N. 449 SENTENZA 13 - 20 dicembre 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Toscana - Disciplina delle indennita' di funzione dei dirigenti - Carattere di emolumento fisso continuativo ed ordinario - Incisione sul trattamento di quiescenza e su quello di fine rapporto - Coerenza della legislazione della regione con i principi dell'accordo nazionale per i dirigenti della prima qualifica - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (sentenze nn. 107/1983, 212/1976, 132 e 123 del 1975) - Non fondatezza. (Delibera legislativa regione Toscana n. 53/1993 riapprovata dal consiglio regionale il 18 maggio 1993). (Cost., artt. 3, 97 e 117).(GU n.53 del 29-12-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della delibera
legislativa della Regione Toscana n. 53 del 1993, riapprovata il 18
maggio 1993 dal Consiglio regionale, avente per oggetto: "Indennita'
di funzione dei dirigenti - L.R. n. 41 del 1990, art. 38", promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 5
giugno 1993, depositato in cancelleria il 15 successivo ed iscritto
al n. 29 del registro ricorsi 1993;
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 2 novembre 1993 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio Zagari per il ricorrente, e
l'avv. Stefano Grassi per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la
delibera legislativa della Regione Toscana dal titolo "Indennita' di
funzione dei dirigenti - L.R. n. 41/90 art. 38", riapprovata, con la
maggioranza qualificata di cui al quarto comma dell'art. 127 della
Costituzione, il 18 maggio 1993 nello stesso testo approvato il 3
dicembre 1991, a seguito del rinvio governativo.
Nel ricorso si riferisce che la delibera in esame, allo scopo di
fugare dubbi sulla effettiva natura della indennita' di funzione, ne
definisce le caratteristiche (emolumento fisso, continuativo e
ordinario per l'attivita' dirigenziale) che rilevano ai fini della
quiescibilita' e del trattamento di fine rapporto; cosi' facendo,
pero', la legge regionale: a) disciplinerebbe una materia non
compresa nell'art. 117 della Costituzione; b) farebbe rientrare nella
retribuzione annua contributiva la indennita' in parola - che assorbe
o sostituisce o e' corrisposta in compensazione di taluni istituti
incentivanti, quali la indennita' di presenza e lo straordinario,
sicuramente esclusi dalla "retribuzione annua contributiva" - in
contrasto con l'art. 16, terzo comma, della legge 5 dicembre 1959, n.
1077, determinando altresi' irrazionali trattamenti, fonti di
possibili rivendicazioni emulative da parte del personale non
dirigenziale; c) non avendo adottato la stessa scelta organizzativa
fatta dalla Regione Lombardia (e cioe' quella di ridurre
drasticamente i dirigenti, in relazione alle effettive strutture
direzionali, prevedendone la cessazione del rapporto di impiego al
venir meno della funzione), ma avendo previsto la possibilita' di
corrispondere l'indennita' in parola anche ai dirigenti c.d. "senza
responsabilita'" e non avendo disposto che il risultato negativo
della gestione dirigenziale comporti la cessazione del rapporto di
impiego, ma soltanto (implicitamente) l'assegnazione a funzioni di
minore responsabilita', avrebbe dettato una disciplinata irrazionale
e incompatibile con i connotati della fissita' e della continuita',
in contrasto con l'art. 3 della Costituzione e con il principio di
buona amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Toscana sostenendo
l'infondatezza del ricorso alla luce della sentenza n. 80 del 1993 di
questa Corte, e precisando che la delibera legislativa impugnata ha
distinto l'indennita' di funzione in relazione alle singole
qualifiche dirigenziali ed ha determinato il coefficiente di calcolo
dell'indennita' medesima sulla base del contenuto operativo della
qualifica considerata, cosi' modellandone il concreto ammontare sulla
base dell'effettiva configurazione organizzatoria degli uffici
regionali.
