Ricorso  per  conflitto di attribuzioni della regione Lombardia, in
 persona del presidente della giunta regionale  Fiorinda  Ghilardotti,
 autorizzato  con deliberazione della giunta regionale n. 34929 del 16
 aprile 1993, rappresentata e  difesa  dagli  avvocati  prof.  Valerio
 Onida   e   Gualtiero  Rueca,  ed  elettivamente  domiciliata  presso
 quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come da delega in  calce
 al  presente  atto,  contro  il Presidente del Consiglio dei Ministri
 pro-tempore in relazione al decreto del  Ministro  della  Sanita'  18
 febbraio  1993,  pubblicato  nella  Gazzetta  Ufficiale  n. 46 del 25
 febbraio 1993, recante "Determinazione di funzioni  e  compiti  degli
 uffici veterinari del Ministero della sanita'".
    Con  i  decreti  legislativi  n. 27 e n. 28 del 30 gennaio 1993 il
 Governo, col pretesto di disciplinare  l'attuazione  delle  direttive
 CEE  nn.  89/608 e 89/662, rispettivamente sulla mutua assistenza tra
 autorita' amministrativa  per  assicurare  la  corretta  applicazione
 della   legislazione   veterinaria  e  zootecnica,  e  sui  controlli
 veterinari e zootecnici su alcuni  animali  vivi  e  su  prodotti  di
 origine  animale,  applicabili negli scambi intracomunitari, aveva in
 modo  un  poco  surrettizio  "riqualificato"  gli  uffici  veterinari
 periferici del Ministero della sanita', a suo tempo mantenuti in vita
 per  l'esercizio  delle  fuzioni  statali  in  materia  di profilassi
 veterinaria  internazionale,  marittima,  aerea   e   di   frontiera,
 trasformandoli  in  uffici  veterinari  ..  per gli adempimenti degli
 obblighi comunitari (allegato A al d.lgs. n. 27/1993), e  attribuendo
 ad  essi,  in  modo  piu'  o  meno  implicito,  una serie di funzioni
 amministrative di controllo e di  sorveglianza  e  di  altro  genere,
 spettanti  invece  alle  regioni ai sensi degli artt. 117 e 118 della
 Costituzione, dell'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977 e  della  legge  n.
 833/1978.
    Per questa ragione varie disposizioni dei d.lgs. n. 27 e n. 28 del
 1993  sono  state impugnate da questa regione con ricorso iscritto al
 n. 18/93 reg. ric.
    Ora il Ministro della sanita', con d.m. 18 febbraio 1993, ha posto
 in essere una ulteriore disciplina a carattere regolamentare -  priva
 peraltro  di  fondamento  legislativo  ai  sensi dell'art. 17, quarto
 comma, della legge n. 400/1988 - con la  quale  si  confermano  e  si
 sviluppano  i  contenuti  dei due decreti legislativi; cosi' portando
 nuovo attentato alle competenze delle regioni.
    Il  decreto  stabilisce  anzitutto  che  "gli  uffici   veterinari
 periferici  dipendenti  dal Ministero della sanita' di cui all'art. 2
 del d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 27, citato in  premessa,  sono  uffici
 veterinari  per gli adempimenti CEE con la competenza territoriale di
 cui all'allegato" allo stesso decreto. L'allegato elenca gli  uffici,
 i quali non sono altro che alcuni dei preesistenti uffici di confine,
 di  dogana interna, di porto o di aeroporto: una per ciascuna regione
 - si noti - cosi' da rendere chiaro che  si  tratta  di  un  apparato
 periferico  del Ministero organizzato sulla base delle circoscrizioni
 regionali, che copre l'intero territorio nazionale,  e  non  esercita
 (non esercita piu') solo funzioni di frontiera.
