N. 458 SENTENZA 15 - 23 dicembre 1993
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Sanita' pubblica - Regione Lombardia - Uffici veterinari periferici dipendenti dal Ministero della saniata' - Determinazione di funzioni e compiti - Rapporti di mutua assistenza tra servizi veterinari statali e regionali - Disciplina - Adeguamento agli standards europei in materia di adempimenti comunitari - Intervento con decreto del Ministro della sanita' del 18 febbraio 1993 - Spettanza allo Stato (Decreto Ministro della sanita' del 18 febbraio 1993) (Cost., artt. 117 e 118).(GU n.53 del 29-12-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 26 aprile 1993, depositato in Cancelleria il 5 maggio successivo,
per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del
Ministro della Sanita' 18 febbraio 1993 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 25 febbraio 1953), recante: "Determinazione di funzioni
e compiti degli uffici veterinari del Ministero della Sanita'" ed
iscritto al n. 14 del registro conflitti 1993;
Visti l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri e l'atto di intervento del Sindacato Italiano Veterinari
Medicina Pubblica;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 1993 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia, l'avv.
Antonio Funari per il Sindacato Italiano Veterinari Medicina Pubblica
e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 26 aprile 1993 la Regione Lombardia
ha sollevato conflitto di attribuzione in relazione al decreto del
Ministro della Sanita' 18 febbraio 1993 recante "Determinazione di
funzioni e compiti degli uffici veterinari del Ministero della
Sanita'".
La ricorrente premette di aver sollevato, in via principale,
questione di legittimita' costituzionale di varie disposizioni dei
decreti legislativi nn. 27 e 28 del 1993, attuativi delle direttive
n. 89/6/08/CEE (mutua assistenza tra autorita' amministrative per
assicurare la corretta applicazione della legislazione veterinaria e
zootecnica), n. 89/662/CEE e n. 90/425/CEE (controlli veterinari e
zootecnici su taluni animali vivi e su prodotti di origine animale
applicabili negli scambi intracomunitari). Per gli stessi motivi
impugna ora il citato Decreto ministeriale, le cui norme porterebbero
ulteriore attentato alle competenze regionali costituzionalmente
garantite.
2. - In particolare la Regione Lombardia lamenta che l'art. 2 del
decreto, elencando i compiti degli uffici veterinari periferici
dipendenti dal Ministero della sanita' per gli adempimenti CEE,
attribuisca compiti che nulla hanno a che vedere con l'esercizio
delle funzioni statali in materia veterinaria (in tema di profilassi
internazionale), ma che attengono invece alla "determinazione ..
delle percentuali di controllo (cartolare, materiale, di laboratorio,
ecc.) in funzione del tipo di merce e della provenienza" (lett. a);
all'"applicazione .. dei provvedimenti restrittivi diramati dal
Ministero della sanita' a seguito di decisioni della Comunita'
Europea o di disposizioni nazionali" (lett. b); al "coordinamento" e
alla "verifica dell'uniformita' .. delle attivita' di controllo
affidate .. ai servizi veterinari delle UU.SS.LL." (lett. c); alla
"gestione dei flussi informativi relativi alle merci oggetto di
scambio con gli Stati membri della Comunita' Europea" (lett. d).
Taluni di tali compiti devono essere svolti "in coordinamento con
i servizi veterinari delle Regioni a statuto ordinario e speciale,
delle Province autonome di Trento e Bolzano e delle UU.SS.LL. (lett.
n), ovvero "in collaborazione con i servizi veterinari delle Regioni
a statuto ordinario e speciale, delle Province autonome di Trento e
Bolzano" (lett. c). Ma tale prevista collaborazione non farebbe venir
meno il fatto che vengono attribuiti in via primaria e permanente ad
uffici statali funzioni pienamente rientranti nelle competenze delle
Regioni. 3. - Anche l'art. 3 indicherebbe compiti di competenza
regionale, con esclusione di quelli previsti alla lett. b), che
possono apparire invece connessi alle funzioni statali di profilassi
internazionale veterinaria. 4. - In ordine all'art. 4 la ricorrente
lamenta che, con l'attribuzione di compiti di controllo ai detti
uffici statali, si sia in sostanza riprodotto un apparato periferico
statale sovraordinato agli uffici di settore degli enti locali, quale
esisteva prima del trasferimento alle Regioni (avvenuto con l'art.