Nel far cio' la delibera ha operato una triplice distinzione,
relativamente: a) alle indennita' di funzione che costituiscono
"emolumenti fissi e continuativi dovuti in via ordinaria come
remunerazione dell'attivita' dirigenziale", spettanti sia alle
qualifiche (prima e seconda) con responsabilita' di unita' operativa
complessa o di servizio o di ufficio (coeff. 0,6) sia a quelle "senza
responsabilita'" (coeff. 0,1, secondo le previsioni dell'accordo
collettivo nazionale); b) alla indennita' costituente "emolumento a
termine" per le funzioni di coordinamento di dipartimento o di
ufficio (coeff. 0,2); c) alla indennita' che costituisce "emolumento
a carattere non continuativo", riferita alle qualifiche dirigenziali
di cui all'art. 38, comma 8, della legge regionale n. 41 del 1990
(per progetti e programmi intersettoriali e interdipartimentali,
particolari attivita' di studio, ecc. - coeff. fino al massimo dello
0,2).
Si sarebbe cosi' evitato di riconoscere in modo arbitrario un
emolumento indennitario fisso per attivita' di carattere non
continuativo, confermandosi invece il collegamento tra qualifica
dirigenziale e funzione dirigente che, secondo la ricordata sentenza
n. 80 del 1993, rappresenta la logica di fondo dell'accordo
nazionale. Inoltre, per la parte in cui l'indennita' e' riconosciuta
anche a qualifiche dirigenziali "senza responsabilita' di servizio, o
con posizione di ricerca, di ufficio", il criterio accolto dalla
regione sarebbe coerente con la disciplina nazionale che riconosce la
misura pari al coefficiente dello 0,1 per cento a favore di tutti i
dirigenti non preposti ad uffici.
Quanto poi agli effetti ulteriori di detta indennita', la Regione
richiama ancora la sentenza n. 80 del 1993, secondo cui, una volta
affermato il carattere fisso e continuativo dell'indennita' di
funzione, "le conseguenze che possano derivarne agli effetti del
trattamento di quiescenza non limitano il potere della regione di
recepire l'accordo in modo da adeguare le previsioni di questo alle
proprie scelte organizzative". In altri termini, la quiescibilita'
dell'indennita' di funzione non deriverebbe dalle norme regionali, ma
dalle stesse norme statali di cui la delibera legislativa impugnata
rappresenterebbe una "coerente e rispettosa attuazione".
Quanto, infine, alla censura proposta in relazione alla violazione
del principio di eguaglianza e di quello del buon andamento, la
Regione sostiene che e' logico e razionale che ciascuna regione
determini la misura dell'indennita' di funzione spettante ai propri
dirigenti in relazione alle specifiche esigenze organizzative, ma
sempre nel rispetto dei criteri stabiliti dalla legge nazionale,
criteri che non possono essere sostituiti da una determinazione
autoritativa e generalizzata dell'emolumento indennitario, perche' in
tal modo si verrebbe a realizzare una assimilazione retributiva
forzosa di situazioni funzionali non omogenee.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Presidenza del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria nella quale ribadisce le proprie
censure.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso in via principale e' stata impugnata dal
Presidente del Consiglio dei ministri la delibera legislativa della
Regione Toscana, avente ad oggetto la disciplina della indennita' di
funzione dei dirigenti, per asserita violazione degli artt. 117, 3 e
97 della Costituzione.
Si sostiene nel ricorso che la delibera, attribuendo alla
indennita' suddetta il carattere di emolumento fisso, continuativo ed
ordinario per la funzione dirigenziale: a) avrebbe inciso in modo
indiretto sul trattamento di quiescenza e su quello di fine rapporto,
disciplinando cosi' una materia di spettanza dello Stato; b) avrebbe
reso possibile l'inclusione, nella retribuzione annua contributiva,
di una indennita' "di carica" in contrasto, persino per la parte
relativa al coefficiente minimo 0,1, con l'art. 16, terzo comma,
della legge 5 dicembre 1959 n. 1077.