   L'art.  2  del decreto elenca i compiti di tali uffici "prioritari,
 ai fini della programmazione  dei  loro  interventi".  Si  tratta  di
 compiti  che non hanno nulla a che vedere con l'esercizio delle resi-
 due funzioni statali in materia veterinaria (in  tema  di  profilassi
 internazionale),  ma  che  attengono  invece  alla "determinazione ..
 delle percentuali di controllo (cartolare, materiale, di laboratorio,
 ecc.) in funzione del tipo di merce e della provenienza"  (lett.  a);
 all'"applicazione  ..  dei  provvedimenti  restrittivi  diramati  dal
 Ministero della  sanita'  a  seguito  di  decisioni  della  Comunita'
 europea  o  di  disposizioni  nazionali"  (lett.    b)): si noti, non
 all'adozione di misure di spettanza statale, ma alla applicazione  di
 misure   ministeriali);   al   "coordinamento"   e   alla   "verifica
 dell'uniformita' .. delle attivita' di controllo affidate ai  servizi
 veterinari   uu.ss.ll.   (lett.   c));   alla  "gestione  dei  flussi
 informativi relativi alle merci oggetto  di  scambio  con  gli  Stati
 membri della Comunita' europea" (lett. d)).
    Taluni  di tali compiti dovrebbero essere svolti "in coordinamento
 con  i  servizi  veterinari  delle  regioni  a  statuto  ordinario  e
 speciale,  delle  province  autonome  di  Trento  e  Bolzano  e delle
 uu.ss.ll."  (lett.  n))  ovvero  "in  collaborazione  con  i  servizi
 veterinari  delle regioni a statuto ordinario e speciale, delle prov-
 ince autonome di Trento e  Bolzano"  (lett.  c)).  Ma  tale  prevista
 collaborazione  non fa venire meno il fatto che vengono attribuiti in
 via primaria e permanente  agli  uffici  statali  compiti  (per  essi
 nuovi)  pienamente  ed  in  toto  rientranti  nelle  competenze delle
 regioni,   come   e'   confermato  dalla  stessa  previsione  di  una
 "collaborazione" o di un "coordinamento"  con  gli  uffici  regionali
 (che  altrimenti si configurerebbe come una impropria attribuzione di
 funzioni a tali uffici: cio' che invece non e').
    L'art. 3 del decreto elenca allora compiti che gli uffici  statali
 "assicurano in particolare".
    Si   tratta   della   "consulenza   tecnico-legislativa   relativa
 all'immissione nel flusso intracomunitario di animali vivi e prodotti
 di origine animale" (lett. a)); dell'"accertamento delle modalita' di
 trasporto internazionali degli animali" (lett. b)); della  "vigilanza
 veterinaria  sui  depositi  doganali autorizzati al magazzinaggio dei
 prodotti di origine animale in conformita'  alle  norme  comunitarie"
 (lett.  c)); dell'"accertamento tecnico sanitario sui requisiti delle
 strutture sottoposte ad obblighi comunitari" (lett. d)).
    Di tali compiti, possono apparire in qualche  modo  connessi  alle
 funzioni statali di profilassi internazionale veterinaria solo quelli
 di   cui  alla  lett.  b),  mentre  gli  altri  rientrano  pienamente
 nell'ambito delle competenze regionali.
    Ai sensi dell'art. 4 del decreto, "ferme  restando  le  competenze
 delle  regioni",  gli  uffici  veterinari  statali  di cui all'art. 1
 "programmano l'esecuzione dei controlli veterinari di cui agli  artt.
 5  e  11  del  d.lgs.  30 gennaio 1993, n. 28 .., avvalendosi, per le
 modalita' operative, anche degli uffici  veterinari  di  confine  ..,
 nonche'  dei  servizi  veterinari  delle uu.ss.ll. competenti" (primo
 comma). Gli uffici  veterinari  di  confine  (statali)  e  i  servizi
 veterinari delle u.s.l. "eseguono i controlli .. con le modalita' in-
 dicate  dagli  uffici  veterinari  di  cui  all'art.  1 e riferiscono
 tempestivamente i risultati agli stessi".
    Dunque, da un lato, i compiti di controllo (rientranti come si  e'
 detto  nella competenza delle regioni oltre che delle u.s.l.) vengono
 attributi in via principale ai  "nuovi"  uffici  statali;  dall'altro
 lato    questi    vengono   addirittura   configurati   come   uffici
 gerarchicamente sovraordinati ai servizi delle u.s.l.,  dei  quali  i
 primi  si  possono  "avvalere",  e  che  operano "con le modalita'" e
 secondo i programmi stabiliti dagli uffici statali.