12, primo comma, lett. b) del D.P.R. n. 4 del 14 gennaio 1972);
"doppiando" cosi' con una rete di uffici statali gli uffici
veterinari delle Regioni. 5. - Quanto all'art. 5 del decreto, la
ricorrente osserva che detta norma stabilisce e disciplina altre
specifiche attribuzioni degli uffici statali. Questi ricevono le
segnalazioni di arrivo delle merci da parte dei destinatari delle
partite di animali e di prodotti di origine animale provenienti da
paesi della CEE, ai fini dei controlli previsti dagli artt. 5 e 11
del decreto legislativo n. 28 del 1993 (primo comma); forniscono
"informazioni" e "indicazioni" agli uffici veterinari di confine e ai
servizi veterinari delle USL a cui viene affidata l'esecuzione dei
controlli (secondo comma); provvedono alla preventiva registrazione
degli operatori, prevista dall'art. 5, quarto comma, lett. a) del
decreto legislativo n. 28 del 1993, e "stabiliscono" le convenzioni
che gli operatori sono tenuti a stipulare con detti uffici ai sensi
dell'art. 5, secondo comma, e dell'art. 11, terzo comma, del medesimo
decreto legislativo n. 28 del 1993 (terzo comma).
Infine, l'art. 6 del decreto prevede che i servizi veterinari
delle USL prestino "ogni assistenza utile agli uffici veterinari per
gli adempimenti CEE al fine della corretta ed efficace applicazione"
del decreto legislativo n. 27 del 1993, cosi' ribadendo una
sovraordinazione gerarchica degli uffici statali nei confronti dei
servizi delle USL; e l'art. 7, primo comma, prevede che gli uffici
statali si avvalgano, ove necessario, dell'intervento degli istituti
zooprofilattici sperimentali, di altri istituti e laboratori pubblici
autorizzati, e del Nucleo antisofisticazione e sanita' dell'Arma dei
carabinieri: cosi' dimostrando che i compiti di tali uffici, in
quanto operativi e di diretta esecuzione dei controlli, invadono la
competenza delle Regioni.
6. - A tal fine non rileverebbe, ad avviso della ricorrente, che
le funzioni amministrative demandate agli uffici statali si
configurino formalmente come strumentali all'adempimento di obblighi
comunitari. Cio' perche' anche le funzioni amministrative connesse a
tale adempimento spettano alla Regione, ai sensi dell'art. 6, primo
comma, del D.P.R. n. 616 del 1977, salva la potesta' statale di
indirizzo e coordinamento prevista dall'art. 4 del D.P.R. n. 616 del
1977. 7. - Il decreto impugnato violerebbe inoltre, ad avviso della
Regione, il principio di legalita' poiche', trattandosi
sostanzialmente di un regolamento ministeriale, esso avrebbe dovuto
essere previsto espressamente da una disposizione legislativa ai
sensi dell'art. 17 della legge n. 400/88. Viceversa non sarebbe
possibile rinvenire una tale disposizione; il decreto legislativo n.
28 del 1993 si limita a prevedere che il Ministro della sanita' con
proprio decreto adotti "le disposizioni emanate dalla Comunita'
Economia Europea" sulle modalita' di applicazione di talune norme
delle direttive (art. 5, sesto comma), ovvero adotti "le modalita' di
applicazione" di talune disposizioni "in conformita' alle decisioni
della Commissione delle Comunita' Europee" (art. 7, ottavo comma;
art. 8, quinto comma; art. 11, sesto comma; art. 13, nono comma); ma
non attribuirebbe affatto al Ministro una potesta' regolamentare
svincolata dalle determinazioni degli organi comunitari e diretta a
organizzare e disciplinare l'attivita' degli uffici statali, tanto
meno concernenti materie di competenza regionale. 8. - In
conclusione, la Regione Lombardia chiede che la Corte dichiari che
non spetta allo Stato, e per esso al Ministro della sanita',
prevedere e disciplinare funzioni e compiti degli uffici veterinari
periferici del Ministero della sanita' attinenti a materie, oggetti e
attivita' spettanti alla Regione, nonche' prevedere una posizione di
sostanziale sovraordinazione gerarchica di detti uffici statali
periferici nei confronti dei servizi veterinari delle unita'
sanitarie locali; e per l'effetto annulli il decreto ministeriale 18
febbraio 1993, per violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, anche in relazione all'art. 12, primo comma, lett. b)
del D.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, all'art. 27 del D.P.R. n. 616 del
1977 ed agli artt. 11, 14 e 32 della legge n. 833 del 1978. 9.1. -
Si e' costituito nel giudizio il Presidente del consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,
instando per il rigetto del ricorso.
