N. 13 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 2 maggio 1994
N. 13 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 2 maggio 1994 (della provincia autonoma di Bolzano) Edilizia popolare economica e sovvenzionata - Note dell'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni della regione Trentino-Alto Adige - Trasmissione alla regione, ai sensi della legge n. 560/1993, dell'elenco degli immobili di proprieta' delle PP.TT., ubicati nella provincia di Bolzano ed individuati dall'Amministrazione stessa per essere alienati e successiva comunicazione alla provincia dell'elenco degli alloggi da alienare - Lesione della sfera di competenza provinciale in materia di edilizia residenziale derivante da atti amministrativi di esecuzione di legge statale n. 560/1993 gia' impugnata con ricorso della stessa provincia n. 9/1994 - Istanza di sospensione. (Note 7 febbraio 1994 e 4 marzo 1994 dell'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni alla regione Trentino-Alto Adige). (Statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, primo comma, n. 10, 16, 68 e 107).(GU n.20 del 11-5-1994 )
Ricorso, della provincia autonoma di Bolzano, in persona del presidente della giunta provinciale in carica, dott. Luis Durnwalder, rappresentata e difesa - come da procura speciale rep. n. 17099 in data 28 marzo 1994, rogata dal vice segretario della giunta e ufficiale rogante avv. Giovanni Salghetti Drioli, conferita giusta deliberazione della giunta provinciale n. 1399 del 21 marzo 1994 - dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica per il regolamento di competenza in relazione al provvedimento dell'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni - Ente poste italiane, contenente un elenco di alloggi (redatto ex art. 1, quarto comma, della legge n. 560/1993) della suddetta amministrazione siti nella provincia di Bolzano, trasmesso con nota della stesa amministrazione n. DCPA/1/4/0001390 in data 7 febbraio 1994, pervenuto alla provincia ricorrente dalla regione autonoma Trentino-Alto Adige mediante comunicazione fax in data successiva e poi nuovamente trasmesso direttamente alla provincia con nota TN. VI/4 Der/1387 del 4 marzo 1994; nonche', per quanto possa occorrere, in relazione al "piano regionale" predisposto dalla Direzione centrale patrimonio delle poste italiane. F A T T O 1. - Lo statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) riconosce alla provincia autonoma ricorrente la competenza legislativa primaria in materia di "edilizia comunque sovvenzionata totalmente o parzialmente, da finanziamenti a carattere pubblico" (art. 8, primo comma, n. 10, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670). In tale materia, la provincia e' altresi' titolare delle corrispondenti potesta' amministrative (art. 16 del d.P.R. n. 670/1972). Tutti gli immobili acquistati, realizzati o recuperati mediante interventi finanziari pubblici, comunque siano qualificati ("alloggi di edilizia residenziale pubblica", ovvero "alloggi economici e popolari"), sono quindi assoggettati alla competenza provinciale, rientrando nella previsione generale di cui alla citata disposizione statutaria ("edilizia comunque sovvenzionata totalmente o parzialmente") e nelle previsioni dettate dalle norme di attuazione (che, e' utile precisare, non costituiscono disposizioni meramente esecutive delle norme statutarie, ma assolvono anche alla funzione di integrare la disciplina dello statuto e, quindi di concorrere a determinare l'ambito delle competenze costituzionali della provincia). A tenore dell'art. 68 dello statuto, la provincia succede allo Stato (e alla regione) nei beni e nei diritti demaniali e patrimoniali pertinenti alle materie attibuite alla sua competenza. In attuazione di questa norma, l'art. 8, primo comma, lett. b) del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (recante le norme di attuazione dello Statuto speciale in materia di trasferimento dei beni demaniali e patrimoniali ed approvato con la speciale procedura stabilita dall'art. 107 dello statuto), dispone che vengano trasferiti alle province di Trento e di Bolzano gli edifici destinati ad alloggi economici e popolari di proprieta' dello Stato. La medesima disposizione esclude dal trasferimento alle province gli alloggi assegnati ai dipendenti pubblici, che vengono definiti come gli "alloggi la cui concessione sia essenzialmente condizionata alla prestazione in loco di un determinato servizio presso pubbliche amministrazioni". Analoga definizione e' contenuta nell'art. 24 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, recante le norme di attuazione dello statuto del T.