N. 348 SENTENZA 11 giugno - 28 luglio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Beni in genere - Disposizioni per l'alienazione di beni patrimoniali dello Stato suscettibili di gestione economica - Convocazione di una "Conferenza" cui partecipano tutti i rappresentanti delle amministrazioni statali e degli enti pubblici - Potere della "Conferenza" di apportare modifiche ai programmi di alienazione senza la necessita' di ulteriori deliberazioni riguardo agli interventi dell'ente locale, in deroga all'art. 27 della legge n. 142/1990 - Lamentata violazione delle competenze regionali - Intervenuta modificazione legislativa - Cessazione della materia del contendere. (D.-L. 5 dicembre 1991, n. 386, convertito in legge 29 gennaio 1992, n. 35, art. 2, sedicesimo comma). (Cost., artt. 3, 5, 97, 117, 118, 119 e 128; statuto speciale regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 5). Beni in genere - Disposizioni per l'alienazione di beni patrimoniali dello Stato suscettibili di gestione economica - Istituzione di una "Conferenza" cui partecipano tutti i rappresentanti delle amministrazioni statali e degli enti pubblici - Potere della "Conferenza" di apportare modifiche ai programmi di alienazione senza la necessita' di ulteriori deliberazioni riguardo agli interventi degli enti locali - Attribuzione all'approvazione assunta all'unanimita' dalla "Conferenza", di efficacia sostitutiva degli atti di partecipazione al procedimento amministrativo previsti dalle leggi statali - Lamentata violazione delle competenze della regione Emilia-Romagna e della provincia autonoma di Trento in materia di edilizia e urbanistica - Esclusione - Non fondatezza della questione. (D.-L. 5 dicembre 1991, n. 386, convertito in legge 29 gennaio 1992, n. 35, art. 2, dodicesimo, quindicesimo e diciassettesimo comma). (Cost., artt. 3, 5, 97, 117, 118, 119 e 128; statuto speciale regione Trentino Alto-Adige, artt. 8, nn. 3, 5 e 6; 9, n. 10; e 16). Beni in genere - Disposizioni per l'alienazione di beni patrimoniali dello Stato suscettibili di gestione economica - Attribuzione all'approvazione assunta all'unanimita' dalla "Conferenza", di efficacia sostitutiva degli atti di partecipazione al procedimento amministrativo previsti dalle leggi regionali e statali - Lamentata violazione dell'autonomia speciale della regione Friuli-Venezia Giulia - Esclusione - Non fondatezza della questione. (D.-L. 5 dicembre 1991, n. 386, convertito in legge 29 gennaio 1992, n. 35, art. 2, diciassettesimo comma). (Statuto speciale regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 5)(GU n.32 del 4-8-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 12, 15,
16 e 17, del decreto-legge 5 dicembre 1991, n. 386, convertito in
legge 29 gennaio 1992, n. 35, recante (Trasformazione degli enti
pubblici economici, dismissione delle partecipazioni statali ed
alienazione di beni patrimoniali suscettibili di gestione economica),
promossi con ricorsi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Emilia-
Romagna e della Provincia autonoma di Trento, notificati il 28
febbraio 1992, depositati in cancelleria il 3, 5 e 9 marzo 1992 ed
iscritti ai nn. 23, 24 e 25 del registro ricorsi 1992;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 aprile 1993 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avv. Renato Fusco per la Regione Friuli-Venezia Giulia,
l'avv. Alberto Predieri per la Regione Emilia-Romagna, l'avv. Valerio
Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'avv. dello Stato Franco
Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con il ricorso n. 23 del 1992 la Regione Friuli-Venezia
Giulia denuncia le disposizioni contenute nei commi 16 e 17 dell'art.
2 del decreto-legge 5 dicembre 1991 n. 386 (Trasformazione degli enti
pubblici economici, dismissione delle partecipazioni statali ed
alienazione di beni patrimoniali suscettibili di gestione economica),
convertito nella legge 29 gennaio 1992 n. 35, come lesive della sfera
di competenza assegnata alla regione dagli artt. 4 e 5 dello statuto
speciale di autonomia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1) e
dalle norme di attuazione (non espressamente indicate).
Il detto art. 2 traccia uno schema procedimentale semplificato per
l'alienazione dei beni immobili dello Stato e per la gestione di
quelli suscettibili di gestione economica. Al comma 15 stabilisce,
per tale finalita', che il Ministro delle finanze convoca una
"conferenza" cui partecipano tutti i rappresentanti delle
amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici "comunque tenuti ad
adottare atti di intesa, nonche' a rilasciare pareri, autorizzazioni,
approvazioni, nulla-osta previsti da leggi statali o regionali".
I commi 16 e 17 disciplinano compiti, attivita' e relative proce-
dure, della conferenza ed in particolare:
a) il comma 16 prevede che essa - nel valutare "i programmi di
alienazione, di gestione e di valorizzazione dei beni immobili" e gli
"eventuali progetti esecutivi" - puo' apportarvi, ove occorra, "le
opportune modifiche senza che cio' comporti la necessita' di
ulteriori deliberazioni per quanto concerne gli interventi dell'ente
locale, in deroga a quanto stabilito dall'art. 27, comma 5, della
legge 8 giugno 1990 n. 142".
