N. 211 SENTENZA 23 maggio - 2 giugno 1994
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Enti pubblici - Regione Toscana - EFIM - Proprieta' delle partecipazioni azionarie delle societa' termali ex EAGAT - Note del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato prot. n. 3278 dell'8 luglio 1993 e 6 agosto 1993 - Atti tra soggetti dell'ordinamento statale inidonei a violare la competenza regionale - Inammissibilita' (Nota del Ministro dell' industria commercio ed artigianato 6 agosto 1993, prot. 3278 e nota 8 luglio 1993 ivi richiamata) (Cost., artt. 97, 117 e 118).(GU n.24 del 8-6-1994 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Gabriele PESCATORE;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Antonio
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare
MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott.
Cesare RUPERTO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il
23 settembre 1993, depositato in Cancelleria il 29 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota del Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato in data 6 agosto
1993, prot. n. 3278, e della precedente, ivi richiamata, in data 8
luglio 1993 ed iscritto al n. 36 del registro conflitti 1993;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1994 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi l'avv. Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana e l'Avvocato
dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Toscana, con ricorso notificato il 23 settembre
1993, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in ordine alla nota del Ministro dell'industria, del commercio
e dell'artigianato in data 6 agosto 1993, prot. n. 3278 e alla
precedente, ivi richiamata, in data 8 luglio 1993 conosciuta dalla
ricorrente solo in occasione della nota del 6 agosto.
Con quest'ultima, il ministro ha richiesto al commissario
liquidatore dell'Efim quali adempimenti abbia posto in essere per far
conseguire a quest'ente la piena titolarita' delle partecipazioni
azionarie delle societa' termali ex Eagat, alla stregua
dell'affermazione, contenuta nella precedente nota in data 8 luglio
1993 - parimenti contestata dalla Regione - della titolarita' in capo
all'Efim delle suddette partecipazioni azionarie.
Ad avviso della ricorrente, i citati atti ministeriali sarebbero
lesivi delle competenze ad essa garantite nelle materie
dell'assistenza sanitaria e delle acque minerali e termali ai sensi
degli artt. 117 e 118 della Costituzione, 17, 27 e 30 del d.P.R. n.
616 del 1977, 36 della legge n. 833 del 1978, oltre a porsi in
contrasto con l'art. 97 della Costituzione, eludendo il principio di
legalita' dell'azione amministrativa.
A sostegno di tali censure, nel ricorso si ricostruisce il quadro
normativo che disciplina le partecipazioni azionarie delle aziende
termali.
Si richiamano, al riguardo, la legge n. 1589 del 1956, che
istituiva il ministero delle partecipazioni statali, trasferendo ad
esso le competenze del ministero delle finanze in ordine alle aziende
patrimoniali dello Stato ed alle partecipazioni in societa' private,
ed i successivi decreti ministeriali 20 aprile 1957 e 12 settembre
1964 con i quali furono rispettivamente trasferiti al predetto
ministero, tra le altre aziende patrimoniali dello Stato, le aziende
termali di Montecatini e di Chianciano e quelle di Casciana; il
d.P.R. 7 maggio 1958, n. 576, con il quale veniva costituito l'Eagat
(Ente autonomo per la gestione delle aziende termali) con il compito
di gestire, secondo criteri di economicita', le partecipazioni
statali nel settore termale, ente al quale la successiva legge 21
giugno 1960, n. 649 attribuiva la proprieta' delle partecipazioni
azionarie delle societa' costituite, ai sensi della stessa legge, dal
ministero delle partecipazioni statali per lo sfruttamento di acque
termali o minerali mediante conferimento in capitale di diritti
appartenenti alle aziende patrimoniali dello Stato di cui al citato
d.m. 20 aprile 1957.
La ricorrente ricorda, poi, che, con il trasferimento alle Regioni
del settore dell'assistenza sanitaria, in cui rientra il termalismo,
ai sensi degli artt. 17 e 27 del d.P.R. n. 616 del 1977, era prevista
una procedura diretta alla soppressione, tra gli altri enti nazionali
ed interregionali operanti nelle materie di competenza regionale e
risultanti nella tabella B allegata al d.P.R. n. 616, dell'Eagat.