    Si e'  in  sostanza  riprodotto  un  apparato  periferico  statale
 sovraordinato  agli  uffici  di  settore  degli  enti  locali,  quale
 esisteva prima del trasferimento  alle  regioni  (avvenuto  gia'  con
 l'art.  12, primo comma, lett. b), del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4);
 "doppiando"  cosi'  con  una  rete  di  uffici  statali  gli   uffici
 veterinari delle regioni.
    L'art.  7, secondo comma, del decreto impugnato si pone in qualche
 modo il problema di questa  sovrapposizione,  e  stabilisce  che  gli
 "uffici  veterinari  per  gli  adempimenti CEE e i servizi veterinari
 delle regioni a statuto ordinario o speciale, delle province autonome
 di Trento e Bolzano cooperano reciprocamente per gli  adempimenti  di
 cui  all'art.  4,  garantendo lo scambio di notizie e i dati relativi
 alle attivita' veterinarie di propria competenza". Ma tale previsione
 non vale a nascondere la realta': e cioe' che si sono  attribuiti  ai
 "nuovi"   uffici   statali   competenze   totalmente  spettanti  alle
 amministrazioni regionali oltre che alle u.s.l.
    L'art. 5 del decreto  stabilisce  e  disciplina  altre  specifiche
 attribuzioni degli uffici statali.
    Essi  ricevono  le segnalazioni di arrivo delle merci da parte dei
 destinatari delle  partite  di  animali  e  di  prodotti  di  origine
 animale,  provenienti  da  paesi  della  CEE,  ai  fini dei controlli
 previsti, dagli artt. 5 e 11  del  d.lgs.  n.  28/93  (primo  comma);
 forniscono  "informazioni"  e "indicazioni" agli uffici veterinari di
 confine e ai servizi veterinari delle u.s.l.  a  cui  viene  affidata
 l'esecuzione   dei   controlli   (secondo   comma);  provvedono  alla
 preventiva  registrazione  degli  operatori,  prevista  dall'art.  5,
 quarto  comma,  lett.  a)  del d.lgs. n. 28/1993, e "stabiliscono" le
 convenzioni che gli operatori  sono  tenuti  a  stipulare  con  detti
 uffici  ai  sensi  dell'art.  5, secondo comma, e dell'art. 11, terzo
 comma, del medesimo d.lgs. n. 28/93 (terzo comma).
    Infine l'art. 6 del decreto prevede che i servizi veterinari delle
 u.s.l. prestino "ogni assistenza utile agli uffici veterinari per gli
 adempimenti CEE al fine della corretta ed efficace applicazione"  del
 d.lgs.  n.  27/1993,  cosi'  ribadendo la sovraordinazione gerarchica
 degli uffici statali nei confronti dei servizi delle u.s.l.; e l'art.
 7, primo comma, prevede che  gli  uffici  statali  si  avvalgano  ove
 necessario    dell'intervento    degli    istituti    zooprofilattici
 sperimentali, di altri istituti e laboratori pubblici  autorizzati  e
 del  nucleo  antisofisticazione  e sanita' dell'arma dei carabinieri:
 cosi' chiarendo una volta di piu' che i compiti di tali  uffici  sono
 operativi  e  di  diretta esecuzione dei controlli, e invadono in tal
 modo la competenza delle regioni.
    Lo scopo reale del decreto impugnato e  delle  misure  legislative
 che lo hanno preceduto appare, all'evidenza, quello di ridare rilievo
 e  piu' ampie funzioni ad un apparato periferico dello Stato - quello
 costituito dagli uffici veterinari di confine - che ha perduto  buona
 parte  dei  suoi  compiti,  almeno in termini quantitativi, a seguito
 della realizzazione del mercato unico in Europa e  della  conseguente
 eliminazione  delle frontiere fra i paesi della CEE. Tale scopo viene
 peraltro perseguito attraverso un  inammissibile  riaccentramento  di
 funzioni  amministrative,  spettanti  alle  regioni  e  gia'  ad esse
 attribuite, in capo agli uffici periferici dello Stato e per di  piu'
 attraverso   la   configurazione   di  rapporti  di  sovraordinazione
 gerarchica fra detti uffici e i servizi veterinari delle  u.s.l.,  il
 cui  coordinamento  e  indirizzo  e'  viceversa  di  spettanza  della
 regione.