La previsione sarebbe lesiva della sfera di competenze della
regione nelle materie in cui incidono le "ulteriori deliberazioni",
perche' avrebbe l'effetto di abrogare le norme regionali che quelle
"ulteriori deliberazioni" prescrivono, con conseguente intromissione
dello Stato in spazi amministrativi e normativi riservati alla
regione, specie in materia urbanistica, per la quale l'art. 32 della
legge regionale Friuli-Venezia Giulia 19 novembre 1991, n. 52 sulla
pianificazione territoriale e urbanistica prevede, per la variante al
piano regolatore generale, una serie di adempimenti di vari organi
comunali e regionali molto articolata e puntuale. Di tali adempimenti
ben poco rimarrebbe, una volta che venga applicato il detto comma 16,
che espressamente esclude le "ulteriori deliberazioni".
b) il comma 17 stabilisce che "l'approvazione assunta
all'unanimita'", da parte della conferenza, dei programmi di
alienazione, gestione e valorizzazione dei beni immobili e degli
eventuali progetti esecutivi:
sostituisce, ad ogni effetto, tutti gli atti di partecipazione
al procedimento amministrativo (intese, pareri, autorizzazioni,
approvazioni, nulla osta etc.) previsti da leggi statali o regionali;
comporta, per quanto occorra, "variazione anche integrativa
agli strumenti urbanistici e ai piani territoriali .. senza
necessita' di ulteriori adempimenti".
La illegittimita' costituzionale di entrambe le previsioni sarebbe
determinata sia dal fatto che il legislatore statale trasferisce a
una conferenza (pur se vi partecipi un rappresentante regionale)
poteri che sono propri della regione, attribuendo alle deliberazioni
dell'organo di nuova istituzione valenza sostitutiva di prescrizioni
imposte da leggi regionali; sia perche' l'"approvazione" dei
programmi, senza necessita' di ulteriori adempimenti, comporta la
disapplicazione delle leggi della regione che hanno disciplinato le
materie oggetto dei programmi anzidetti e rappresenta una invasione
della sfera di attribuzioni costituzionalmente ad essa riservata.
1.2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso sia respinto.
La difesa dello Stato sostiene l'infondatezza della prima
doglianza, relativa al comma 16 dell'art. 2, in quanto non si avrebbe
la lamentata abrogazione delle norme regionali che prescrivono "le
ulteriori deliberazioni", ma al contrario esse conserverebbero
integra la loro vigenza, essendosi la disposizione denunziata
limitata a prevedere una circoscritta "semplificazione
amministrativa" (cfr.art. 14 della legge 7 agosto 1990 n. 241) per la
"valutazione" e l'"approvazione" di programmi e progetti esecutivi
che riguardano unicamente "beni patrimoniali dello Stato" (art. 2,
comma 1), nei confronti dei quali la regione non potrebbe rivendicare
proprie competenze. Non vi sarebbe neppure la denunciata ingerenza
dello Stato nelle funzioni amministrative proprie della regione, dal
momento che le "ulteriori deliberazioni" riguardano solo gli
"interventi dell'ente locale" e non della regione, che non e' certo
legittimata a dolersi di una normativa concernente l'autonomia
comunale. Dovrebbe poi ritenersi infondata anche la seconda
doglianza, relativa al comma 17 dell'art. 2, che concerne l'istituto
della conferenza gia' disciplinato dal menzionato art. 14 della legge
7 agosto 1990, n. 241, e la cui previsione, ai sensi dell'art. 29,
comma 1, di quest'ultima legge, esprime un principio generale
dell'ordinamento giuridico, da valere come limite anche per le
legislazioni delle regioni a statuto speciale nelle materie di
competenza esclusiva.
2.1. - Con il ricorso n. 24 del 1992, la regione Emilia-Romagna
denunzia anch'essa l'art. 2 della legge statale sopra ricordata, in
particolare nei commi 12, 15, 16 e 17, per violazione degli artt. 3,
5, 97, 117, 118, 119 e 128 della Costituzione.
