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    Ricorso  per  conflitto di attribuzione fra Stato e regione per la
 regione dell'Umbria, in persona del presidente della giunta regionale
 protempore, rappresentato e difeso dal prof. avv. Giovanni Tarantini,
 giusta delibera della giunta regionale n. 143 del 19 gennaio 1994  ed
 in  base a procura in calce al presente ricorso, con domicilio eletto
 in Roma,  via  G.  B.  Morgagni  n.  2/A  (studio  dell'avv.  Umberto
 Segarelli),  contro  la  Presidenza  del  Consiglio  dei Ministri, in
 persona del  Presidente  protempore,  domiciliato  per  legge  presso
 l'avvocatura  generale  dello  Stato, in Roma, via dei Portoghesi, n.
 12,  nonche'  il  Ministero  dell'interno  in  persona  del  Ministro
 protempore, domiciliato per legge presso l'avvocatura dello Stato, in
 Roma,  via  dei  Portoghesi,  n.  12,  per  sentire dichiarare che la
 circolare 13  dicembre  1993,  n.  29,  del  Ministero  dell'interno,
 comunicata  telegraficamente  al  presidente  della  giunta regionale
 dell'Umbria  lo  stesso  giorno,  avente  ad  oggetto  "Consorzi   di
 bonifica, controllo preventivo di legittimita' ex art. 16 della legge
 19  marzo  1990, n. 55, modificato dall'art. 15 della legge 12 luglio
 1991, n. 203. Ammissibilita'. Misure sanzionatorie della  sospensione
 e  decadenza della carica, introdotte dalla legge 18 gennaio 1992, n.
 16.  Esclusione"   e'   invasiva   delle   competenze   regionali   e
 conseguentemente  pronunciarne  l'annullamento  per  violazione degli
 artt. 117 della Costituzione, 2 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11,  3
 della  legge 22 luglio 1975, n. 382, 73 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
 616, 2 della legge regionale Umbria del 25 novembre 1986,  n.  44,  2
 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
                               F A T T O
    1.  -  Il  r.d.  13  febbraio  1933,  n. 215, costituisce la legge
 fondamentale in tema di bonifica. Con tale normativa si concludeva la
 lunga vicenda della legislazione statale in tale materia,  offrendosi
 una  risposta  adeguata  alla  evoluzione  delle esigenze di sviluppo
 agricolo dell'epoca.
    2. Il  r.d.  n.  215/1933  cit.  superava  infatti  la  precedente
 impostazione,   circoscritta   al   risanamento   antimalarico,   per
 privileggiare  l'incremento  delle   potenzialita'   produttive   del
 patrimonio  terriero  attraverso  radicali trasformazioni fondiarie e
 miglioramenti agrari.
    La  struttura  fondamentale  sulla  quale  veniva  ad  incentrarsi
 l'attivita'  di  bonifica era rappresentata dai consorzi di bonifica,
 enti pubblici associativi costituiti dai soggetti privati interessati
 (art. 54 e segg. del r.d., cit.).
    Il controllo sull'attivita' di tali  consorzi  era  affidato,  per
 quanto   riguarda   le   attribuzioni   ispettive  e  di  verifica  e
 l'approvazione delle deliberazioni di  mutuo  e  dei  regolamenti  di
 amministrazione,  al  Ministero  dell'agricoltura  e delle foreste, a
 seguito della soppressione dell'Associazione nazionale  dei  consorzi
 di  bonifica  che  ne era in precedenza titolare (art. 63 primo comma
 del r.d. n. 215/1933, cit.), avvenuta con r.d.l. 15 dicembre 1936. I
 bilanci  preventivi,  le  loro  eventuali  variazioni   e   i   conti
 consuntivi,  i  ruoli  di  contribuenza, le deliberazioni di stare in
 giudizio  e  i  contratti  di  esattoria  e  tesoreria  erano  invece
 sottoposti  al  visto  di  legittimita' del prefetto (art. 63 secondo
 comma del r.d.  n.  215/1933,  cit.).  Al  prefetto  ed  al  Ministro
 dell'agricoltura  e  delle  foreste  spettava  poi  di  vigilare  sui
 consorzi di intervenire, anche in via surrogatoria, per assicurare il
 buon funzionamento degli enti e la regolare attuazione dei loro  fini
 istituzionali (art. 66 del r.d., cit.).
