N. 28 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 aprile 1993
N. 28 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 aprile 1993 (della regione Calabria) Prorogatio - Disciplina della proroga degli organi amministrativi - Obbligo delle regioni a statuto ordinario di adeguare i rispettivi ordinamenti, entro un anno dall'entrata in vigore della legge di conversione del d.l., ai principi fondamentali posti dalle norme in esso contenute - Previsione che, nel caso in cui gli organi ai quali spetta provvedere alla ricostituzione degli uffici i cui titolari sono scaduti, quando abbiano carattere collegiale, non procedano alla nomina o designazione ad essi spettanti almeno un giorno prima della scadenza della proroga, la relativa competenza sia trasferita ai rispettivi presidenti che la debbano esercitare entro la scadenza del termine medesimo - Limitazione dei poteri degli organi amministrativi prorogati ai soli atti indifferibili ed urgenti e previsione della nullita' per gli atti esorbitanti da detto limite - Asserita invasione della sfera di competenza regionale in materia di organizzazione degli uffici con incisione sulle norme legislative e statutarie che assegnano competenze ad organi collegiali regionali nonche' sulla potesta' statutaria delle regioni e sulla disciplina costituzionale del consiglio regionale, della giunta e del presidente - Uso dello strumento del d.l. in assenza dei presupposti di necessita' ed urgenza - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 208/1992 nonche' al ricorso n. 17/1993, proposto dalla stessa regione avverso il d.l. 18 gennaio 1993, n. 7, di cui il presente decreto riproduce sostanzialmente il contenuto. (D.L. 19 marzo 1993, n. 69). (Cost., artt. 77, 117, 118, 121, 122 e 123).(GU n.19 del 5-5-1993 )
Ricorre la regione Calabria, in persona del presidente della giunta regionale, on. Guido Rhodio, in forza di delibera 29 marzo 1993, n. 964, della giunta regionale immediatamente esecutiva, rappresentato e difeso, giusta procura speciale a margine del presente atto, dall'avv. Federico Sorrentino e nel suo studio in Roma, lungotevere delle Navi, 30, elettivamente domiciliato, contro lo Stato e per esso il Presidente del Consiglio dei Ministri, per la dichiarazione d'illegittimita' costituzionale del d.l. 19 marzo 1993, n. 69, recante "Disciplina della proroga degli organi amministrativi", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 66 del 20 marzo 1993. F A T T O 1. - La Corte con la sentenza 4 maggio 1992, n. 208, affermava importanti e, sotto certi aspetti, innovativi principi in materia di prorogatio di organi amministrativi. In particolare, esclusa l'esistenza di norme dalle quali possa trarsi la generalita' di tale istituto, essa concludeva che "ogni proroga, in virtu' dei principi desumibili dal citato art. 97 della Costituzione, puo' aversi soltanto se prevista espressamente dalla legge e nei limiti da questa indicati". "Un'organizzazione caratterizzata da un abituale ricorso alla prorogatio - proseguiva la Corte - sarebbe difatti ben lontana dal modello costituzionale. Se e' previsto per legge che gli organi amministrativi abbiano una certa durata e che quindi la loro competenza sia temporalmente circoscritta, un'eventuale prorogatio di fatto sine die - demandando all'arbitrio di chi debba provvedere alla sostituzione di determinarne la durata pur prevista a termine dal legislatore ordinario - violerebbe il principio della riserva di legge in materia di organizzazione amministrativa, nonche' quelli dell'imparzialita' e del buon andamento". Per la realizzazione di tali principi - invero non sempre esplicitati nella legislazione statale ne' tampoco applicati - il Governo ha adottato una serie di decreti-legge (nn. 381 e 439 del 1992, 7 e 69 del 1993): i primi tre decaduti e l'ultimo oggetto del presente giudizio. In tutti e quattro i provvedimenti viene dichiarata la perentorieta' della scadenza legislativamente fissata degli organi amministrativi dello Stato e degli enti pubblici (esclusi quelli elettivi e quelli a rilevanza costituzionale), stabilendosi peraltro un periodo di proroga non superiore a quarantacinque giorni durante i quali gli organi scaduti possono adottare soltanto gli atti urgenti e indifferibili. Si prevede, infine, che, allorche' la competenza alla ricostituzione spetti ad organi collegiali, questa venga trasferita al presidente del Collegio, qualora essa non sia stata esercitata sino a tre giorni prima del suddetto periodo di proroga. Relativamente alle nomine di competenza delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano i primi tre decreti legge (poi decaduti) stabilivano che "entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le regioni a statuto ordinario, nonche' le regioni a statuto speciale e le prov- ince autonome di Trento e di Bolzano, provvedono ad adeguare i rispettivi ordinamenti alle disposizioni del presente decreto". Tale formulazione lasciava intendere un dovere di adeguamento da parte degli ordinamenti regionali a tutte le disposizioni del decreto-legge ed intanto la loro immediata vincolativita' in violazione della competenza legislativa e statutaria delle regioni interessate. Infine, tutti i decreti-legge successivi al primo, tra le norme finali e transitorie, hanno inserito una disposizione secondo la quale "restano confermati gli atti di ricostituzione di organi scaduti anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto, che siano stati adottati, in sostituzione degli organi collegiali competenti, dai rispettivi presidenti, in conformita' alle disposizioni vigenti alla data di compimento degli atti stessi" (cioe': in conformita' alle disposizioni dei decreti-legge decaduti). La regione Calabria ha impugnato sotto diversi profili il d.l. n. 7/1993 con ricorso che verra' discusso dinanzi a codesta ecc.ma Corte all'udienza del 25 maggio 1993. 