Dopo aver rilevato che tutto il sistema procedimentale introdotto
da questo articolo e' caratterizzato da una consecuzione non molto
ordinata, la ricorrente sostiene, con argomenti in parte analoghi a
quelli gia' esaminati per il precedente ricorso n. 23 del 1992, che
le norme impugnate violerebbero le competenze regionali perche':
a) sostituiscono alle competenze proprie di organi collegiali
regionali, in materia di strumenti urbanistici e piani regionali, la
competenza di un rappresentante della regione, che, quale che sia la
sua carica (presidente di giunta o di consiglio, assessore, etc.),
non ha istituzionalmente la capacita' di concentrare in se' la
potesta' decisionale regionale, come disciplinata dallo statuto e
dalle leggi della regione;
b) utilizzano il metodo delle "conferenze che decidono
all'unanimita'", che, pur giustificato in passato da urgenze
particolari (vedi legge n. 205 del 1989 sugli interventi strutturali
per le opere interessate dai campionati mondiali di calcio 1990), non
lo sarebbe nel caso di specie, in cui nessun termine e' previsto ne'
per l'alienazione dei beni ne' per la loro valorizzazione, e si
sarebbe dovuto percio' fare ricorso alle competenze ordinarie
previste dall'ordinamento regionale;
c) recano una disciplina derogatoria rispetto alle previsioni
contenute nella legge n. 142 del 1990, in violazione dell'art. 128
della Costituzione e della norma interposta costituita dall'art. 1,
comma 3, della stessa legge n. 142 cit., secondo la quale "ai sensi
dell'art. 128 della Costituzione, le leggi della Repubblica non
possono introdurre deroghe ai principi della presente legge se non
mediante espressa modificazione delle sue disposizioni". Non potendo
dunque una legge speciale sostituire una normativa di carattere
generale, che per la Costituzione e' la sola abilitata a regolare i
rapporti fra lo Stato, le regioni e gli enti locali, ne deriva la
lesione delle competenze regionali quali espressamente riconosciute
dagli artt. 3 e 27 della legge n. 142 del 1990.
d) il comma 12 sarebbe del pari lesivo perche', prevedendo che
per le valutazioni urbanistiche il comitato tecnico sia integrato dal
sindaco del comune e dal rappresentante all'urbanistica della regione
nel cui territorio sono dislocati i beni immobili, avrebbe
"attribuito funzioni consultive ad un assessore regionale".
2.2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri. L'Avvocatura generale dello Stato deduce l'infondatezza
di tutti i motivi del ricorso, con argomentazioni analoghe a quanto
sostenuto per la precedente impugnativa (reg. ric. n. 23 del 1992),
ed osserva che l'invocato art. 1, comma 3, della legge n. 142 del
1990 non e' norma interposta rispetto all'art. 128 della
Costituzione, limitandosi esso a prevedere solo una "fissita'",
peraltro relativa, delle altre disposizioni della legge medesima,
senza considerare poi che questa asserita "norma interposta" prevede
proprio la "espressa modificazione" e quindi anche la possibilita' di
deroga, purche' essa sia, come nel caso, espressa.
La difesa dello Stato sostiene poi che la legge denunciata, per
gli interessi coinvolti e l'incidenza nelle strutture economiche,
reca norme di riforma economico-sociale, che operano come limite alle
competenze regionali.
Quanto infine alla partecipazione, prevista dal comma 12, di un
rappresentante regionale al comitato tecnico, l'Avvocatura obietta
che spetta al legislatore statale disciplinare la provvista dei
componenti di un organo dello Stato, quale e' quello in esame.
3.1. - Con il ricorso n. 25 del 1992 anche la Provincia autonoma
di Trento ha impugnato i commi 15, 16 e 17 dell'art. 2 della legge in
questione per motivi analoghi a quelli dei ricorsi gia' illustrati,
adducendo la violazione degli artt. 8, nn. 3, 5 e 6; 9 n. 10; e 16
dello Statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle rela-
tive norme di attuazione (non espressamente indicate).
Osserva la ricorrente che la prevista conferenza - abilitata a
decidere definitivamente sui programmi e progetti esecutivi, con
poteri di modifiche in deroga al procedimento di cui all'art. 27,
comma 5, della legge n. 142 del 1990 e le cui deliberazioni, da
assumere nel termine di 15 giorni dalla sua convocazione,
sostituiscono "ad ogni effetto" gli atti di intesa, i pareri, etc.
previsti dalle leggi - e' molto piu' di quello che dovrebbe essere, e
cioe' uno strumento di realizzazione del principio di leale
cooperazione tra Stato e provincia autonoma.
Il procedimento indicato, infatti, non consente un serio ed
efficace esercizio delle competenze provinciali sia perche' in ogni
caso il termine (quindici giorni) e' troppo breve, specie per le
deliberazioni di particolare complessita', sia perche' nessuna
incidenza a tutela dell'autonomia della provincia puo' attribuirsi
alla partecipazione di un suo rappresentante in seno alla conferenza.
Se infatti le competenze della provincia nella materia sono affidate
dal suo ordinamento ad organi collegiali, e' evidente l'inidoneita'
di tale partecipazione individuale a sostituire l'esercizio di
competenze di quegli organi; se poi sono competenze esercitabili da
parte di organi monocratici, la sede "contestuale" della conferenza e
la eccessiva brevita' del termine non consentono ne' l'osservanza
delle procedure interne previste, ne' l'assunzione di determinazioni
che riflettano la volonta' della provincia e siano in grado di
sostituire adeguatamente l'esercizio ordinario delle competenze di
questa.