-A.A. in materia di urbanistica ed opere pubbliche. La formula legislativa ha posto alcuni dubbi interpretativi, dai quali e' originato un contenzioso tra le province autonome e lo Stato, avente ad oggetto la esatta delimitazione della categoria degli alloggi di servizio e, quindi, la individuazione degli immobili sottratti all'esercizio delle competenze provinciali (e al trasferimento alle province). L'interpretazione fornita da queste ultime, e nella quale - anche per le ragioni che saranno di seguito esposte - in questa sede si insiste, e' nel senso che la formula legislativa in esame si riferisce di soli alloggi di servizio "in senso stretto", ossia a quegli immobili il cui uso e' concesso al dipendente in ragione della specifica funzione che egli stesso riveste nell'ambito della amministrazione. Alla stregua di questa interpretazione, gli alloggi sottratti all'esercizio della potesta' legislativa e amministrativa delle province sono soltanto quelli ora indicati e non anche tutti gli altri immobili destinati alla generalita' dei dipendenti di una amministrazione, che prestino servizio in una determinata sede nel territorio provinciale. 2. - Con la legge 24 dicembre 1993, n. 560, e' stata fissata la disciplina della alienazione degli alloggi di edilizia pubblica. Il primo e secondo comma dell'art. 1 contengono l'individuazione degli immobili soggetti alla disciplina dell'alienazione. A questo riguardo, il primo comma, con previsione particolarmente ampia, chiarisce che "sono alloggi di edilizia residenziale pubblica, soggetti alle norme della presente legge, quelli acquisiti, realizzati o recuperati, ivi compresi quelli di cui alla legge 6 marzo 1976, n. 52, a totale carico o con concorso o con contributo dello Stato, della regione o di enti pubblici territoriali". Il terzo comma dispone che sono esclusi dall'applicazione della legge gli alloggi di servizio dei dipendenti pubblici. Ai fini della individuazione di tale categoria di alloggi, la norma in esame reca una definizione differente, sul piano testuale, da quella contenuta nelle disposizioni attuative dello statuto. Piu' precisamente, alloggi di servizio sono definiti quelli "oggetto di concessione amministrativa in connessione con particolari funzioni attribuite a pubblici dipendenti". Tale definizione corrisponde esattamente a quella adottata dal legislatore nell'art. 28, secondo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, ove si precisa che gli alloggi di servizio, cosi' definiti, non rientrano nella categoria degli alloggi di edilizia residenziale. La definizione legislativa in questione, peraltro, delimita il concetto di "alloggio di servizio" secondo contorni esattamente coincidenti con l'interpretazione fornitane dalla provincia ricorrente anche in relazione alle citate norme d'attuazione dello statuto, in quanto pone il concetto stesso in relazione allo svolgimento di una specifica funzione da parte del dipendente assegnatario. Al quarto comma dell'art. 1, la legge n. 560/1993 disciplina la procedura di individuazione degli immobili da alienare. A questo scopo, entro il termine di sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge, le regioni sono chiamate a formulare, su proposta dei vari enti proprietari e sentiti i comuni interessati, un piano di vendita. La quantita' di immobili da alienare deve essere definita (dal piano) tra un minimo pari al 50 per cento e un massimo pari al 75 per cento del patrimonio abitativo alienabile di ogni provincia. Trascorso il termine suddetto senza che la regione abbia predisposto il piano di vendita, gli enti proprietari possono senz'altro procedere alle alienazioni. 