    2.  -  Ai  sensi dell'art. 117 della Costituzione, che attribuisce
 alle regioni  funzioni  in  materia  di  agricoltura  e  foreste,  la
 competenza   legislativa   sulla   bonifica   spetta   a   tali  enti
 territoriali.
    A seguito  dell'attuazione,  dell'ordinamento  regionale,  con  il
 d.P.R.  n. 11/1972 sono state inizialmente trasferite alle regioni le
 funzioni  concernenti  la   "bonifica   integrale   e   montana,   la
 sistemazione    dei    bacini    montani,    la   classificazione   e
 declassificazione dei comprensori  di  bonifica  montana  di  seconda
 categoria,  dei  bacini  montani  e  delle  zone depresse, nonche' la
 redazione,  l'approvazione  e  l'attuazione  dei  piani  generali  di
 bonifica  ed  i  programmi di sistemazione dei bacini montani e delle
 zone deprese", con esclusione di  quelle  riguardanti  i  comprensori
 ricadenti  nel  territorio  di  due  o  piu' regioni (art. 1, secondo
 comma, lettera h), del d.P.R.  cit.).  Il  trasferimento  degli  Enti
 regionali  comprende  anche le funzioni amministrative di vigilanza e
 di tutela esercirtate dagli organi centrali e periferici dello  Stato
 in  ordine  ai  consorzi  operanti  nelle materie trasferite (art. 2,
 stesso d.P.R.).
    Con il d.P.R. n. 616/77, che ha integrato la precedente disciplina
 in  attuazione dell'art. 1 della legge delega n. 382/1975, sono stati
 da  un  altro  confermati  i  poteri  regionali  di   istituzione   e
 soppressione  dei  consorzi  di  bonifica  e dell'altro trasferite le
 funzioni  dello  Stato  concernenti  anche   i   consorzi   di   tipo
 interregionale, da esercitarsi mediante intese (art. 73, primo comma,
 del d.P.R. n. 616/1977, cit.).
    3. - A seguito del d.P.R. n. 616/1977 cit., la regione Umbria, con
 deliberazione  del  consiglio regionale del 5 novembre 1979, n. 1367,
 ha approvato un documento d'intesa fra  le  regioni  interessate  per
 l'esercizio delle funzioni trasferite in materia di bonifica mediante
 consorzi operanti in piu' regioni.
    Successivamente,  con  legge regionale 25 novembre 1986, n. 44, la
 regione ha  provveduto  a  disciplinare  l'esercizio  delle  funzioni
 amministrative di controllo sui consorzi di bonifica, precedentemente
 regolato dagli artt. 60 e segg. del r.d. n. 215/1933 cit.
    La   legge  regionale  ha  attribuito  alla  giunta  regionale  il
 controllo di legittimita' sugli atti dei consorzi di bonifica montana
 (artt. 2, 3, 4 e 5), nonche' il  potere  di  disporre  ispezione  per
 accertare  il  regolare funzionamento degli organi del consorzio e di
 nominare commissari ad acta per il compimento di atti  dovuti  e  per
 procedere  alle  integrazioni  e  modifiche di quelli sui quali siano
 formulati rilievi o denunciate irregolarita' (art. 10 primo e secondo
 comma). All'esecutivo regionale e' inoltre riconosciuto il potere  di
 disporre  lo sciglimento degli organi di amministrazione dei consorzi
 e la nomina  di  un  Commissario  straordinario  nel  caso  di  gravi
 irregolarita' o inadempimento (art. 10, terzo comma).
    Successivamente,   ferma  restando  la  disciplina  regionale  dei
 controlli di cui alla  legge  regionale  44/1986,  cit.,  la  regione
 Umbria ha dettato una disciplina organica degli interventi in materia
 di  bonifica  con  legge  regionale 25 gennaio 1990, n. 4, contenente
 "Norme in materia di  bonifica.  Nuova  disciplina  dei  consorzi  di
 bonifica".
