini non solo comunali o
provinciali, ma anche regionali, incidendo la modifica dei confini di
comuni o province, appartenenti a regioni diverse, sulla integrita'
territoriale di queste ultime.
2. - Va pregiudizialmente respinta l'eccezione d'inammissibilita'
della questione, prospettata dalla provincia di Trento e dal comune
di Canazei sotto il profilo della indeterminatezza del petitum, per
essere stata dedotta alternativamente la violazione, da parte
dell'impugnato art. 267 del r.d. n. 383 del 1934, dell'art. 132 della
Costituzione - ove si ritenga che le controversie riguardanti i
confini di comuni e province appartenenti a regioni diverse vadano
risolte con legge - o dell'art. 134 della Costituzione, ove si
ritenga che debbano esserlo dalla Corte costituzionale in sede di
conflitto di attribuzione.
L'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ai fini
dell'ammissibilita' della questione nei giudizi di legittimita'
costituzionale in via incidentale, richiede che nell'ordinanza di
rimessione siano indicate le disposizioni di legge che si assumono
viziate da illegittimita' e le disposizioni della Costituzione che si
assumono violate. La ratio di tale prescrizione e' nella volonta'
legislativa di attribuire al giudice remittente la determinazione del
thema decidendum.
Nel caso di specie il giudice a quo ha indicato in modo non
equivoco la disposizione impugnata e gli articoli della Costituzione
in riferimento ai quali ha inteso sollevare la questione,
prospettando in via principale la violazione degli artt. 5 e 132
della Costituzione, come aveva gia' fatto con l'ordinanza 28 dicembre
1990, in relazione alla quale questa Corte aveva restituito gli atti
per il riesame della rilevanza in seguito all'entrata in vigore della
legge n. 142 del 1990.
In via subordinata, ove detta violazione fosse ritenuta
insussistente, lo stesso giudice ha prospettato l'ulteriore profilo
della violazione dell'art. 134 della Costituzione, cosi' ampliando il
thema decidemdum. Questo, peraltro, resta chiaramente identificato,
non influendo al riguardo ne' l'erroneita' - secondo quanto appresso
si dira' - dell'interpretazione data alla disposizione costituzionale
invocata a parametro (sentenza n. 344 del 1990), ne' la
prospettazione di un profilo d'incostituzionalita' subordinatamente
al mancato accoglimento di quello principale.
3. - La questione e' infondata nel merito.
Va premesso che questa Corte, con la sentenza n. 743 del 1988 -
resa sul conflitto di attribuzione sollevato in relazione al decreto
del Presidente della Repubblica in data 29 maggio 1982 che, in
accoglimento del ricorso proposto dal comune di Canazei ai sensi
dell'art. 267 r.d. 3 marzo 1934, n. 383, aveva rettificato i confini
tra il detto comune ed il comune di Rocca Pietore - ha gia' affermato
che l'art. 267 del r.d. n. 383 del 1934 non e' stato abrogato, per
quanto riguarda la contestazione di confine tra comuni di regioni di-
verse, dalle norme di trasferimento a queste ultime delle funzioni
relative alla contestazione di confini tra comuni (art. 1, lett. d,
del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 1; cfr. anche art. 16 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616). Norme che esattamente il parere del Consiglio
di Stato, acquisito nel corso del relativo procedimento, riferisce
alle sole decisioni di contestazione di confini fra comuni
appartenenti alla medesima regione. Detto art. 267 regola, ratione
temporis - in conformita' di quanto affermato nell'ordinanza di
rimessione - la fattispecie all'esame del giudice a quo, non
spiegando in relazione ad essa alcun effetto l'eventuale abrogazione
della norma ad opera dell'art. 64 della legge 8 giugno 1990, n. 142.
Va premesso altresi' che questa Corte, nella citata sentenza n.
743 del 1988, ha parimenti gia' affermato che ne' l'art. 132, ne'
l'art. 134 della Costituzione dispongono in materia di contestazione
di confini tra regioni.
L'art. 134, infatti, determina le competenze della Corte
costituzionale, senza alcuna previsione delle contestazioni di con-
fine tra regioni o comuni e province, appartenenti o non alla stessa
regione. L'art. 132, a sua volta, stabilisce nel primo comma la
procedura per la "fusione di regioni esistenti o la creazione di
nuove regioni", mentre nel secondo comma fissa la procedura per il
passaggio di comuni o province da una regione ad un'altra, senza
nulla disporre in ordine a contestazioni che riguardino o coinvolgano
il confine fra regioni.
L'impugnato art. 267 del r.d. n. 383 del 1934, viceversa, nella
parte rimasta in vigore dopo l'emanazione dell'art. 1, lett. d, del
d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 1, ha continuato a regolare i ricorsi per
contestazione di confini fra comuni (e province) appartenenti a
regioni diverse, disponendo che essi sono decisi con decreto del Capo
dello Stato, udito il Consiglio di Stato, e contro tale decreto e'
ammesso il ricorso, anche in merito ai competenti organi di giustizia
amministrativa.