3. - Con ricorso notificato in data 29 gennaio 1994, la provincia ricorrente ha impugnato dinanzi a codesta ecc.ma Corte la legge 24 dicembre 1993, n. 560, e in particolare, il secondo, terzo, quarto, sesto, tredicesimo, quindicesimo, sedicesimo, diciassettesimo e ventisettesimo comma dell'art. 1. Il giudizio e' attualmente pendente con il n. 10/1994. Con il ricorso in questione la provincia denuncia l'illegittimita' delle norme impugnate sotto un duplice profilo: a) la legge assoggettata alla disciplina da essa dettata l'alienazione di tutti gli alloggi di edilizia residenziale pubblica (quale che sia la loro ubicazione, l'ente di appartenenza o l'ente che abbia concorso al loro finanziamento), senza fare salve le competenze legislative e le attribuzioni amministrative della provincia ricorrente, alla quale, invece, spetta in via esclusiva di disciplinare l'alienazione degli alloggi di edilizia residenziale, nonche' di svolgere la relativa attivita' amministrativa; b) il comma 3 dell'art. 1 della legge impugnata esclude dalla alienazione solo gli alloggi di servizio "in senso stretto", ovvero quelli concessi a pubblici dipendenti in quanto titolari di una particolare funzione. Ne consegue che tutti gli altri immobili assegnati o destinati a pubblici dipendenti per soddisfare le esigenze abitative nel luogo in cui prestano servizio, ma che non costituiscono "alloggi di servizio" nel senso dianzi indicato, sono soggetti ad alienazione. Anche questi ultimi immobili, ancorche' non ancora trasferiti alla provincia ai sensi dell'art. 68 dello statuto, rientrano evidentemente nell'ambito della sua potesta' legislativa e amministrativa. La legge impugnata, dunque, e' incostituzionale anche nella parte in cui pretende di assoggettare anche questi immobili alla disciplina statale e non fa salve le competenze provinciali sugli immobili come sopra individuati, ancorche' non trasferiti alla provincia. 4. - Con nota del 7 febbraio 1994, l'Amministrazione delle poste e telecomunicazioni - Ente poste italiane ha trasmesso alla regione Trentino-Alto Adige l'elenco degli immobili di sua proprieta', ubicati nella provincia di Bolzano, individuati dall'amministrazione stessa per essere alienati. Nella nota viene espressamente precisato che la individuazione degli immobili di cui all'elenco allegato e' effettuata in ottemperanza al disposto del quarto comma dell'articolo unico della legge n. 560/1993. La nota e' stata trasmessa dalla regione alla provincia ricorrente mediante comunicazione fax in data successiva in data 28 febbraio 1994 (una comunicazione e' stata poi inviata direttamente alla provincia dalla amministrazione statale in data 4 marzo 1994). Il provvedimento in questione e' lesivo della competenza legislativa e delle attribuzioni amministrative della ricorrente, che pertanto ne chiede l'annullamento per i seguenti motivi di D I R I T T O Violazione delle competenze attribuite alla provincia autonoma di Trento dall'art. 8, primo comma, n. 10; dall'art. 16; dall'art. 68 e dall'art. 107 dello statuto speciale e delle relative norme di attuazione (art. 8, primo comma, lett. b) del d.P.R. n. 115/1973 e art. 24 del d.P.R. n. 381/1974). 1. - Nell'esposizione in fatto, si e' illustrato come la provincia ricorrente abbia competenza legislativa esclusiva e sia titolare delle attribuzioni amministrative in materia di edilizia comunque sovvenzionata. La alienazione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica rientra evidentemente nell'ambito di tali competenze. E' indubbio, pertanto, che spetta esclusivamente alla Provincia ricorrente sia disciplinare la alienazione degli alloggi di edilizia pubblica ubicati nel suo territorio, sia lo svolgimento di tutte le attivita' amministrative necessarie a tale scopo. Con i provvedimenti impugnati, invece, l'amministrazione statale pretenderebbe di individuare gli immobili da alienare siti nella provincia di Bolzano e quindi di esercitare essa stessa le attribuzioni amministrative relative alla vendita del patrimonio edilizio pubblico presente nel territorio della Provincia stessa. In questo modo, i provvedimenti in esame si pongono in aperta violazione delle competenze provinciali. 