2. - Il d.l. n. 69/1993, qui impugnato, rappresentata la riproduzione e gli stessi sostanziali termini dei precedenti, fuorche' nella formulazione dell'art. 9, che mostra di aver almeno in parte tenuto conto delle osservazioni critiche rivolte dalle regioni. L'articolo, sotto la rubrica "Adeguamento della normativa regionale", stabilisce, al primo comma, che "entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le regioni a statuto ordinario regolano le materie disciplinate dal decreto stesso nel rispetto dei principi fondamentali posti dalle disposizioni in esso contenute. Tali disposizioni operano direttamente nei riguardi delle regioni fino a quando esse non abbiano legiferato in materia". Tale articolo, se per un verso attenua l'impatto sul sistema regionale delle nuove disposizioni legislative, non elimina tuttavia la lesione della competenza regionale denunciata col precedente ricorso; sicche' la regione Calabria deve ancora rivolgersi all'ecc.ma Corte per denunciare l'illegittimita' del d.l. 19 marzo 1993, n. 69, sotto i seguenti profili di D I R I T T O Violazione degli artt. 117, 118, 122 e 123, anche in riferimento all'art. 77, ultimo comma, della Costituzione. Invasione della competenza regionale. 3. - Preliminarmente deve sottolinearsi che la regione ricorrente, ancor prima che il Governo intervenisse con i decreti-legge di cui in narrativa, a precisare e a specificare i principi costituzionali richiamati dalla Corte, ha adottato una propria disciplina, passata indenne al controllo governativo, del fenomeno della prorogatio con l.r. 5 agosto 1992, n. 13, recante "Disciplina delle nomine di competenza della regione" (B.U.R. 10 agosto 1992, n. 104). L'art. 8 di questa legge, in particolare, stabilisce, al primo comma, che tutte le nomine e le designazioni di competenza della regione cessano con la scadenza della legislatura nel corso della quale si e' proceduto alle nomine o alle designazioni e sono rinnovabili per una sola volta"; al secondo comma dispone che, "trascorsi novanta giorni dall'insediamento del consiglio regionale neo eletto, le persone nom- inate o designate negli oranismi indicati nell'art. 1 (organi regionali, enti dipendenti dalla regione, u.s.l. eccettuati gli organi elettivi e i pubblici dipendenti) non possono continuare ad esercitare la funzione istituzionale e, nel caso in cui il consiglio regionale non effettua le nomine o le designazioni entro il predetto termine ai sensi dell'art. 5 della presente legge (che disciplina il relativo procedimento), provvede la giunta regionale ai sensi dell'art. 28 dello statuto" (cioe' in via d'urgenza e con obbligo di ratifica entro trenta giorni). La legge regionale, dunque, per un verso e' rispettosa dell'art. 97 della Costituzione sotto i profili indicati dalla sentenza n. 208/1992 della Corte: esclude la proroga di fatto a tempo indeterminato e provvede a interventi sostitutivi e di urgenza in caso di inadempimento dell'organo competente (il consiglio regionale); per altro verso essa anticipa mediante il sopra descritto meccanismo le disposizioni dei decreti legge adottati dal Governo. Di qui la conclusione che il decreto oggi impugnato, che obbliga le regioni al solo rispetto dei principi fondamentali da esso posti, non dovrebbe incidere sull'art. 8 della l.r. n. 13/1992, il quale contiene disposizioni di dettaglio, bensi' diverse, ma sicuramente rispettose dei medesimi principi. Invero, fermo restando il rispetto dell'art. 97 della Costituzione, i decreti governativi stabiliscono: la cessazione delle funzioni con la scadenza del mandato; la previsione di un periodo massimo di proroga di quarantacinque giorni; la sostituzione da parte del presidente del collegio nei confronti del collegio inadempiente. Queste disposizioni corrispondono ad un principio fondamentale che vuole la cessazione delle funzioni dell'organo alla sua scadenza naturale e prevede meccanismi sostitutivi rigidamente articolati in caso di inerzia dell'organo competente alla ricostituzione. Non par dubbio quindi che la legge regionale n. 13/92 debba rimanere in vigore non ostante l'intervento del d.l. n. 69/1993, mentre le altre disposizioni del d.l. relative al regime degli atti ed alla responsabilita' per mancata ricostituzione nei termini, varranno anche per la regione ricorrente come riferimento per i principi fondamentali della materia. Qualora pero' il primo comma dell'art. 9 dovesse essere inteso come abrogativo della disciplina regionale gia' adottata e i meccanismi di ricostituzione degli organi scaduti direttamente applicabili alla regione, non puo' che dedursene l'incostituzionalita' per le ragioni accennate in rubrica. 