2. - Per chiarire i termini della questione e' opportuno precisare
che la delibera legislativa impugnata definisce le caratteristiche
delle indennita' di funzione dei dirigenti regionali contemplate
dall'art. 38 della legge regionale 9 aprile 1990 n. 41, che ha
recepito l'accordo nazionale di lavoro, approvato con d.P.R. 3 agosto
1990 n. 333. Quest'ultimo testo normativo prevede (art. 38, comma 3)
la corresponsione della indennita' di funzione anche al personale
della prima qualifica dirigenziale che non sia preposto a direzione
di struttura o di staff.
La delibera impugnata - che si innesta nella disciplina dettata
dalla legge regionale n. 41 del 1990, la quale non prevede la
cessazione del rapporto di impiego come conseguenza negativa della
gestione, ma soltanto "la rimozione dalla funzione esercitata con
conseguente perdita della relativa indennita'" (art. 39, comma 3) -
ha distinto l'indennita' in parola, in relazione alle diverse
funzioni dirigenziali, tra indennita' di funzione che costituiscono
"emolumenti fissi e continuativi dovuti in via ordinaria come
remunerazione dell'attivita' dirigenziale" (spettanti alle qualifiche
dirigenziali di cui alle lettere A, B, C e D dell'art. 38, comma 6,
della legge regionale n. 41 del 1990), indennita' che costituisce
"emolumento a termine" (quella di cui all'art. 38, comma 6, lettera
E) e, infine, indennita' costituente "emolumento a carattere non
continuativo" (art. 38, comma 8).
La linea seguita dalla Regione Toscana e' diversa da quella della
legge della Regione Lombardia (che ha superato lo scrutinio di
costituzionalita' con la sentenza di questa Corte n. 80 del 1993),
che aveva attribuito a tutti i dirigenti l'indennita' di funzione
nella misura base dello 0,8 per cento dello stipendio, riducendo
pero' il numero di essi ai soli effettivi responsabili di strutture
direzionali, prevedendo la cessazione dal rapporto di impiego in caso
di risultato negativo della gestione e lasciando altresi' per la
indennita' predetta un margine di oscillazione dallo 0,8 all'1 per
cento dello stipendio per compensare l'eventuale espletamento di
compiti ritenuti piu' importanti, secondo i criteri forniti
dall'accordo nazionale (art. 38 del d.P.R. n. 333 del 1990).
3. - Tanto premesso, non puo' seguirsi la tesi sostenuta nel
ricorso secondo cui non sarebbero applicabili alla delibera
legislativa della Regione Toscana i principi enunciati nella
richiamata sentenza n. 80 del 1993 relativamente alla legge della
Regione Lombardia. Cio', si sostiene nel ricorso, a causa della
diversita' fra le due discipline ed in particolare della mancanza
nella legge della Toscana del ridimensionamento funzionale dei
dirigenti con il numero degli uffici e, quindi, della previsione
della cessazione del rapporto di impiego in caso di risultato
negativo della gestione.