2. - La circostanza che l'Amministrazione delle poste e telecomunicazioni sia attualmente proprietaria degli immobili indicati negli elenchi non vale a legittimare la pretesa di procedere alla loro alienazione. Gli alloggi in questione, infatti, sono certamente soggetti all'esercizio delle competenze provinciali, ancorche' non siano ancora entrati nel patrimonio della provincia. Il fatto stesso che essi siano stati individuati per l'alienazione conferma l'esattezza della nostra tesi. L'intendimento dell'amministrazione statale di alienare gli alloggi in questione consente infatti di escludere che essi siano "alloggi di servizio oggetto di concessione amministrativa in connessione con particolari funzioni attribuite a pubblici dipendenti". Se cosi' fosse, essi non sarebbero stati alienabili, ai sensi dell'art. 1, terzo comma, della legge n. 560/1993. Sicche', delle due l'una: o gli immobili da alienare sono assegnati a dipendenti dell'amministrazione non in quanto titolari di una predeterminata funzione, ma semplicemente per soddisfare le loro esigenze abitative nella sede di servizio (alloggi di servizio in senso "largo" o "improprio"); o gli immobili stessi sono ordinari alloggi di edilizia residenziale pubblica, e cioe' non destinati esclusivamente ai dipendenti di un'amministrazione, ma ad una generalita' di potenziali assegnatari. In questo secondo caso, non vi alcun dubbio che sia la competenza a disciplinare l'alienazione degli immobili, sia l'esercizio delle relative potesta' amministrative spetterebbero alla Provincia ricorrente, in quanto la materia rientrerebbe senz'altro nell'ambito delle attribuzioni ad essa riconosciute dagli artt. 8, 10, 16 e 68 dello statuto (e relative norme di attuazione: d.P.R. n. 381/1974 e art. 8, primo comma, lett. b), del d.P.R. n. 115/1973). E la competenza legislativa e amministrativa della provincia non viene certamente meno per il fatto, del tutto ininfluente, che gli immobili siano attualmente di proprieta' dell'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni e non siano ancora trasferiti alla ricorrente. Ma alla medesima conclusione si deve pervenire anche nel primo caso: cioe' qualora gli immobili in questione siano adibiti ad alloggi dei dipendenti dell'Amministrazione delle poste, ma non siano pero' alloggi di servizio in senso stretto (sibbene alloggi di servizio in senso "improprio"). Anche in questo caso, infatti, gli immobili sarebbero soggetti alla esclusiva competenza della provincia, che e' l'unico soggetto abilitato a legiferare su di essi (e quindi anche sul regime della loro alienazione) e ad esercitare qualsiasi attivita' amministrativa avente ad oggetto gli immobili stessi. A questo riguardo, ribadiamo che a tenore delle disposizioni di attuazione dello statuto speciale (art. 8, lett. b), del d.P.R. n. 115/1973 e art. 24 del d.P.R. n. 381/1974) gli unici alloggi sottratti all'esercizio delle competenze provinciali sono gli alloggi di servizio. Quanto alla delimitazione della categoria degli alloggi di servizio, si e' gia' rilevato che sia nella legge n. 560/1993, sia nella precedente legge n. 412/1991, il legislatore ha espressamente evidenziato che la qualificazione di un immobile come "alloggio di servizio" presuppone necessariamente un rapporto di accessorieta' rispetto all'esercizio, da parte di un determinato pubblico dipendente, di una specifica funzione. "Alloggio di servizio", cioe', non puo' essere qualificato qualsiasi immobile che l'amministrazione ponga a disposizione di un proprio dipendente per soddisfare le sue esigenze abitative nella sede in cui egli presta il proprio servizio. La qualificazione in esame, invece, puo' essere attribuita, come si e' gia' affermato, solo ed esclusivamente quando l'immobile sia assegnato al dipendente che sia titolare di una pubblica funzione e in correlazione allo svolgimento di detta funzione (per esempio, la "casa cantoniera"). Alla luce di tale interpretazione, deve necessariamente concludersi che