La difesa del Governo premette che il decreto impugnato
costituisce la diretta manifestazione del necessario adeguamento
dell'ordinamento interno alle direttive comunitarie adottate in
materia di abolizione dei controlli alle frontiere, nell'ambito della
liberalizzazione degli scambi intracomunitari, ed in materia di mutua
assistenza e collaborazione tra autorita' amministrative degli Stati
membri (e tra queste e la Commissione comunitaria). Risulterebbe
pertanto evidente la necessita' di fornire un sistematico, continuo
ed uniforme apporto alle istanze comunitarie, per mezzo di un'unica
autorita' centrale, titolare delle relative potesta', capace di
vincolarsi sul piano comunitario ed internazionale, e capace - al
contempo - di far valere il proprio diritto-dovere a tutela della
sovranita' nazionale.
Cio' premesso, l'Avvocatura, sui singoli motivi del ricorso,
osserva quanto segue.
9.2. - Le censure rivolte all'art. 2 del decreto sarebbero prive di
fondamento in quanto le funzioni svolte dagli uffici veterinari per
gli adempimenti CEE sono essenzialmente di coordinamento, di
pianificazione e di verifica, essendo l'attivita' operativa rimessa
agli uffici veterinari delle UU.SS.LL., ai sensi del citato art. 2,
primo comma, lett. c). In particolare, la "determinazione .. delle
percentuali di controllo .." (art. 2, primo comma, lett. a) andrebbe
intesa come determinazione, da operarsi da parte dell'autorita'
centrale, di un piano base uniforme per l'intero territorio
nazionale, da utilizzare come riferimento in relazione ai vari tipi
di controllo. La caduta delle frontiere non sopprimerebbe, infatti,
l'esigenza dei controlli (sia per gli scambi intracomunitari che per
le importazioni da paesi terzi), anzi la rafforzerebbe rendendo
altresi' necessaria una uniformita' di applicazione al fine di
prevenire ed impedire contestazioni in sede comunitaria ed
internazionale delle quali lo Stato sarebbe chiamato a rispondere.
9.3. - Anche in ordine all'art. 3 del decreto si presentano
evidenti esigenze di uniformita' e di responsabilita'
nell'applicazione della normativa comunitaria.
Tutto cio' non viene messo in dubbio, rileva l'Avvocatura, per le
funzioni di cui all'art. 3, primo comma, lett. b), ma la competenza
statale sarebbe tuttavia indubbia anche per la vigilanza veterinaria
sui depositi doganali autorizzati al magazzinaggio, nei quali vengono
immessi prodotti di origine animale provenienti da paesi terzi (art.
3, primo comma, lett. c), nonche' per l'accertamento tecnico-
sanitario di cui alla successiva lett. d), trattandosi di impianti da
sottoporre a valutazione di conformita' agli standards europei, per
riconoscere o meno l'adeguatezza delle strutture alla normativa
comunitaria.
9.4. - L'art. 4 del decreto impugnato, prosegue l'Avvocatura,
conferma che le funzioni statali sono di programmazione e di
coordinamento dei controlli, al fine della loro uniforme
effettuazione sull'intero territorio nazionale. Queste esigenze
unitarie, di programmazione e di coordinamento, non creano tuttavia
rapporti di gerarchia tra uffici statali e UU.SS.LL., che sono tenuti
invece a collaborare per mantenere efficiente il sistema dei
controlli, cosi' come la normativa comunitaria impone. E cio'
riceverebbe conferma dal disposto dell'art. 5, secondo comma, dove
viene delineata la funzione di raccordo svolta dagli uffici
veterinari per gli adempimenti CEE, i quali forniscono "tutte le
informazioni ed indicazioni utili per l'esecuzione dei controlli
medesimi". Viene inoltre sottolineato che gli uffici veterinari per
gli adempimenti CEE svolgono anche quei compiti di mutua assistenza e
di cooperazione di cui al decreto legislativo n. 27 del 30 gennaio
1993. Compiti certamente operativi, ma che altrettanto certamente,
ad avviso dell'Avvocatura, rientrano nelle competenze dello Stato
(rapporti con la Comunita' e con gli altri Stati membri).