Tale soppressione veniva, poi, espressamente disposta con la legge 21
ottobre 1978, n. 641, di conversione del d.-l. 18 agosto 1978, n.
481, che, all'art. 1-quinquies, stabiliva l'assegnazione all'Efim
delle partecipazioni azionarie delle societa' inquadrate nell'Eagat,
con il compito di collocarle in una speciale gestione priva di
personalita' giuridica, contabilmente e finanziariamente separata, e
di provvedere, nei modi e nei termini previsti da un successivo,
apposito provvedimento legislativo, a risanare le gestioni
societarie; inquadrare nell'Efim stesso le societa' e stabilimenti di
imbottigliamento di acque minerali gia' inquadrate nell'Eagat;
trasferire alle Regioni attivita', patrimoni, pertinenze e personale
delle aziende termali, ivi comprese le attivita' ed i patrimoni
alberghieri, per l'ulteriore destinazione agli enti locali nei tempi
e nei modi previsti dalla legge di riforma sanitaria.
Questa ultima legge (23 dicembre 1978, n. 833) all'art. 36, cosi'
disponeva: "Le aziende termali gia' facenti capo all'Eagat e che
saranno assegnate alle Regioni per l'ulteriore destinazione agli enti
locali, in base alla procedura prevista dall'art. 113 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 e dall'art. 1-quinquies della l. 21 ottobre 1978,
n. 641, sono dichiarate presidi e servizi multizonali delle Uu.ss.ll.
nel cui territorio sono ubicate.
La destinazione agli enti locali delle attivita', patrimoni,
pertinenze e personale delle suddette aziende dovra' avvenire entro
il 31 dicembre 1979".
La ricorrente ha, poi, richiamato la legislazione piu' recente, ed
in particolare la legge 17 febbraio 1993, n. 33 di conversione del
decreto-legge 19 dicembre 1992, n. 487 che ha disposto la
soppressione dell'Efim, sottoponendo il settore termale, di
appartenenza all'Eagat, alle competenze del Ministro dell'industria,
del commercio e dell'artigianato sino all'entrata in vigore della
legge di riordino del settore termale, e disponendo, altresi', che
restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti
salvi gli effetti giuridici prodottisi ed i rapporti giuridici sorti
sulla base dei decreti-legge nn. 340, 362 e 414 del 1992 (e cioe' i
precedenti decreti-legge decaduti relativi alla soppressione
dell'Efim).
La Regione Toscana rileva, in proposito, che, sulla base del d.-l.
n. 414 del 1992, non convertito, e' stato emanato il d.m. 31 ottobre
1992, recante la individuazione delle societa' controllate
direttamente o indirettamente dal soppresso Efim, che non include tra
queste le societa' termali ex Eagat, le quali, quindi, resterebbero,
ad avviso della ricorrente, escluse dal programma di
razionalizzazione e privatizzazione che il commissario liquidatore
dell'Efim deve predisporre ai sensi della legge n. 33 del 1993.
Infine, nel ricorso si segnala che il decreto-legge 23 aprile
1993, n. 118, convertito in legge 22 giugno 1993, n. 202, recante
"disposizioni urgenti per la soppressione del ministero delle
partecipazioni statali e per il riordino di Iri, Eni, Enel, Imi, Bnl
e Ina, ha previsto che il Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della
legge di conversione del decreto stesso, predispone il programma di
riordino del settore termale. Tale programma, si osserva nel ricorso,
non avendo la legge n. 202 modificato le precedenti disposizioni
relative all'obbligo di trasferire le aziende termali alle regioni,
deve essere predisposto in conformita' a quelle disposizioni.
In siffatto quadro normativo, non si giustificherebbe, secondo la
Regione Toscana, l'affermazione, contenuta nelle note ministeriali
impugnate, secondo la quale le partecipazioni delle aziende termali
sono di proprieta' dell'Efim.
Infatti, se e' vero che il citato art. 1-quinquies della legge n.