gli immobili sottratti alla competenza legislativa (e all'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative) della provincia autonoma di Bolzano sono soltanto gli alloggi che possono definirsi di servizio "in senso stretto", come sopra individuati. Cio' e' tanto vero che, come si e' gia' rilevato, quando il legislatore ha dovuto discriminare, in via generale, gli alloggi di edilizia residenziale dagli alloggi di servizio, ha definito questi ultimi facendo ricorso alla formula legislativa che fa riferimento - quale elemento caratterizzante la categoria - alla attribuzione di una determinata funzione in capo al soggetto cui e' assegnato in godimento l'immobile. Ne consegue che tutti gli altri immobili che siano assegnati o destinati a pubblici dipendenti per soddisfare le esigenze abitative nel luogo in cui prestano servizio, ma che non siano caratterizzati da tale vincolo di destinazione (e cioe' l'essere adibiti ad alloggio del titolare pro-tempore di una determinata funzione), rientrano nel patrimonio di edilizia abilitativa agevolata e sono pertanto soggetti alla competenza provinciale. Competenza che, ovviamente, sussiste anche se gli immobili non siano stati ancora formalmente trasferiti alla provincia. Anche rispetto a detti immobili (e al loro regime giuridico), la provincia autonoma di Bolzano e' dunque titolare di una competenza legislativa primaria ( ex art. 8, primo comma, n. 10, dello statuto) e delle corrispondenti funzioni amministrative, analogamente a quanto avviene per gli immobili gia' trasferiti alla provincia stessa ai sensi degli artt. 68 dello statuto e 8, primo comma, lett. a), del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115. Nell'ambito di tali competenze rientra, evidentemente, anche la potesta' di legiferare per definire il regime della alienazione dei beni in questione, nonche' l'esecuzione del complesso di attivita' amministrative relative a detta alienazione. Da quanto precede, deve dunque concludersi che i provvedimenti impugnati sono lesivi delle competenze amministrative della provincia ancorche' gli immobili da essi elencati siano tuttora in proprieta' dell'Amministrazione statale e non siano stati ancora trasferiti alla provincia stessa. 3. - Al fine di prevenire una possibile eccezione, riteniamo di dover brevemente svolgere alcuni rilievi in ordine alla spettanza della presente controversia alla cognizione di codesta ecc.ma Corte. Si e' ampiamente illustrato come lo statuto speciale (art. 68) e le norme di attuazione dello stesso impongano il trasferimento alle province autonome dei beni demaniali e patrimoniali (dello Stato e della regione) attinenti alle materie assegnate alla loro competenza. Il patrimonio di edilizia residenziale pubblica rientra nel complesso dei beni oggetto del trasferimento (ed infatti e' gia' parzialmente passato nella titolarita' delle province). I beni oggetto del provvedimento impugnato rientrano nella competenza provinciale, pur non essendo stati ancora trasferiti. Ricordiamo a noi stessi che codesta ecc.ma Corte ha espresso l'orientamento secondo cui esula dalla materia del conflitto di attribuzione fra Stato e regioni, demandata alla propria cognizione, la vindicatio rei da parte di uno degli enti nei confronti dell'altro. La Corte suprema di cassazione ha quindi precisato, a sua volta, che le controversie tra Stato e regioni nelle quali sia dedotta in contestazione la titolarita' di beni demaniali o patrimoniali, appartengono alla giurisdizione dell'autorita' giurisdizionale ordinaria. Cio' premesso, riteniamo utile evidenziare come, con il presente conflitto, la provincia ricorrente non solleva alcuna contestazione, in questa sede, in ordine alla titolarita' degli alloggi da alienare, ne' lamenta il mancato trasferimento degli stessi. Con il presente conflitto, la provincia ricorrente si limita a rivendicare la propria competenza legislativa e le proprie attribuzioni amministrative in relazione all'alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica ubicati nel suo territorio, senza avanzare alcuna rivendicazione attinente alla titolarita' degli alloggi