    4.  -  Per quanto riguarda i controlli e' da ultimo intervenuta la
 circolare del Ministero dell'interno del 13  dicembre  1993,  n.  29,
 oggetto  del  presente ricorso, comunicata al presidente della giunta
 della regione Umbria lo stesso giorno, con la quale  detto  Ministero
 ha  disposto che agli amministratori ed ai dipendenti dei consorzi di
 bonifica, vanno applicate le disposizioni di cui  all'art.  15  della
 legge 12 luglio 1991, n. 203.
    Tale  norma  attribuisce  al  prefetto  il  potere  di decidere la
 sottoposizione  al  controllo  preventivo  di  legittimita',  con  le
 modalita'  e  i  termini  previsti  dall'art. 45 della legge 8 giugno
 1990, n. 142, le deliberazioni in materia di  acquisti,  alienazioni,
 appalti  ed in generale tutti i contratti delle province, dei comuni,
 dei consorzi, delle Unioni di comuni e delle comunita' montane  (cfr.
 art. 45, secondo comma, lettera a), e art. 49 della legge n. 142/1990
 cit.)  quando  sia  necessario  assicurare  il  regolare  svolgimento
 dell'attivita' delle pubbliche amministrazioni (art. 16  della  legge
 19 marzo 1990, n. 55).
    5.  -  Con  la circolare in esame l'amministrazione dello Stato ha
 disposto indebitamente  di  una  competnza  attribuita  alla  regione
 dall'art.  117 della Costituzione, nonche' dagli art. 2 del d.P.R. 15
 gennaio 1972, n. 11 e 73 del d.P.R. 24 luglio 1977,  n.  616.  Queste
 norme  riconoscono  infatti  alle  regioni  il potere di disciplinare
 autonomamente i controlli di legittimita' sugli atti e  la  vigilanza
 sugli organi dei consorzi di bonifica.
    Dall'applicazione  della  circolare  ministeriale,  deriva  invece
 l'immediata applicazione del regime dei controlli di legittimita'  di
 cui  all'art.  130  della  Costituzione,  come attuato dalla legge di
 riforma delle autonomie locali.
    La circolare inoltre, poiche' avrebbe l'effetto di sostituire  una
 diversa disciplina in materia di controlli sui consorzi a quella gia'
 prevista dalla legislazione della regione Umbria nell'esercizio delle
 competenze  costituzionalmente  attrbuite,  lede  altresi' gravemente
 l'autonomia legislativa regionale.
    La circolare del Ministero dell'interno  n.  29/1993  e'  pertanto
 invasiva  delle  competenze  regionali  nella  suddetta  materia,  in
 violazione delle norme e disposizioni in epigrafe indicate, e  ne  va
 pronunciato conseguentemente l'annullamento per i seguenti motivi in
                             D I R I T T O
    1.  -  Secondo la circolare del Ministero dell'interno n. 29/1993,
 "in applicazione dei principi  contenuti  in  decisioni  della  Corte
 costituzionale  (sentenza  n.  178/1973  e  sentenza  n. 186/1984)" e
 "tenuto  conto  dell'evoluzione  della  legislazione   regionale   in
 matria", i consorzi di bonifica, sotto l'aspetto della sottoposizione
 al  controllo di legittimita' di cui all'art. 130 della Costituzione,
 devono essere considerati come "enti locali".
    La disciplina dei controlli sugli atti dei  consorzi  di  bonifica
 deve  invece ritenersi estranea alle disposizioni dell'art. 130 della
 Costituzione, in base  al  quale  sono  sottoposti  al  controllo  di
 legittimita' da parte di un organo della regione, costituito nei modi
 stabiliti  da  legge  della  Repubblica, gli atti delle province, dei
 comuni e degli "altri enti locali".
    Nella nozione di "altri enti  locali"  si  intendono  comprese  le
 istituzioni che possono venire concepite come "proiezioni" degli enti
 locali  minori (cfr. tra le altre, Corte costituzionale n. 178/1973),
 quali ad es. i comprensori, le unita' sanitarie locali, le  comunita'
 montane.