9.5. - Quanto, infine, alla eccepita mancanza di base legale del
decreto impugnato, ai sensi dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988,
l'Avvocatura contesta che il decreto stesso presenti contenuto
regolamentare. Osserva al riguardo che gli uffici veterinari
periferici dipendenti dal Ministero della Sanita' sono stati gia' in
precedenza istituiti ed organizzati e che il decreto ministeriale si
limita a precisarne funzioni e compiti.
In ogni caso, anche se si trattasse di regolamento, la base legale
sarebbe da rinvenire nel disposto dell'art. 7, quarto comma, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante riordino della
disciplina in materia sanitaria a norma dell'art. 1 della legge 23
ottobre 1992, n. 421, tenuto anche conto dell'art. 14 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 531, relativo alla pianificazione ed
alla programmazione degli interventi veterinari per l'adempimento
degli obblighi comunitari.
10. - Ha depositato atto "d'intervento" il Sindacato italiano
veterinari medicina pubblica, parte ricorrente in un giudizio avanti
il TAR del Lazio avverso il decreto ministeriale in esame,
dichiarando di aderire alle ragioni esposte dalla Regione Lombardia
ed insistendo per la dichiarazione d'illegittimita' e per
l'annullamento del decreto impugnato.
Con ordinanza pronunciata all'udienza del 16 novembre 1993, questa
Corte, rilevando che nel giudizio sul conflitto di attribuzione fra
Stato e Regioni non possono intervenire soggetti diversi da quelli
legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi, ha dichiarato
inammissibile la domanda d'intervento del detto Sindacato.
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro della
Sanita' del 18 febbraio 1993, recante "Determinazione di funzioni e
compiti degli uffici veterinari del ministero della Sanita'".
Premesso di aver sollevato questione di legittimita'
costituzionale, in via principale, di varie disposizioni dei decreti
legislativi 30 gennaio 1993 n. 27 e n. 28, attuativi,
rispettivamente, delle direttive comunitarie n. 89/608 (Mutua
assistenza tra autorita' amministrative per assicurare la corretta
applicazione della legislazione veterinaria e zootecnica) e nn.
89/662 e 90/425 (Controlli veterinari e zootecnici su taluni animali
vivi e su prodotti di origine animale negli scambi intracomunitari),
la Regione ricorrente lamenta che il Ministro della sanita' abbia
posto in essere, con il decreto impugnato, una ulteriore disciplina a
carattere regolamentare (priva anche di base legale ai sensi
dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988 n. 400) con la quale si
sviluppano i contenuti dei due decreti legislativi, recando cosi'
nuove lesioni alle competenze regionali costituzionalmente garantite
in materia di controlli e di vigilanza veterinaria.
Ne chiede pertanto l'annullamento per violazione degli artt. 117 e
118 della Costituzione, anche in relazione all'art. 12, primo comma,
lett. b) del d.P.R. 14 gennaio 1972 n. 4, all'art. 27 del d.P.R. n.
616 del 1977, ed agli artt. 11, 14 e 32 della legge n. 833 del 1978.
2. - Il ricorso non e' fondato.
Occorre preliminarmente osservare, in ordine alla dedotta
violazione del principio di legalita' (in quanto il provvedimento
impugnato, da ritenersi sostanzialmente di natura regolamentare,
avrebbe dovuto essere espressamente previsto da una disposizione di
legge ai sensi dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988), che detta
censura non puo' assumere autonomo rilievo indipendentemente dal
concreto contenuto dell'atto impugnato, cui occorre pertanto
procedere.
3. - Con la sentenza n. 382 del 1993 questa Corte ha gia'
dichiarato non fondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata in via principale dalla stessa Regione Lombardia avverso i
decreti legislativi n. 27 e n. 28 del 1993, attuativi, come si e'
detto, di alcune direttive comunitarie in tema di controlli
veterinari e di mutua assistenza tra autorita' amministrative per la
corretta applicazione della legislazione veterinaria e zootecnica.
La citata decisione ha affermato:
a) che nella disciplina impugnata si faceva riferimento ad
un'attivita' unitaria a livello nazionale degli Stati membri al fine
di assicurare l'osservanza della legislazione comunitaria;
b) che dette funzioni, in conseguenza, dovevano ritenersi
attribuite allo Stato ai sensi dell'art. 6, lett. a), della legge n.