Ne' va dimenticato che la facolta', attribuita sempre alla
conferenza, di modificare d'ufficio i programmi e i progetti fa si'
che questa possa esser chiamata a pronunziarsi "definitivamente" su
atti diversi da quelli inizialmente ad essa sottoposti: con la
prevedibile eventualita' che non si potranno in ogni caso attivare le
procedure interne previste e che la provincia non sara' in grado di
esercitare le sue potesta' di indirizzo, direttiva e controllo sul
proprio rappresentante, la cui opinione espressa nella conferenza
finira' cosi' per non riflettere adeguatamente la volonta'
dell'organo provinciale competente.
Non puo' essere invocato il precedente, rappresentato dalla
"conferenza regionale" di cui all'art. 3 della legge 5 giugno 1990,
n. 135, concernente gli interventi per la lotta all'AIDS, che la
Corte, con la sentenza n. 37 del 1991, ha ritenuto adeguato strumento
di realizzazione del principio di leale cooperazione fra Stato e
regioni, perche' le differenze sono molteplici.
Difatti, nel caso della legge n. 135 del 1990 cit., la conferenza
si esprimeva sulla compatibilita', con le esigenze ambientali,
territoriali, paesaggistiche e culturali, di interventi per
l'esecuzione di opere pubbliche eccezionalmente urgenti in relazione
a un interesse pubblico ben determinato, quello della lotta all'AIDS.
Nel caso presente, invece, si tratta di programmi di interventi
edilizi e di trasformazione urbanistica, che, se pur attinenti a
immobili del patrimonio dello Stato, sono destinati, proprio per
effetto dei programmi da approvare, ad essere alienati a privati o
affidati a questi per una gestione di tipo imprenditoriale:
destinati, dunque, non al diretto soddisfacimento di interessi
pubblici, ma a fini tipicamente privati, residuando l'interesse dello
Stato solo nell'acquisizione dei proventi dell'alienazione o della
gestione del bene.
Se dunque per la lotta all'AIDS, e per le opere pubbliche ad essa
destinate, si puo' ammettere la semplificazione dei procedimenti e la
sostituzione dell'esercizio ordinario delle competenze con
l'attivita' di un organo misto, altrettanto non puo' farsi nel caso
di beni destinati ad esser utilizzati da privati per scopi
tipicamente privatistici. Inoltre, per la legge sull'AIDS, gli
interventi erano tipizzati e circoscritti (costruzione o
ristrutturazione di edifici ospedalieri) e quindi il procedimento
semplificato e derogatorio poteva configurarsi come strumento idoneo,
mentre nel caso di specie i programmi e i progetti da approvare
possono essere i piu' vari e la conferenza e' chiamata ad esaminare
le problematiche tecniche, edilizie e urbanistiche le piu' diverse;
il che non giustifica piu' l'alterazione del normale esercizio delle
competenze.
Ancora, diversamente da quanto disposto dalla legge sull'AIDS, ove
la conferenza e' promossa dal Ministro della Sanita' "d'intesa con
ciascuna Regione", ora l'iniziativa per la convocazione e' rimessa
esclusivamente al Ministro delle finanze (art. 2, comma 15); infine,
mentre l'approvazione da parte della conferenza prevista dalla legge
sull'AIDS non aveva effetti di variazione o di deroga rispetto agli
strumenti urbanistici, all'uopo (art. 3, comma 3, della legge n. 135
del 1990) richiamandosi l'applicazione delle "disposizioni di cui ai
commi primo, quarto e quinto dell'art. 1 della legge 3 gennaio 1978,
n. 1 e successive modificazioni", le norme ora denunciate invece non
contemplano alcun ulteriore adempimento dopo l'approvazione della
conferenza, che, comportando variazione anche integrativa agli
strumenti urbanistici e ai piani territoriali (art. 2 comma 17),
consegue effetti ben piu' incisivi sulle competenze provinciali.
Per quanto poi riguarda specificamente gli effetti di "deroga
automatica" agli strumenti urbanistici e ai piani territoriali,
riconosciuti all'approvazione da parte della conferenza (comma 16),
la ricorrente ricorda che l'art. 27 della legge n. 142 del 1990, pur
recando una disciplina semplificata in tema di accordo di programma
per gli interventi degli enti locali, ne ricollegava comunque gli
effetti di variazione sugli strumenti urbanistici e di sostituzione
della concessione edilizia esclusivamente all'approvazione
dell'accordo con decreto del presidente della regione (o della
provincia autonoma), ed alla convalida da parte del consiglio
comunale dell'assenso espresso dal sindaco in seno alla conferenza,
con cio' salvaguardando l'esercizio delle competenze regionali, o
provinciali, oltre che comunali, in ordine al controllo sulla
destinazione urbanistica del territorio. Il comma 16 dell'art. 2
denunciato esclude, invece, ogni intervento dell'ente locale e quindi
anche ogni possibilita' di intervento e di controllo della provincia
riguardo alla modifica deliberata dalla conferenza.