    Nel  novero  degli  enti  locali  non si possono includere tutti i
 soggetti   istituzionali   comunque   operanti   all'interno    delle
 circoscrizioni  regionali  "sulla  base  di piu' complesse coordinate
 istituzionali,  quali  la  territorialita'  e  la  rappresentativita'
 diretta   o   indiretta  degli  interessi  comunitari"  (cfr.,  Corte
 costituzionale n. 164/1990). Quanto ai consorzi, la  natura  di  ente
 locale,   equiparabile   alla   provincia   o  al  comune,  e'  stata
 riconosciuta, in  applicazione  di  tali  criteri,  limitatamente  ai
 consorzi  intercomunali e interprovinciali (cfr. Corte costituzionale
 n. 173/1973, cit.; vedi anche Paladin L., Diritto regionale,  Padova,
 1992,  235  e  ss.,  che esclude espressamente i consorzi di bonifica
 dalla  nozione  ristretta  di  "ente  locale",  in   linea   con   la
 giurisprudenza costituzionale).
    L'art.  49  della  legge  di  riforma  delle  autonomie locali, n.
 142/1990,  precisa  la  nozione  di  "altri  enti  locali"  contenuta
 nell'art.   120,   secondo  comma,  della  Costituzione  individuando
 espressamente gli enti, diversi da comuni e provincie, sugli atti dei
 quali si esercita il controllo del Co.Re.Co. Si tratta  delle  unita'
 sanitarie  locali,  dei  consorzi, delle unioni di comunita' montane,
 cioe' di quegli enti  che  tradizionalmente  sono  considerati  "enti
 locali", sulla base del criterio restrittivo di interpretazione sopra
 visto.
    I  consorzi  cui  fa  riferimento  la  consolidata interpretazione
 giurisdizionale e dottrinale e la  stessa  legge  n.  142/1990,  sono
 pero'  i  soli  consorzi  intercomunali  e provinciali, vale a dire i
 consorzi tra comuni e province, in  particolare  quelli  che  possono
 essere  costituiti  ai sensi dell'art. 25 della legge di riforma "per
 la gestione associata di uno o piu' servizi".
    2.  -  La  natura  giuridica  dei  consorzi  di  bonifica  non  e'
 assimilabile  a quella degli enti locali anche sotto altro profilo. I
 consorzi sono persone giuridiche pubbliche che  svolgono  la  propria
 attivita' entro i limiti consentiti dalle leggi e dagli statuti (art.
 59,   del   r.d.   n.   215/1933,   cit.),   operanti  con  strutture
 imprenditorali e con criteri di gestione  di  tipo  economico  (cfr.,
 Cass. s.u., 10 maggio 1984, n. 2847, in Cons. St., 1984, II, 1196).
    Nonostante  si  tratti  di  enti  associativi,  costituiti  con la
 partecipazione  di  tutti  i  soggetti  interessati   allo   sviluppo
 produttivo  di  una  determinata  zona (proprietari ed affittuari dei
 terreni inclusi nei comprensori di bonifica), non si tratta  di  enti
 esponenziali   di  collettivita',  collegati  in  modo  diretto  alle
 funzioni di comuni e province (Clarizia A., "Bonifica", in Enc. Giur.
 Treccani, Roma, 1990), ma di "enti pubblici economici"  (cfr.,  Cass.
 s.u.  25 marzo 1986, n. 2095, in Cons. St. 1986, II, 1028; Cons. St.,
 sezione sesta, 28 aprile 1978, n. 513, in Cons. St.,  1978,  I,  968;
 Cons. St., sezione sesta, 15 maggio 1990, in Foro Amm., 1990, 1224).
    3.  -  Le  attivita' dei consorzi rimane eminentemente funzionale,
 tant'e' che taluni vi hanno ravvisato veri e propri  enti  dipendenti
 dalla  regione,  svolgenti  un  pubblico  servizio  (Di  Gaspare  G.,
 Sull'attivita' e l'organizzazione della bonifica, in Riv. trim.  dir.
 pubbl., 1990, 551).