833 del 1978 ("rapporti internazionali e la profilassi
internazionale, marittima, aerea e di frontiera, anche in materia
veterinaria").
Occorre sottolineare, infatti, che nella materia della profilassi
internazionale, ai sensi della citata norma, deve senz'altro
ritenersi compreso anche il sistema dei controlli veterinari che le
direttive comunitarie tendono a realizzare, tra l'altro non
limitatamente agli scambi intracomunitari ma anche in ordine alle
importazioni da Paesi terzi. In virtu' della specialita' della
materia e' evidente che l'accezione di "internazionale" cui la norma
intende riferirsi in ordine a tale tipo di rapporti e' quella di
"esterna al territorio nazionale", per il quale invece vigono
uniformi condizioni in materia sanitaria e veterinaria, a nulla
rilevando che, per altri versi, i rapporti con gli Stati membri della
Comunita' europea non siano certamente definibili come
"internazionali".
4. - Tutte le censure rivolte dalla Regione avverso il D.M. 18
febbraio 1993 (adottato in esecuzione dei citati decreti legislativi)
vanno pertanto esaminate alla luce delle indicazioni offerte dalla
citata sent. n. 382:
- l'art. 2 del D.M. attribuirebbe - ad avviso della Regione -
agli "uffici veterinari per gli adempimenti CEE" compiti estranei
all'esercizio delle funzioni statali in materia veterinaria.
In realta', una volta rilevato che la lett. c) di tale
disposizione affida l'esecuzione delle attivita' di controllo ai
servizi veterinari delle UU.SS.LL., agli uffici statali restano
riservate solo quelle attivita' di coordinamento, di pianificazione e
di verifica (lett. a), b) e d)) che appaiono coerenti con le
necessita' di adeguamento alla normativa comunitaria;
- pari esigenze di uniformita' e di adeguamento sono evidenti
nella disposizione di cui all'art. 3, in tema di controlli,
vigilanza, consulenze ed accertamenti sulle modalita' e sulle
strutture adoperate per il trasporto di animali o per il deposito di
prodotti di origine animale;
- l'art. 4, costituisce diretta conseguenza di quanto previsto
dagli artt. 5 e 11 del decreto legislativo n. 28 del 1993, i quali
prescrivono alcuni controlli veterinari che il D.M. impugnato -
"ferme restando le competenze delle regioni .." - attribuisce agli
uffici veterinari per gli adempimenti CEE, in collaborazione con i
servizi veterinari delle UU.SS.LL. Non e' quindi ravvisabile quella
"sovraordinazione gerarchica" lamentata dalla ricorrente, se non per
quegli specifici compiti (controllo e coordinamento in base alla
disciplina comunitaria) gia' riconosciuti di spettanza statale;
- anche l'art. 5 disciplina esclusivamente prescrizioni
direttamente poste dalla disciplina comunitaria mediante gli artt. 5
e 11 del citato decreto legislativo n. 28 del 1993;
- per l'art. 6 la ricorrente lamenta ancora la sovraordinazione
degli uffici veterinari statali a quelli regionali, anche se al fine
formale dell'attuazione di norme comunitarie; compiti che, comunque,
ai sensi dell'art. 6, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977,
spetterebbero alle Regioni.
Occorre invece rilevare che l'art. 6, esprimendosi in termini di
"assistenza utile", non stabilisce rapporti gerarchici ma solo
rapporti di mutua assistenza e collaborazione tra i servizi
veterinari statali e quelli regionali al fine del rispetto di quella
esigenza di uniformita' e di coordinamento riconosciuta dalla sent.
n. 382 del 1993.
5. - Una volta escluso che l'atto impugnato - inteso nella sua re-
ale portata - abbia comunque inciso sul riparto costituzionale delle
competenze tra Stato e Regioni, la censura relativa alla violazione
del principio di legalita' diviene, per se' sola, insuscettibile di
comportare, anche indirettamente, menomazioni nella sfera di
attribuzioni costituzionalmente garantite alla Regione e va pertanto
dichiarata inammissibile.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al Ministro della
Sanita', prevedere e disciplinare con il decreto ministeriale 18
febbraio 1993 funzioni e compiti degli uffici veterinari per gli
adempimenti CEE.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 dicembre 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C1295