4. - Per tale ipotesi viene immediatamente in considerazione il secondo comma dell'art. 4, a termini del quale "Nei casi in cui i titolari della competenza alla ricostituzione siano organi collegiali e questi non procedano alle nomine o designazioni ad essi spettanti almeno tre giorni prima della scadenza della proroga, la relativa competenza e' trasferita ai rispettivi presidenti, i quali debbono comunque esercitarla entro la scadenza del termine medesimo". Questa disposizione viola tanto la competenza regionale in materia di "ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalle regioni" (art. 117) quanto la competenza statutaria delle regioni di diritto comune (art. 123), incidendo essa sulle norme legislative e statutarie che assegnano competenze di organi collegiali. La disposizione impugnata, invero, crea una competenza nuova in capo ai presidenti di organi collegiali, sottraendo ai collegi stessi i corrispondenti poteri. Ed e' evidente che una statuizione siffatta potrebbe provenire, per gli uffici e gli enti dipendenti dalla regione e per gli stessi organi regionali, dalla legge o dallo statuto regionale. Di piu' la disposizione in esame viola, insieme con la potesta' statutaria delle regioni, gli artt. 121 e 122 della Costituzione, allorche' essa venga riferita a nomine di competenza del consiglio regionale. Infatti, secondo la norma costituzionale, il presidente del consiglio regionale non ha una posizione per cosi' dire autonoma dal consiglio stesso al quale e' eletto per dirigerne i lavori (122, terzo comma), ne' a differenza del consiglio, della giunta e del suo presidente (art. 124, primo comma), possiede una propria ed autonoma rilevanza esterna. Naturalmente cio' potrebbe non escludere che al presidente del consiglio regionale vengano conferite funzioni di rilevanza esterna, purche' non incompatibili con il suo compito di direzione dei lavori del consiglio, ma tale attribuzione, innovando specificamente all'organizzazione regionale non puo' che competere alla fonte statutaria (art. 123) e, sulla base di questa, al regolamento consiliare. Ne discende allora l'incostituzionalita', in riferimento ai citati parametri, di una norma statale che trasferisce una competenza attribuita al consiglio regionale al suo presidente e che fa di questo un'organo titolare di poteri amministrativi esterni. 5. - Ugualmente sulla competenza delle regioni in materia di organizzazione dei loro uffici e degli enti da esse dipendenti incidono le disposizioni relative al regime di proroga degli organi amministrativi scaduti e degli atti da questi emanati (art. 3). Tali disposizioni, limitando la competenza degli organi prorogati agli atti urgenti e indifferibili e sanzionando come illegittimi tutti gli altri, incidono sulla competenza regionale in materia, in violazione quindi dell'art. 117 della Costituzione. Tale censura va estesa al successivo art. 6 che sancisce la nullita' di diritto degli atti compiuti dagli organi scaduti. 6. - Da ultimo deve denunciarsi l'art. 8 del decreto impugnato, nella parte in cui convalida e mantiene fermi gli atti di ricostituzione adottati da presidenti di organi collegiali, anteriormente all'entrata in vigore del decreto, in sostituzione dei competenti collegi (secondo comma). Questa disposizione viola, non solo l'art. 77, ultimo comma, della Costituzione, in relazione anche all'art. 15, secondo comma, lettera d), della legge n. 400/1988, ma anche, ed inscindibilmente, le competenze regionali in materia di organizzazione di uffici ed enti regionali. Invero, ove anche potesse sostenersi che il d.l. impugnato possa comprimere, nei sensi che si sono appena contestati, le competenze regionali in materia, esso sicuramente non puo' convalidare cio' che in base alla Costituzione e' invalido e quindi non puo' sottrarre al legislatore ne' all'amministrazione regionale il potere di qualificare come invalidi atti applicativi di decreti-legge non convertiti. In altre parole la disposizione impugnata non solo incide sulla potesta' legislativa regionale e su quella statutaria al di la' di quanto consentirebbero gli artt. 117 e 123, ma incide altresi' sulla competenza degli organi collegiali, ai quali sarebbe cosi' impedito di revocare gli illegittimi atti dei loro presidenti e di provvedere diversamente in ordine agli organi scaduti. Va poi aggiunto che la convalida degli atti compiuti sotto il vigore dei precedenti decreti, i quali, a differenza di quello qui impugnato, obbligavano le regioni ad adeguarsi alla totalita' delle loro disposizioni e non ai relativi principi fondamentali, fa si' che atti costituzionalmente illegittimi - quali quelli adottati in esecuzione dei precedenti decreti legge invasivi della competenza regionale garantita dall'art. 117 - vengano ritenuti validi ed efficaci, senza che la regione possa porvi rimedio, ripristinando l'ordine naturale delle competenze.
P. Q. M. si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, il decreto-legge impugnato venga dichiarato incostituzionale in riferimento agli artt. 117, 118, 121, 122, 123 e 77 della Costituzione. Roma, addi' 14 aprile 1993 Avv. Federico SORRENTINO 93C0426