641 del 1978 ha previsto che tali partecipazioni fossero assegnate
all'Efim, non c'e' stato alcun provvedimento di assegnazione, che,
comunque, non avrebbe comportato la libera disponibilita' delle
azioni, ma la loro custodia in una speciale gestione, finalizzata al
risanamento societario in vista del successivo trasferimento alle
regioni. Tant'e' che il Ministro delle partecipazioni statali, con
lettera del 30 novembre 1978, ha disposto l'affidamento all'Efim,
mediante procura, della gestione fiduciaria delle societa' ex Eagat,
procura conferita dal comitato liquidatore dello stesso Eagat
all'Efim in data 13 dicembre 1978. Al contrario, l'affermazione della
proprieta' in capo all'Efim delle partecipazioni azionarie delle
aziende termali produrrebbe la conseguenza che le stesse rientrino
nel programma di razionalizzazione e privatizzazione che il
commissario liquidatore dell'Efim e' chiamato a predisporre ai sensi
della legge n. 33 del 1993. Quindi le aziende termali, anziche'
essere trasferite alle regioni, per l'esercizio delle competenze di
cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione - come il legislatore ha
previsto con la legge n. 382 del 1975 e conseguente d.P.R. n. 616 del
1977 nonche' con la legge di riforma sanitaria n. 833 del 1978 -
verrebbero alienate a soggetti pubblici o privati, secondo le
previsioni di detto programma di privatizzazione, in contrasto anche
con la volonta' espressa del Parlamento (quale risulterebbe dagli
atti della XII Commissione Affari-Sociali della Camera dei deputati,
seduta del 3 agosto 1993).
La Regione sottolinea che non intende, con il ricorso, rivendicare
la proprieta' dei beni in questione, ma far valere la sussistenza in
capo ad essa delle potesta' pubbliche relative alle aziende termali,
la cui disponibilita' costituisce soltanto un presupposto del
legittimo esercizio di quelle potesta'.
La menomazione di tali attribuzioni rappresenterebbe un elemento
di particolare gravita' nella realta' economica toscana, in cui gli
stabilimenti termali di Montecatini e di Chianciano costituiscono un
tutt'uno con il sistema economico e sociale delle rispettive citta'.
Si tratta di aziende non dissestate, che subirebbero un grave
pregiudizio per il solo fatto di essere incluse nel novero delle
attivita' dell'Efim, della cui situazione finanziaria risentirebbero,
anche con riferimento alla mancata erogazione di finanziamenti da
parte degli istituti di credito.
La Regione Toscana chiede, pertanto, che la Corte dichiari che non
spetta al Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato
affermare che le partecipazioni azionarie delle societa' termali sono
di proprieta' dell'Efim, e, di conseguenza, annulli le note
ministeriali impugnate.
2. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che
ha concluso per la inammissibilita' o la infondatezza del ricorso.
Ha osservato l'Avvocatura che la Regione Toscana, nel rilevare la
differenza tra vindicatio potestatis e revindica della proprieta',
esclude che il ricorso in esame rientri in questa seconda ipotesi,
anche in relazione all'asserita lesione che le note ministeriali
impugnate producono all'esplicazione delle proprie attribuzioni.
La ricorrente, tuttavia, non riuscirebbe a dimostrare "che le
competenze che essa puo' legittimamente affermare in materia di
aziende termali siano tali da presupporre necessariamente la
proprieta' delle medesime".
Del resto, secondo l'Avvocatura, il trasferimento alle Regioni
previsto dall'art. 1-quinquies, comma quarto, lett. c), della legge
n. 641 del 1978, comunque subordinato alla emanazione di apposito
provvedimento legislativo, riguarda attivita', patrimoni, pertinenze
e personale delle aziende termali, e non le azioni delle societa',
cui si riferiscono le direttive ministeriali.
Nell'atto di intervento si osserva, altresi', che le indicazioni
contenute nella nota ministeriale in data 8 luglio 1993 collegano
espressamente la assegnazione in proprieta' all'Efim delle
partecipazioni azionarie delle societa' termali alla destinazione
finale prevista dalla lett. c) dell'art. 1-quinquies della legge n.