Quanto agli effetti dell'approvazione da parte della conferenza,
precisati nel comma 17 (e che si sostanziano in una variante
"automatica" agli strumenti urbanistici), la ricorrente ne rileva la
gravita', partendo da un esempio: se lo Stato decide di vendere un
immobile, oggi destinato alla difesa, per farne un albergo o un
edificio residenziale, la realizzazione del nuovo insediamento -
anche se non e' previsto in quell'area dallo strumento urbanistico o
addirittura e' in contrasto con il piano territoriale provinciale, e
anche se e' tale da comportare deroghe agli standard urbanistici
(cosi' in tema di parcheggi) - sarebbe direttamente consentita
dall'approvazione operatane dalla conferenza.
Dunque i programmi e i progetti da questa approvati - non
attinenti, come si e' detto, a opere pubbliche - avrebbero
incondizionata efficacia derogatoria nei confronti delle prescrizioni
degli strumenti urbanistici, la cui variazione sfuggirebbe cosi' ad
ogni effettivo controllo della provincia, e perfino dei piani
territoriali: sia del piano urbanistico provinciale (artt. 13 e 14
legge provinciale 5 settembre 1991 n. 22), che definisce le
direttive, le prescrizioni e i vincoli da osservare nella redazione
dei piani subordinati nonche' per l'esecuzione degli interventi sul
territorio, e che e' approvato con legge provinciale (e quindi
l'effetto derogatorio attribuito ad un sommario procedimento
amministrativo investirebbe addirittura la legge provinciale); sia
del piano comprensoriale di coordinamento (artt. 13 e 18 legge
provinciale 5 settembre 1991 n. 22, cit.) che, fra l'altro,
individua gli insediamenti produttivi, le aree per parcheggi, spazi
pubblici etc. e che e' approvato dalla giunta provinciale.
Ne' si obietti - e qui la ricorrente pur richiamando il comma 12,
dell'art. 2, non solleva specifica questione di legittimita'
costituzionale - che l'assessore all'urbanistica della regione nel
cui territorio sono dislocati i beni immobili integra, per le
valutazioni urbanistiche, il comitato tecnico consultivo, perche'
tale integrazione e' comunque insufficiente a salvaguardare le
competenze politico-amministrative e deliberative della provincia; il
comitato ha solo poteri consultivi e non interviene nella procedura
di approvazione dei programmi e dei progetti, non ha poteri di veto o
di condizionamento in tema di compatibilita' urbanistica dei
programmi e di progetti; la stessa natura "integrativa" della
partecipazione dell'assessore fa si' che egli non abbia poteri
determinanti nemmeno in ordine alle "valutazioni" urbanistiche
sottoposte al comitato; in ogni caso l'assessore provinciale
all'urbanistica non avrebbe alcun titolo ad esprimere la volonta'
della provincia in ordine a deroghe a piani o a strumenti
urbanistici, per le quali sono competenti o gli organi amministrativi
collegiali (giunta o consiglio) o il legislatore provinciale
(approvazione del piano urbanistico provinciale: art. 34 legge
provinciale n. 22 del 1991 cit.).
3.2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, riproponendo le stesse considerazioni gia' espresse a
sostegno della infondatezza delle altre due impugnative regionali.
4. - In prossimita' dell'udienza di discussione tutte le
ricorrenti e l'Avvocatura generale dello Stato hanno presentato
memorie, nelle quali hanno ribadito le rispettive tesi difensive.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Friuli-Venezia Giulia ed Emilia-Romagna e la
Provincia autonoma di Trento hanno impugnato alcune disposizioni
dell'art. 2 del decreto legge n. 386 del 1991, convertito nella legge
n. 35 del 1992, che detta norme per la gestione economica ovvero per
la alienazione dei beni patrimoniali dello Stato, prevedendo, una
volta individuati detti beni, procedure semplificate per
l'approvazione dei programmi e dei progetti esecutivi connessi con le
anzidette finalita'.
Le norme impugnate sono le seguenti:
a) il comma 12 che prevede che "l'assessore regionale
all'urbanistica, nel cui territorio sono dislocati i beni immobili",
integra "per le valutazioni urbanistiche" il comitato tecnico-
consultivo chiamato ad esprimere pareri sull'attuazione dei programmi
di gestione e di vendita degli immobili (solo il ricorso della
Regione Emilia-Romagna); b) il comma 15, che istituisce una
"conferenza", convocata dal Ministro delle finanze, cui sono chiamati
a partecipare i rappresentanti delle amministrazioni dello Stato e
degli enti pubblici comunque tenuti ad adottare atti di intesa,
nonche' a rilasciare pareri, autorizzazioni, approvazioni, nulla osta
previsti da leggi statali o regionali (solo i ricorsi della Regione
Emilia-Romagna e della Provincia di Trento); c) il comma 16, che
stabilisce che tale conferenza - nel valutare "i programmi di
alienazione, di gestione e di valorizzazione" dei suddetti beni e gli
"eventuali progetti esecutivi" - puo' apportarvi, ove occorra, "le
opportune modifiche senza che cio' comporti la necessita' di
ulteriori deliberazioni", con riferimento agli interventi degli enti
locali, in deroga all'art. 27, comma 5, della legge n. 142 del 1990
(tutti i ricorsi); d) il comma 17, che prevede che "l'approvazione
assunta all'unanimita'", da parte della conferenza, degli indicati
programmi e dei progetti esecutivi, da un canto sostituisce, ad ogni
effetto, tutti gli atti di partecipazione al procedimento
amministrativo (intese, pareri, autorizzazioni, approvazioni, nulla
osta, etc.) previsti da leggi statali e regionali, e dall'altro
comporta, per quanto occorra, variazione anche integrativa agli
strumenti urbanistici e ai piani territoriali (tutti i ricorsi).