stessi, ed anzi, precisando che i provvedimenti impugnati realizzano la lesione delle sue competenze indipendentemente dalla circostanza, ininfluente, che i beni siano stati o meno trasferiti nel suo patrimonio. Oggetto della presente controversia, dunque, non e' l'appartenenza dei beni, ma la titolarita' di funzioni legislative ed amministrative, fondate su norme costituzionali, in ordine alla disciplina e gestione dei beni stessi. La attuale titolarita' dei beni e' irrilevante ai fini della presente controversia e non ne costituisce in alcun modo un presupposto. Il parametro del giudizio e' costituito dalle citate norme statutarie e d'attuazione. Il ricorso, pertanto, e' pienamente ammissibile. 4. - Istanza di sospensione ex art. 40 della legge n. 87/1953. La provincia ricorrente chiede che l'ecc.ma Corte voglia disporre la sospensione dell'esecuzione degli atti impugnati. Nel caso di specie, infatti, sussistono le gravi ragioni che l'art. 40 della legge n. 87/1953 pone a presupposto del provvedimento cautelare. Nell'esposizione in fatto e in diritto si e' diffusamente illustrato come le competenze legislative e amministrative in ordine all'alienazione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica ubicato nel territorio della provincia di Bolzano siano di esclusiva spettanza della provincia stessa. A tutela delle sue competenze costituzionali, la provincia ha denunciato l'illegittimita' costituzionale della legge n. 560/1993 (che disciplina indistintamente l'alienazione di tutti gli alloggi, senza fare salve le competenze provinciali) ed ha sollevato il presente regolamento di competenza. In particolare, con i provvedimenti impugnati con il presente ricorso, l'Amministrazione delle poste e telecomunicazioni ha attivato la procedura definita dall'art. 1, quarto comma, della legge n. 560/1993 per far luogo all'alienazione degli alloggi di edilizia economica e popolare. Secondo tale procedura, una volta decorso il termine per la redazione del piano di vendita da parte della regione, l'Amministrazione proprietaria degli immobili puo' procedere senz'altro alla vendita. Pur rientrando nella competenza provinciale (per le ragioni che si sono illustrate), gli immobili in questione sono attualmente nella titolarita' dell'Amministrazione delle poste e telecomunicazioni. Se l'esecuzione dei provvedimenti impugnati non venisse sospesa, l'amministrazione potrebbe dunque dare seguito al procedimento e far luogo alla alienazione degli alloggi. La pendenza del giudizio di legittimita' costituzionale della legge n. 560/1993 e del presente conflitto di attribuzione non costituirebbero, ovviamente, una preclusione. Il procedimento di alienazione e' destinato a concludersi in tempi brevi. E' altamente probabile che prima della decisione di codesta ecc.ma Corte sul conflitto, gli immobili siano stati gia' alienati. In questo caso, i diritti acquisiti in buona fede dagli aventi causa dell'amministrazione non potrebbero comunque essere pregiudicati. La conseguenza e' che, relativamente agli immobili in questione, alla provincia ricorrente verrebbe di fatto e irrimediabilmente sottratta la competenza amministrativa e la pronuncia di codesta ecc.ma Corte che dovesse accertare tale competenza, risulterebbe inutiliter data.
P. Q. M. Preliminarmente si rappresenta la opportunita' di riunire il presente ricorso a quello gia' proposto per la dichiarazione di incostituzionalita' della legge 24 dicembre 1993, n. 560 (ric. n. 10/1994); Si chiede che l'ecc.ma Costituzionale voglia, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso all'Amministrazione delle poste e telecomunicazioni - Ente poste italiane, il potere di disporre in ordine all'alienazione degli alloggi elencati negli atti impugnati ed indicati in epigrafe e per l'effetto annullare gli atti stessi, previa sospensione dell'esecuzione delle note del 7 febbraio 1994 e del 4 marzo 1994 e del relativo procedimento di alienazione di cui all'art. 1, quarto comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 560. Roma, addi' 26 aprile 1994 Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ 94C0529