Sono evidenti le differenze tra la previsione di cui all'art. 267
del r.d. n. 283 del 1934 e le fattispecie, di cui all'art. 132 della
Costituzione, le quali ultime consistono nella fusione di regioni
esistenti, nella creazione di nuove regioni e nel distacco -
aggregazione di comuni o di province da una regione ad un'altra. In
tutte queste ipotesi la modificazione territoriale, che si realizza,
opera in funzione dell'assetto di interessi, competenze o potesta',
determinato dalla nuova configurazione istituzionale e strutturale
degli enti locali, che ne sono titolari (art. 132 cit.): situazioni
del tutto differenziate dalla semplice riconduzione territoriale del
confine al suo titolo costitutivo (art. 267 cit.).
Nessun contrasto puo' esservi, pertanto, fra l'art. 267 del r.d.
n. 383 del 1934 e gli artt. 132 e 134 della Costituzione,
disciplinando questi ultimi, come si e' visto, materia diversa da
quella oggetto della norma impugnata.
4. - Quanto alla dedotta violazione dell'art. 5 della
Costituzione, che tutela le autonomie locali, questa norma sarebbe
lesa dalla possibilita', implicita nel disposto dell'art. 267, di una
modifica dei confini comunali ed anche regionali attraverso un atto
amministrativo discrezionale.
Tale discrezionalita' - secondo le tesi diffusamente svolte da
alcune delle parti costituitesi dinanzi a questa Corte - si
evincerebbe dall'attribuzione, nella materia, della giurisdizione "di
merito" al giudice amministrativo, nonche' all'autorita'
amministrativa del potere di variare le circoscrizioni comunali
(artt. 30-36 del r.d. n. 383 del 1934).
In proposito va osservato che - come ha ritenuto la giurisprudenza
del Consiglio di Stato e contrariamente a quanto si sostiene
nell'ordinanza di rimessione - i ricorsi regolati dall'art. 267 non
implicano alcun intervento costitutivo o modificativo dei confini in
contestazione, avendo le relative azioni un oggetto analogo all'actio
finium regundorum e la medesima natura ricognitoria. In entrambi i
casi, infatti, non si domanda una modificazione del confine, ma un
accertamento di esso, senza che si deduca un conflitto fra i
rispettivi titoli del dominium, bensi' un contrasto d'interpretazione
del contenuto dei medesimi.
Su cio' e' concordia piena, tra gli interpreti, a partire dai piu'
autorevoli commentatori dell'art. 74 dello Statuto del Regno - che,
con riguardo alla "circoscrizione dei comuni e delle provincie",
distinguevano "fra i provvedimenti che attribuiscono o tolgono
territorio ad un comune o ad una provincia, e quelli che sono intesi
unicamente a riconoscere e dichiarare quale e' il legale confine tra
i territori di due circoscrizioni amministrative" - fino alla
dottrina e alla giurisprudenza attuali (nelle quali e' sicura la
differenziazione tra titolo di acquisto e negozio di accertamento
inteso a risolvere l'incertezza dei confini, differenziazione che e'
stata ribadita ancora recentemente dalla Cassazione: sent. 7 gennaio
1992, n. 41).
Su questi stessi principi si fonda il parere del Consiglio di
Stato n. 18 del 1980 che, a proposito della fattispecie all'esame del
giudice a quo - dopo aver rilevato come il confine tra i comuni
contendenti coincideva in passato con il confine di stato fra
l'Italia e l'Austria-Ungheria, cosi' come ora coincide con il confine
tra il Veneto ed il Trentino-Alto Adige - non ha suggerito alcuna
modificazione del confine preesistente, ma solo la sua
ridelimitazione in base a quanto gia' stabilito nella deliberazione
del 4 ottobre 1911 della commissione internazionale italo-austriaca
incaricata della demarcazione del confine tra l'Italia e
l'Austria-Ungheria, il cui operato fu definitivamente approvato con
nota del ministero degli affari esteri italiano n. 991 del 21 agosto
1912 e ratificato dal governo austriaco.
Essendo il potere attribuito dall'impugnato art. 267 di puro
accertamento, deve altresi' ritenersi insussistente l'asserito
collegamento col potere - attualmente non piu' spettante
all'autorita' amministrativa - di modificare le circoscrizioni
comunali. Parimenti, l'esistenza di una discrezionalita' nel suo
esercizio non puo' essere dedotta dall'attribuzione in materia, al
giudice amministrativo, di una competenza "di merito", riguardando il
"merito", nel caso specifico - secondo giurisprudenza consolidata -
non l'opportunita', ma il pieno accertamento dei fatti.
Ne deriva che nessuna lesione dell'autonomia comunale e regionale
puo' derivare dal disposto della norma impugnata - sotto il profilo
che sarebbe consentita la modificazione del territorio di detti enti
con atto amministrativo discrezionale - in quanto essa stabilisce
unicamente una procedura amministrativa d'accertamento, la quale si
conclude con atto impugnabile nella sede giurisdizionale, dove gli
enti locali interessati possono ottenere la tutela ad essi garantita
dall'art. 113 della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 267 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (T.U. della legge
comunale e provinciale), sollevata in riferimento agli artt. 5, 132 e
134 della Costituzione dal Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 febbraio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 16 febbraio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0153