I parametri che si assumono violati sono diversificati in
relazione alla sfera di autonomia di cui si lamenta la lesione, ed in
particolare gli artt. 4 e 5 dello Statuto speciale per la Regione
Friuli-Venezia Giulia, gli artt. 3, 5, 97, 117, 118, 119 e 128 della
Costituzione per la Regione Emilia-Romagna, e gli artt. 8 (nn. 3, 5 e
6), 9 (n. 10) e 16 dello Statuto per il Trentino-Alto Adige, per la
Provincia autonoma di Trento.
La illegittimita' costituzionale delle norme denunciate
deriverebbe dal fatto che:
1) si attribuisce a una "conferenza di servizi" - nella quale la
prevista partecipazione di rappresentanti regionali non ha alcuna
incidenza ai fini della salvaguardia dell'autonomia regionale -
poteri, quelli appunto enunciati nei commi 16 e 17, che limitano la
sfera di competenza costituzionalmente riservata in materia di
urbanistica e pianificazione territoriale alle regioni, le cui gia'
esistenti discipline possono essere "sostituite" o "variate", cioe'
disapplicate, in base a una semplice deliberazione della conferenza
stessa;
2) la prevista possibilita' di deroga all'art. 27, comma 5,
della legge n. 142 del 1990 sulle autonomie locali si traduce in una
violazione dell'art. 1, comma 3, della stessa legge n. 142 del 1990 e
quindi dell'art. 128 della Costituzione, di cui il primo e' "norma
interposta", sia perche', sul piano formale, si tratta di una
previsione di "deroga" e non di "modificazione" espressa, sia
perche', sul piano sostanziale, la possibilita' per la conferenza di
introdurre modifiche agli strumenti urbanistici e ai piani
territoriali, escludendo l'intervento dell'ente locale, si traduce
nella impossibilita' per la regione di qualsivoglia intervento o
controllo sulle modifiche deliberate dalla conferenza stessa, con
cio' venendosi inammissibilmente a incidere nei criteri di
collaborazione e armonizzazione, dai quali l'art. 3 della stessa
legge n. 142 del 1990 (collocato fra i principi generali) stabilisce
siano regolati i rapporti fra comuni, province e regioni;
3) non ha "parvenza di ragionevole giustificazione" aver
utilizzato il metodo di una "conferenza di servizi" titolare dei
rilevantissimi poteri in deroga sopra descritti, dal momento che non
vi sono, a differenza che in altre occasioni (legge n. 205 del 1989,
sui mondiali di calcio), urgenze particolari e si perseguono non
interessi pubblici (come nel caso della legge n. 135 del 1990 sulla
lotta all'AIDS), bensi' fini tipicamente privati in quanto i beni
dello Stato sono alienati a privati o affidati a questi per gestioni
di tipo imprenditoriale.
2. - Preliminarmente deve essere rilevato che, con decreto-legge
del 18 gennaio 1993, n. 8, convertito nella legge 19 marzo 1993, n.
68, si e' disposto che all'art. 2, comma 16, che e' una delle norme
impugnate, le parole "senza che cio' comporti la necessita' di
ulteriori deliberazioni per quanto concerne gli interventi dell'ente
locale, in deroga a quanto stabilito dall'art. 27" siano sostituite
con queste "nel rispetto di quanto disposto dall'art. 27".
In relazione alla modifica legislativa introdotta, deve essere
dichiarata la cessazione della materia del contendere relativamente
alle censure proposte in tutti i ricorsi che, nell'impugnare, fra gli
altri, l'art. 2, comma 16, cit., avevano appunto lamentato che la
norma, prevedendo la deroga a quanto disposto dall'art. 27, comma 5,
della legge n. 142 del 1990, travolgesse uno dei punti cardine
dell'ordinamento delle autonomie locali che, pur indicando forme di
coordinamento fra i vari livelli di governo, quale appunto la
conferenza di servizi, conserva il potere di autonome determinazioni
agli enti locali interessati, specie in materia urbanistica,
disponendo che l'accordo debba essere ratificato dai loro organi
competenti, sia pure entro un congruo termine a pena di decadenza.
L'intervenuta modifica, ad opera del decreto-legge 18 gennaio
1993, n. 8 cit., nel senso anzidetto, fa cessare dunque la materia
del contendere relativamente alla impugnativa della norma (art. 2,
comma 16 cit.) che prevedeva tale deroga, rimandandosi al prosieguo
della presente decisione l'esame dell'ulteriore profilo della censura
che investe lo stesso comma 16 in relazione alle altre disposizioni
dell'art. 27 cit. della legge n. 142 del 1990.