641 del 1978.
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana si duole che le note prot. n. 3278 dell'8
luglio e del 6 agosto 1993, con le quali il Ministro dell'industria,
del commercio e dell'artigianato ha affermato rispettivamente la
proprieta' in capo all'Efim delle partecipazioni azionarie delle
societa' termali ex Eagat, ed ha richiesto al commissario liquidatore
dell'Efim quali adempimenti abbia posto in essere per far conseguire
allo stesso Ente la piena titolarita' di tali partecipazioni, violino
le competenze ad essa attribuite nelle materie della assistenza
sanitaria e delle acque minerali e termali, ai sensi degli artt. 117
e 118 della Costituzione, 17, 27 e 30 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616 e 36 della legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833,
nonche' l'art. 97 della Costituzione, eludendo il principio di
legalita' dell'azione amministrativa.
La doglianza della Regione trae origine dal rilievo che l'art.
1-quinquies del decreto-legge 18 agosto 1978, n. 481, introdotto
dalla legge di conversione 21 ottobre 1978, n. 641, nel disporre
(comma primo) la soppressione dell'Ente autonomo di gestione per le
aziende termali - (costituito con d.P.R. 7 maggio 1958, n. 576, con
il compito di gestire le partecipazioni statali nel settore termale,
ed al quale era stata attribuita dalla legge 21 giugno 1960, n. 649
la proprieta' delle partecipazioni azionarie delle societa'
costituite dal ministero delle partecipazioni statali per lo
sfruttamento d'acque termali o minerali) - stabiliva (comma terzo)
l'assegnazione delle predette partecipazioni azionarie all'Efim.
Questo avrebbe dovuto inserirle in una speciale gestione, priva di
personalita' giuridica, contabilmente e finanziariamente separata, e
provvedere (comma quarto), nei tempi e modi previsti da un apposito
provvedimento legislativo, a), al risanamento delle gestioni delle
societa' gia' facenti capo all'Eagat; b), all'inquadramento nello
stesso Efim delle societa' o stabilimenti di imbottigliamento di
acque minerali, gia' inquadrati nell'Eagat; c), al trasferimento alle
regioni di attivita', patrimoni, pertinenze e personale delle aziende
termali, ivi comprese le attivita' e i patrimoni alberghieri, per
l'ulteriore destinazione agli enti locali nei tempi e nei modi
previsti dalla legge di riforma sanitaria.
Quest'ultima (legge 23 dicembre 1978, n. 833), all'art. 36,
dichiarava presidi e servizi multizonali delle Uu.ss.ll. le aziende
termali gia' facenti capo all'Eagat e che, in base alla procedura
prevista dall'art. 113 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e dal citato
art. 1-quinquies del d.-l. n. 481 del 1978, avrebbero dovuto essere
assegnate alle regioni per l'ulteriore destinazione agli enti locali.
In tale situazione, ad avviso della Regione, soppresso l'Efim con
il d.-l. 15 dicembre 1992, n. 487, convertito, con modificazioni,
nella l. 17 febbraio 1993, n. 33, e sottoposto il settore termale ex
Eagat alle competenze del Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato sino all'entrata in vigore della legge di riordino
del settore termale, affermare la titolarita' in capo all'Efim dei
pacchetti azionari delle societa' termali ex Eagat equivarrebbe ad
includere tali societa' nel programma di privatizzazione, e, quindi,
di alienazione a terzi che il commissario liquidatore dell'Efim deve
predisporre in base alla citata legge n. 33 del 1993, impedendo che
esse siano trasferite alle regioni, come il legislatore ha previsto,
per il corretto esercizio delle competenze a queste attribuite in
materia, in base alla Costituzione e a due leggi fondamentali di
riforma, quali la legge n. 382 del 1975 e conseguente d.P.R. n. 616
del 1977, e la legge n. 833 del 1978.
2. - Il ricorso e' inammissibile, sia pure per ragioni che non
attengono ai rilievi svolti in proposito dall'Avvocatura.