    Non rileva, naturalmente, che le funzioni amministrative demandate
 agli  uffici  statali  si  configurano  formalmente   come   connesse
 all'adempimento  di  obblighi  comunitari.  Infatti anche le funzioni
 amministrative connesse a tale adempimento spettano alla regione,  ai
 sensi  dell'art.  6,  primo  comma,  del d.P.R. n. 616/1977, salva la
 potesta' statale di indirizzo e coordinamento (art. 4 del  d.P.R.  n.
 616/1977).
    Ne'  le  direttive  CEE  cui  si  e'  dato  attuazione  esigono  o
 comportano in alcun modo la individuazione di uffici  statali  per  i
 compiti connessi alla circolazione intracomunitaria delle merci: sono
 le   autorita'  competenti  secondo  l'ordinamento  interno  a  dover
 svolgere le funzioni di controllo, salvi eventualmente solo i compiti
 di diretto raccordo con gli organi comunitari.
    Del resto, che sia cosi' e' confermato anche da altre disposizioni
 dei d.lgs. numero 27 e 28 del 1993 nonche' del decreto qui impugnato:
 cosi' quando il d.lgs. n. 27/1993, al titolo  secondo,  individua  le
 autorita'   regionali   come   competenti   per   le   attivita'   di
 collaborazione   intracomunitaria  in  materia  zootecnica  (peraltro
 perfettamente parallele e omologhe a quelle in materia  veterinaria);
 o  quando  il decreto impugnato prevede che le attivita' di controllo
 possano essere eseguite dai servizi veterinari delle u.s.l. (art.  4)
 e  dai  servizi  veterinari  delle  regioni  (art. 7, secondo comma);
 peraltro  configurando  una  inammissibile   competenza   non   tanto
 "concorrente" quanto primaria degli uffici statali e una posizione di
 sovraordinazione gerarchica di questi nei confronti dei servizi delle
 u.s.l. (cfr. art. 4).
    Il decreto impugnato e' peraltro, come si e' osservato all'inizio,
 privo  di  base legislativa, e dunque viola il principio di legalita'
 sostanziale. Infatti, trattandosi sostanzialmente di  un  regolamento
 ministeriale,  ancorche'  non  denominato  tale,  esso avrebbe dovuto
 essere previsto espressamente da  una  disposizione  legislativa,  ai
 sensi  dell'art.  17  della legge n. 400/88. Viceversa non e' dato di
 rinvenire siffatta disposizione; il d.lgs. n.  28/1993  si  limita  a
 prevedere  che  il  Ministro della sanita' con proprio decreto adotti
 "le disposizioni emanate dalla  Comunita'  economica  europea"  sulle
 modalita'  di  applicazione  di talune norme delle direttive (art. 5,
 sesto comma), ovvero adotti "le modalita' di applicazione" di  talune
 disposizioni  "in  conformita' alle decisioni della commissione delle
 Comunita' europee" (art. 7, ottavo comma; art. 8, quinto comma;  art.
 11,  sesto comma; art. 13, nono comma); ma non attribuisce affatto al
 Ministro una potesta' regolamentare  sganciata  dalle  determinazioni
 degli  organi  comunitari  e  diretta  a  organizzare  e disciplinare
 l'attivita' degli uffici statali tanto meno  concernenti  materie  di
 competenza regionale.
    Anche   sotto   tale   profilo  il  decreto  impugnato  e'  lesivo
 dell'autonomia regionale.

                               P. Q. M.
    Chiede che la Corte dichiari che non spetta allo Stato, e per esso
 al Ministro  della  sanita',  prevedere  e  disciplinare  funzioni  e
 compiti  degli  uffici  veterinari  periferici  del  Ministero  della
 sanita' attinenti a  materie,  oggetti  e  attivita'  spettanti  alla
 regione,    nonche'    prevedere   una   posizione   di   sostanziale
 sovraordinazione gerarchica di detti uffici  statali  periferici  nei
 confronti  dei  servizi  veterinari  delle  u.s.l.;  e  per l'effetto
 annullare il d.m. Sanita' 18  febbraio  1993,  per  violazione  degli
 artt.  117  e  118 della Costituzione anche in relazione all'art. 12,
 primo comma, lett. b), del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, all'art.  27
 del  d.P.R.  n.  616/1977  e  agli  artt.  11, 14 e 32 della legge n.
 833/1978.
            Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

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