3. - Ai fini dell'esame delle altre censure concernenti l'art. 2,
commi 12, 15 e 17 citt., e' importante ricordare che questa Corte
(sentenze n. 62 del 1993 e n. 37 del 1991) ha giudicato in via
generale positivamente l'istituto della "conferenza di servizi", in
quanto orientato verso la realizzazione del principio del buon
andamento dell'azione amministrativa sancito dall'art. 97 della
Costituzione. In proposito si e' sottolineato che "la previsione di
un organo misto in cui, nell'esercizio di funzioni amministrative,
siano rappresentati tutti i soggetti portatori di interessi coinvolti
nel procedimento di realizzazione delle opere, in modo che tali
soggetti possano confrontarsi direttamente ed esprimere le loro
posizioni, trovando, in un quadro di valutazione globale, soluzioni
di corretto ed idoneo contemperamento delle diverse esigenze" si
configuri quale "mezzo di semplificazione e di snellimento
dell'azione amministrativa". In relazione a tale orientamento, che
deve essere anche in questa occasione ribadito, vanno disattese le
censure, sulle quali tutti i ricorsi convergono, tendenti a
contestare la legittima esistenza dell'istituto, nell'assunto che
esso esproprierebbe competenze regionali o provinciali
costituzionalmente garantite e si porrebbe in contrasto con i
principi espressi nella legge sulle autonomie locali (legge n. 142
del 1990 cit.) che assegnano alle regioni un ruolo centrale nei
confronti degli enti locali minori.
In proposito va osservato, in primo luogo, che la conferenza di
servizi e' un istituto espressamente previsto dallo stesso
ordinamento sulle autonomie locali (art. 27 della legge n. 142 del
1990 cit.), oltreche' dalla disciplina sul procedimento
amministrativo (art. 14 della legge n. 241 del 1990), il che
costituisce indice di un orientamento ormai costante nella
legislazione sia di carattere generale, sia relativa a discipline di
settore (es. interventi per la lotta contro l'AIDS o in tema di
mondiali di calcio) tendente a considerare l'istituto come strumento
collaborativo utilmente inserito nel sistema pluralistico dei livelli
di governo e che, come tale, e' gia' stato oggetto, come si e'
ricordato, del positivo apprezzamento di questa Corte.
In secondo luogo, il ruolo di centralita' delle regioni nel
sistema delle autonomie locali (cfr. sent. n. 343 del 1991) non e'
neppure attenuato dalle norme impugnate e quindi non contrasta con
tale ruolo la previsione di un organo misto nel quale siedono alla
pari, per un confronto globale degli interessi curati da ciascuno,
tutti i soggetti partecipanti. Centralita' significa unita' di
indirizzo e non equivale a sovraordinazione, essendo questo un
concetto estraneo al principio pluralistico che domina la distinzione
delle competenze fra lo Stato e i vari soggetti pubblici, ivi
compresi quelli esponenziali di autonomie.
Ne' questa compresenza paritaria in un organo misto attenua le
competenze proprie degli enti che vi partecipano con propri
rappresentanti, essendosi opportunamente chiarito (sentenza n. 62 del
1993 cit.) che questi ultimi "non potranno non disporre - o per
competenza propria o per delega ricevuta dall'organo
istituzionalmente competente - dei poteri corrispondenti all'atto del
procedimento spettante alla sfera dell'amministrazione
rappresentata".
Quanto, poi, alla rispondenza in concreto dell'attivita'
esercitata dai componenti della conferenza agli interessi propri
dell'ente rappresentato da ciascuno di essi, tale rispondenza puo'
essere assicurata dalle direttive opportunamente loro impartite in
via preventiva dagli organi competenti dell'ente rappresentato e
dalla verifica successiva della loro avvenuta osservanza, con le
connesse responsabilita' che potrebbero derivare da un comportamento
ad esse contrario; oppure dal conferimento, da parte dell'ente, di
una delega condizionata al suo rappresentante in seno alla
conferenza, il che potrebbe influire sulla stessa formazione della
volonta' dell'organo collegiale a causa del mancato verificarsi della
condizione cui e' subordinato il conferimento della delega; dalla
riserva, espressa nella delega al rappresentante dell'ente
nell'organo misto, di un preventivo esame da parte dell'ente
rappresentato dello schema delle risoluzioni definitive verso cui la
conferenza si orienti di volta in volta e cio' allo scopo di
consentire all'ente predetto di dettare precise indicazioni a chi
partecipa alla conferenza, per orientarne l'atteggiamento da assumere
in merito alle scelte definitive che in concreto dovranno essere
adottate.
In presenza di siffatte indicazioni non puo' parlarsi, come si
sostiene invece dalle ricorrenti, di una espropriazione delle
competenze proprie degli enti ed in particolare delle regioni e delle
province autonome che partecipano alla conferenza attraverso propri
rappresentanti, perche' l'istituto della conferenza realizza un
giusto contemperamento fra la necessita' della concentrazione delle
funzioni in un'istanza unitaria e le esigenze connesse alla
distribuzione delle competenze fra gli enti che vi partecipano.