    Giova  anche  precisare  a  tale proposito che le funzioni statali
 concernenti i consorzi di bonifica trasferita alle regioni dal d.P.R.
 n. 11/1972 e dal d.P.R. n. 616/1977 citt., hanno un carattere ampio e
 penetrante, poco giustificabile  con  la  presunta  natura  di  "enti
 locali"  dei  consorzi medesimi. La regione garantisce l'esistenza ed
 il funzionamento di questo tipo di consorzi  mediante  l'attribuzione
 della  personalita'  giuridica  pubblica ed esercita, tra l'altro, le
 funzioni relative  alla  loro  costituzione,  fusione,  soppressione,
 modificazioni  territoriali, vigilanza sugli organi e controllo sugli
 atti.
    4. - Non va poi dimenticato che "la disciplina delle  funzioni  di
 controllo,  quando queste attengono a materie riservate alla funzione
 legislativa ed all'attivita' amministrativa delle  regioni  dell'art.
 117  della Costituzione, spetta alla regione, nel quadro dei principi
 stabiliti dalle leggi dello Stato" (cfr.,  Corte  costituzionale,  20
 dicembre  1976,  n.  244).  Cio'  non  toglie che la regione potrebbe
 sottoporre al Co.Re.Co. anche il  controllo  sugli  atti  degli  enti
 amministrativi  non  locali  (cfr.,  Corte costituzionale n. 164/1990
 Cit.), ma si tratterebbe pur sempre di una scelta del  tutto  libera,
 la    cui    non    obbligatorieta'    discende    dall'attribuzione,
 costituzionalmente   garantita,   di    funzioni    legislative    ed
 amministrative  autonome  nelle  materie  di  cui  all'art. 117 della
 Costituzione, come definite altresi' dai decreti di trasferimento.
    Nel  trasferimento  delle  funzioni  amministrative, operato con i
 dd.PP.RR. nn. 11/1972 e 616/1977 citt.,  non  sussistono  riserve  in
 materia di controllo sui consorzi di bonifica.
    La regione Umbria, con la legge regionale 25 novembre 1986, n. 44,
 nell'esercizio  della  propria  autonomia  normativa,  ha ritenuto di
 attribuire alla giunta regionale sia il  controllo  di  legittimita',
 sia  i  poteri  di  vigilanza sugli organi dei consorzi (artt. 2 e 10
 della legge regionale cit.).
    5. - La  circolare  ministeriale  n.  29  del  13  dicembre  1993,
 prevedendo  la  applicabilita'  della  disciplina di cui all'art. 45,
 della legge n. 142/1990 - richiamata  dall'art.  16  della  legge  n.
 55/1990,  cit., come integrato dall'art. 15 della legge n. 203/1991 -
 ignora completamente le specifiche competenze regionali in materia  e
 la peculiare disciplina dettata al riguardo dalla regione Umbria.
    La  circolare ministeriale non puo' incidere, modificandola, sulla
 disciplina legislativa regionale senza gravemente ledere  l'esercizio
 delle  funzioni  regionali costituzionalmente garantite nelle materie
 di competenza delle regioni.
    Ne' tantomeno potrebbe ritenersi che l'impugnata  circolare  possa
 legittimamente  condizionare l'autonomia regionale in quanto adottata
 nell'esercizio della funzione statale di  indirizzo  e  coordinamento
 delle  attivita'  delle  regioni,  se non altro perche' emanata da un
 organo incompetente, in assenza dei presupposti costituzionali  e  di
 legge, nonche' delle regole di procedimento espressamente dettate per
 gli atti in questione.

                               P. Q. M.
    Si   conclude  perche'  venga  dichiarato  che  la  circolare  del
 Ministero dell'interno 13 dicembre 1993, n.  29,  e'  invasiva  delle
 competenze  della regione Umbria, come sopra meglio specificato ed ai
 sensi delle disposizioni prima  indicate,  e  conseguentemente  venga
 annullata.
      Perugia-Roma, addi' 8 gennaio 1993
                     Prof. avv. Giovanni TARANTINI

 94C0201