Tale diversita', ad avviso della Corte, non determina un contrasto
con i parametri costituzionali invocati, perche' alla base del
recepimento deve ravvisarsi anche per la Regione Toscana una scelta
in armonia con l'accordo nazionale, il quale non impone
necessariamente il ridimensionamento funzionale dei dirigenti con il
numero degli uffici. La qualificazione compiuta dalla delibera
legislativa impugnata - che, collegandosi alla precedente legge
regionale n. 41 del 1990, ha distinto tra indennita' fissa e
continuativa, indennita' a termine e indennita' non continuativa - e'
dunque coerente con i principi stabiliti dall'accordo che, ai fini
della corresponsione della indennita', suppone sotto questo profilo
soltanto l'effettivo svolgimento della funzione. I caratteri della
"fissita'" e "continuita'", previsti dalla delibera impugnata per
certi tipi di indennita', restano percio' pur sempre legati alla
corrispondenza tra indennita' e funzioni esercitate, nel senso cioe'
che l'indennita' e' fissa e continuativa per tutto il tempo in cui
siano svolte le funzioni corrispondenti a quelle per le quali
l'indennita' stessa e' prevista in quella determinata misura. Cio' in
quanto la delibera impugnata, prevedendo che "la revoca della
indennita' .., conseguente alla rimozione dalle corrispondenti
funzioni, e' consentita nei soli casi previsti dalla legge", conferma
o quanto meno non innova a quel che e' stabilito nell'art. 39, comma
3, della legge regionale n. 41 del 1990, il quale stabilisce che "il
risultato negativo della gestione dei dirigenti, valutato con i
criteri indicati dalla vigente normativa, comporta la rimozione dalla
funzione esercitata con conseguente perdita della relativa
indennita'". Il che significa che l'indennita' percepita in una certa
misura subisce una variazione in diminuzione se il dirigente rimosso
da un determinato ufficio viene assegnato ad altra funzione per la
quale e' prevista una indennita' minore; per converso e' implicito
che l'assegnazione ad un ufficio per il quale e' prevista una
indennita' maggiore comporta ovviamente l'attribuzione di questa con
la contestuale perdita di quella minore, senza che cio' configuri,
come invece si sostiene nel ricorso, una incompatibilita' "con i
connotati della fissita' e continuita'", che vanno ovviamente intesi
in senso relativo in rapporto e per la durata dell'espletamento della
specifica funzione dirigenziale.
La coerenza della legislazione della Regione Toscana con i
principi dell'accordo nazionale e' ravvisabile anche sotto
l'ulteriore profilo della prevista attribuzione di una indennita'
pari al coefficiente 0,1 per taluni dirigenti non preposti "a
direzione di struttura o di staff", il che corrisponde - come gia'
osservato - a quanto stabilito dall'art. 38, comma 3, dell'accordo
nazionale per i dirigenti della prima qualifica.
4. - Quanto alle conseguenze derivanti, per la legislazione della
Regione Toscana, dal risultato negativo della gestione del dirigente
e che si sostanziano, come gia' detto, nella assegnazione di quello a
funzioni di minore responsabilita' - nonostante la diversita'
rispetto alla scelta legislativa operata dalla Regione Lombardia, che
nel caso predetto dispone invece la cessazione del rapporto di
impiego - esse non impediscono la estensione, al caso in esame, delle
considerazioni svolte da questa Corte con la sentenza n. 80 del 1993.
Non e' difatti condivisibile l'assunto del ricorrente, il quale
sostiene che tali considerazioni - secondo cui il carattere della
fissita' e della continuativita' della indennita' dirigenziale non e'
in contrasto con l'art. 117 della Costituzione, perche' tale
qualificazione non incide di per se' sul regime del trattamento di
quiescenza di spettanza dello Stato - sarebbero valide soltanto nelle
ipotesi in cui "il risultato negativo della gestione" comporti, come
per la legge della Lombardia, la cessazione del rapporto di impiego e
non anche quando al risultato negativo consegua l'assegnazione a
funzioni di minore responsabilita', come per la Toscana.
Osserva la Corte che, invece, anche relativamente alla impugnata
delibera della Regione Toscana - che, come si e' gia' rilevato, si
innesta in un sistema legislativo che non prevede la cessazione del
rapporto di impiego nel caso di risultato negativo della gestione -
debba valere il principio secondo cui, rispetto alle conseguenze
ulteriori legate alla natura degli emolumenti, "rimane comunque
integro il potere dello Stato di incidere per modificare, nel
rispetto dei principi costituzionali, il regime del trattamento di
quiescenza onde determinarne, come e' sua spettanza, l'ambito, i
presupposti e l'estensione". Diversamente da quanto sembra sostenersi
dal ricorrente, la sentenza n. 80 del 1993 non ha inteso certamente
affermare che l'integrita' del potere dello Stato di disciplinare il
trattamento di quiescenza sia inscindibilmente legata all'automatismo
della cessazione del rapporto di impiego in caso di risultato
negativo della gestione dei dirigenti, ma solo precisare che tale
potere discende dal riparto attuale delle competenze fra Stato e
regioni, che non prevede alcuna possibilita' per queste di incidere
su detti trattamenti. Il problema di costituzionalita' - che, come
quello risolto con la sentenza n. 80 del 1993, riguarda
l'impossibilita' per la legge regionale di incidere sul trattamento
di quiescenza - si sarebbe posto se la legge regionale avesse
disposto espressamente sulla "quiescibilita'" degli emolumenti in
parola, innovando cosi' in ordine a questo aspetto alla legge dello
Stato. Nella specie cio' non e' avvenuto, essendosi anche la delibera
legislativa della Toscana limitata a qualificare il carattere delle
indennita' dirigenziali in relazione al tipo di funzioni cui sono
collegate.