Tali considerazioni consentono di disattendere anche la censura,
proposta dalla Provincia autonoma di Trento, riferita al comma 16
dell'art. 2, nella parte in cui denuncia il mancato rispetto del
comma 4 dell'art. 27 della legge n. 142 del 1990, che prevede
l'approvazione da parte del presidente della regione (e quindi anche
della provincia autonoma) dell'"accordo" raggiunto nell'ambito della
conferenza di servizi.
4. - Infondato e' anche il profilo della questione che investe le
norme denunciate nell'assunto che la previsione della conferenza di
servizi, titolare di "rilevantissimi" poteri che incidono sugli
interessi delle regioni e delle province autonome, non ha "parvenza
di ragionevole giustificazione" perche', a differenza che in altre
occasioni, come per la legge sui mondiali di calcio (legge n. 205 del
1989), non vi sarebbero urgenze particolari, ne', come nel caso della
lotta all'AIDS (legge n. 135 del 1990), si perseguirebbero interessi
pubblici, bensi' fini tipicamente privati, quali sono quelli che
riguardano l'alienazione di beni o il loro affidamento a gestioni di
tipo imprenditoriale, che, in quanto tali, non giustificherebbero una
deroga alle regole ordinarie in tema di competenze.
Osserva in proposito la Corte che le disposizioni istitutive della
conferenza di servizi, oggetto della questione, rientrano, come
risulta dal titolo del decreto-legge di cui fanno parte, in un quadro
di riassetto degli enti pubblici economici, nonche' di dismissione
delle partecipazioni statali e di alienazione di beni patrimoniali
suscettibili di gestione economica. Si e' dunque in presenza di un
rilevante disegno di politica economica e quindi non puo' negarsi che
la deroga all'ordinario assetto delle competenze degli enti pubblici,
circondata da tutte le illustrate garanzie, riposi su evidenti
ragioni di interesse pubblico che e' certamente ravvisabile nel piano
di dismissione di beni gia' appartenenti allo Stato; il che non
consente di condividere il contrario assunto delle ricorrenti, che
escludono invece ragioni giustificatrici delle norme istitutive di
questa conferenza, nonostante gli obbiettivi che la legge persegue.
5. - Quanto al rilievo secondo cui, per la Provincia autonoma di
Trento, le delibere della conferenza finirebbero con l'incidere su
materie riservate alla legge provinciale, va osservato che la
partecipazione dell'assessore dell'urbanistica al comitato previsto
dal comma 12, dell'art. 2, da un lato, ha lo scopo di consentire a
questi di rappresentare a detto organo consultivo quali siano le
materie sulle quali la conferenza non potrebbe deliberare perche'
riservate alla legge provinciale, e, dall'altro, serve come tramite
per rendere la provincia edotta in anticipo delle determinazioni
incidenti su dette materie onde metterla in condizione di predisporre
opportune modifiche delle leggi provinciali in modo da agevolare, nel
quadro della leale cooperazione fra i diversi livelli di governo, il
coordinamento con quelle che saranno le determinazioni della
conferenza.
Al contrario e' evidente che quando, nonostante tale mediazione
nella fase preparatoria dinanzi al comitato, nella successiva sede
della conferenza il rappresentante della provincia autonoma constati
l'impossibilita' di far recepire nell'ordinamento provinciale le
deliberazioni che la conferenza intende adottare, ostandovi la
disciplina prevista dalle leggi provinciali per non essersi
provveduto o dato l'avvio ai necessari adattamenti di queste, egli
potra' sempre negare l'assenso, cosi' impedendo il formarsi della
volonta' della conferenza, che deve essere unanime.
Permane ovviamente l'elasticita' del comportamento del
rappresentante in tutte quelle ipotesi in cui le leggi provinciali in
materia urbanistica, di approvazione di piani, lascino dei margini di
apprezzamento e non costituiscano ostacoli assoluti.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara cessata la materia del contendere relativamente alla
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 16, del
decreto-legge 5 dicembre 1991 n. 386 (Trasformazione degli enti
pubblici economici, dismissione delle partecipazioni statali ed
alienazione di beni patrimoniali suscettibili di gestione economica),
convertito nella legge 29 gennaio 1992 n. 35;
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, commi 12, 15 e 17 del medesimo decreto-legge, come
convertito in legge, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 5, 97,
117, 118, 119 e 128 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna
con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 17, del medesimo decreto-legge, come convertito in
legge, sollevata, in riferimento agli art. 4 e 5 dello Statuto
speciale di autonomia approvato con legge costituzionale 31 gennaio
1963 n. 1, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con il ricorso
indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, commi 15,16 e 17 del medesimo decreto-legge, come
convertito in legge, sollevate, in riferimento agli artt. 8 nn. 3, 5
e 6; 9 n. 10; 16 dello Statuto speciale di autonomia approvato con
d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, dalla Provincia autonoma di Trento con
il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 28 luglio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0871