Questa sembra ravvisare l'oggetto sostanziale del contendere nella
rivendicazione della proprieta' e non gia' nella vindicatio
potestatis. Oggetto del conflitto e', invece, proprio l'asserita
lesione di competenze regionali, rispetto alla quale, le questioni di
proprieta', che pur sono state accennate nelle note impugnate,
vengono rappresentate come presupposto dell'esercizio di quelle
competenze, e non sono, quindi, idonee a trasformare il tema del
conflitto, che non si trasferisce ai beni e non si pone, quindi, come
vindicatio rei.
La ragione della inammissibilita' del conflitto risiede,
piuttosto, nelle considerazioni che seguono.
La giurisprudenza della Corte ha riconosciuto la idoneita' a
produrre un conflitto attuale di attribuzione tra Stato e regioni a
qualsiasi comportamento significante, imputabile allo Stato o ad una
regione, purche' dotato di efficacia o di rilevanza esterna e diretto
ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare
una data competenza, il cui svolgimento possa determinare
un'invasione attuale dell'altrui sfera di attribuzioni o, comunque,
una menomazione altrettanto attuale delle possibilita' di esercizio
della medesima (sentt. nn. 165 del 1994, 473 e 245 del 1992, 157 del
1991, 104 del 1989, 771 del 1988, 152 del 1986, 286 e 217 del 1985,
187 e 39 del 1984, 123 del 1980, 120 del 1979, 111 del 1976).
Su questa base, deve escludersi che le note del Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, che la Regione
Toscana ritiene lesive della propria competenza, possano essere
equiparate ad un atto di esercizio attuale e concreto di una
competenza che lo Stato assuma propria. Dirette al commissario
liquidatore dell'Efim, e per conoscenza al Presidente del comitato di
liquidazione dell'Eagat, esse si configurano come atti tra soggetti
dell'ordinamento statale, relativi al procedimento di liquidazione
dell'Efim, obiettivamente inidonei, di per se', a produrre
un'incidenza diretta in ordine alla competenza regionale, di cui si
lamenta la violazione.
Cio' a prescindere dalla considerazione che lo stesso contenuto
delle note impugnate non consiste in un'unica e univoca
manifestazione di volonta' in ordine all'affermazione di una propria
competenza in contrasto con il riparto di attribuzioni tra Stato e
regioni previsto da norme costituzionali. Ed infatti ed in
particolare, nella nota dell'8 luglio 1993, pur esprimendosi l'avviso
in ordine alla proprieta' in capo all'Efim delle partecipazioni
azionarie delle aziende termali ex Eagat, non e' negato il diritto
delle regioni al successivo trasferimento in proprio favore (e la
devoluzione agli enti locali) delle aziende stesse, come risulta dal
richiamo al gia' citato quarto comma, lett. b) e c), dell'art.
1-quinquies del d.-l. n. 481 del 1978.
Che, poi, le modalita' di attuazione di tale diritto
presuppongano, come afferma il Ministro dell'industria, del commercio
e dell'artigianato, il trasferimento in proprieta' all'Efim dei
pacchetti azionari in questione, ovvero, come risulta dalla norma di
cui al terzo comma del citato art. 1-quinquies, soltanto
l'affidamento allo stesso Efim della gestione delle societa' ex Eagat
- sulla base, tra l'altro, di un apposito provvedimento legislativo,
espressamente previsto - e' problema che, non riguardando
l'osservanza di norme costituzionali, bensi' il giudizio di
conformita' dell'azione di soggetti pubblici e privati a norme di
leggi ordinarie, esorbita dallo schema dei conflitti di attribuzione,
trovando, invece, la sua collocazione (e l'eventuale soluzione)
nell'ambito dei normali rimedi previsti dall'ordinamento generale
(sentt. nn. 309 del 1993, 217 del 1991, 223 del 1984).
Va dichiarata, pertanto, l'inammissibilita' del ricorso.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
proposto dalla Regione Toscana in relazione alle note del Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato prot. n. 3278 in
data 8 luglio 1993 e 6 agosto 1993.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 1994.
Il Presidente e redattore: PESCATORE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 2 giugno 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0653