D'altronde, tenuto conto degli orientamenti non univoci della
giurisprudenza nella materia pensionistica, e' da escludere nel
nostro ordinamento una automatica incidenza sul trattamento
pensionistico della attribuzione del carattere fisso e continuativo
ad alcuni emolumenti retributivi. Ne' mancherebbe d'altronde al
legislatore nazionale la possibilita' di intervenire per chiarire
questi aspetti, qualora la giurisprudenza in materia pensionistica
dovesse consolidarsi nel senso dell'automatismo, facendo derivare
certi effetti sul trattamento di quiescenza dal modo con cui le leggi
regionali qualifichino gli emolumenti che esse hanno il potere di
disciplinare, un potere questo che non puo' non essere riconosciuto
alle regioni.
5. - La Presidenza del Consiglio sostiene, altresi', che, poiche'
l'indennita' dirigenziale assorbe quella di presenza ed e' correlata
alla esclusione del personale dirigente dagli istituti incentivanti,
compreso il compenso per lavoro straordinario, (art. 38, comma 5, del
citato d.P.R. n. 333 del 1990), "sicuramente esclusi dalla
retribuzione annua contributiva", la qualificazione data dalla legge
regionale a detta indennita' comporterebbe per questa piu' favorevoli
caratteristiche, innescando rivendicazioni emulative, rispetto ai
trattamenti che essa assorbe, da parte del personale non
dirigenziale.
In proposito osserva la Corte che l'inclusione o meno nella
"retribuzione annua contributiva" della indennita' in questione
discende dal gia' menzionato riparto delle competenze fra Stato e
regioni, e non dalla qualificazione che di essa da' la legge
regionale, e cio' e' sufficiente a togliere ogni fondamento alla
censura.
6. - Inammissibile e' infine il profilo secondo cui, essendo
l'indennita' dirigenziale da includersi fra le indennita' "di
carica", si sarebbe determinata la inclusione "nella base
contributiva" della indennita' de qua, persino per la parte relativa
al coefficiente minimo dello 0,1, in modo "poco coerente" con l'art.
16, comma terzo, della legge 5 dicembre 1959 n. 1077.
In proposito va rilevato che nello stesso ricorso si riconosce che
il "telegramma di rinvio", uniformandosi alla circolare del Ministro
del tesoro (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 212 del 10
settembre 1991), avrebbe "tollerato" tale inclusione. E difatti nel
telegramma del 30 dicembre 1991, con il quale la Presidenza del
Consiglio dei ministri ha rinviato la delibera legislativa per il
riesame da parte del Consiglio regionale, si afferma la sua
illegittimita', sotto i profili poi riprodotti nel ricorso in questa
sede, solo relativamente alla indennita' di misura superiore "al
livello minimo dello 0,1 attribuibile indipendentemente dalla
posizione funzionale specifica". Cio' e' sufficiente a determinare
l'inammissibilita' della censura, non potendosi con il ricorso
proporre censure diverse (sentt. nn. 107 del 1983, 212 del 1976, 132
e 123 del 1975) e tanto meno in contrasto con il contenuto del rinvio
per riesame.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
della delibera legislativa della Regione Toscana n. 53 del 1993,
riapprovata dal Consiglio regionale il 18 maggio 1993 ("Indennita' di
funzione dei dirigenti - L.R. n. 41 del 1990, art. 38"), sollevata,
in riferimento agli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 20 dicembre 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C1284