N. 213 SENTENZA 23 maggio - 2 giugno 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblica utilita' - Occupazione d'urgenza - Termine di efficacia - Decorrenza - Decadenza - Presunto trattamento differenziato tra realizzazione di opere in ambito regionale e opere di interesse statale - Inadeguata analisi interpretativa della norma da parte del giudice rimettente - Esclusione di una diversita' di disciplina tra le due ipotesi di occupazione d'urgenza. (Legge 22 ottobre 1971, n. 865, art. 20, primo comma, secondo periodo). (Cost., art. 3).(GU n.24 del 8-6-1994 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Gabriele PESCATORE;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 20, primo
comma, secondo periodo, della legge 22 ottobre 1971, n. 865
(Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica, norme
sulla espropriazione per pubblica utilita', modifiche ed integrazioni
alle leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29
settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi
straordinari nel settore della edilizia residenziale, agevolata e
convenzionata), promosso con ordinanza emessa il 9 giugno 1993 dal
Pretore di Lucera nel procedimento civile vertente tra la Sacard
S.r.l. e la S.p.a. Ingg. Carriero e Baldi, iscritta al n. 486 del
registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 1993;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'11 maggio 1994 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato in data 22 luglio 1992, la Sacard
S.r.l. adiva il Pretore di Lucera chiedendo di essere immediatamente
reintegrata nel possesso dei terreni occupati dalla impresa Carriero
e Baldi S.p.a. in forza del decreto del Prefetto di Foggia in data 1
febbraio 1990, con il quale era stata autorizzata la occupazione
d'urgenza dei terreni stessi per l'esecuzione dei lavori di
ampliamento della SS. n. 17 Lucera-Foggia.
Secondo la ricorrente, tale decreto si sarebbe dovuto considerare
decaduto, ai sensi dell'art. 20 della legge n. 865 del 1975, in
quanto non eseguito nel termine di tre mesi dalla sua emanazione.
Il Pretore, respinta l'istanza di reintegrazione nel possesso,
rinviava la causa per la discussione; quindi, espletata
l'istruttoria, con ordinanza del 9 giugno 1993 (R.O. n. 486 del
1993), ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 20, primo comma, secondo periodo, della legge 22 ottobre
1971, n. 865 - che prevede che il decreto d'occupazione d'urgenza
delle aree da espropriare perde efficacia se l'occupazione non segue
nel termine di tre mesi dalla sua emanazione, per violazione
dell'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui non estende tale
ipotesi di decadenza anche alle occupazioni d'urgenza finalizzate
alla realizzazione di opere statali.
Osserva, al riguardo, il giudice a quo che, secondo le sezioni
unite della Cassazione (sent. n. 12587 del 1991), il disposto del
citato art. 20 della legge n. 865 del 1971 non opera rispetto alle
occupazioni finalizzate alla esecuzione di opere pubbliche per conto
dello Stato, alle quali si applica, invece, la generale disciplina
espropriativa di cui alla legge 25 giugno 1865, n. 2359.
Del resto, si rileva nell'ordinanza di rimessione, l'art. 4 della
legge n. 247 del 1974 espressamente estende le disposizioni contenute
nel titolo II della legge n. 865 del 1971, relative alla
determinazione dell'indennita' di occupazione, a tutte le
espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere o
interventi da parte dello Stato, con cio' circoscrivendo in modo
preciso l'ambito di applicazione della legge.
Cio' premesso, la disciplina applicabile nel caso di specie appare
al Pretore censurabile sotto il profilo della irragionevole
disparita' di trattamento di situazioni identiche o simili, con
conseguente lesione del canone costituzionale di uguaglianza.
Il termine di tre mesi entro il quale, a norma dell'art. 20, primo
comma, della legge n. 865 del 1971, deve essere eseguita
l'occupazione d'urgenza ha, osserva il Pretore rimettente, funzione
acceleratoria in vista di un inizio tempestivo dell'opera pubblica,
in conformita' alla natura di urgenza del provvedimento, e in favore
del privato espropriando, legittimato, in caso di decadenza del
decreto, a reagire anche in via possessoria contro un'occupazione
tardiva.
Invece, nel caso, come quello di specie, di realizzazione di opere
pubbliche rientranti nella normativa di cui alla legge n. 2359 del
1865, la pubblica amministrazione, rileva il giudice a quo, e'
legittimata ad occupare l'immobile espropriando nel piu' lungo
termine di tre anni dall'approvazione del progetto di opere
pubbliche, corrispondente al periodo, previsto in via generale
dall'art. 1, comma terzo, della legge 3 gennaio 1978, n. 1, oltre il
quale cessano gli effetti della dichiarazione di pubblica utilita' e
d'urgenza e indifferibilita'.
Tale diversa disciplina appare al Pretore non razionalmente
giustificabile ne' con l'asserita specialita' della normativa
sull'edilizia residenziale pubblica di cui alla legge n. 865 del
1971, avendo questa una portata applicativa vastissima, si' da poter
essere definita normativa di carattere generale, ne' con il rilievo
che la fissazione di un termine di tre anni di efficacia della
dichiarazione di pubblica utilita', urgenza ed indifferibilita'
scongiurerebbe il pericolo di occupazioni eseguibili senza limiti di
tempo. Infatti, un arco di tempo di ben tre anni in cui il privato
non puo' che attendere il comportamento della p.a., rappresenta una
garanzia insufficiente in se' e discriminatoria rispetto a quella di
cui all'art. 20, comma primo, della legge n. 865 del 1971.
In punto di rilevanza della questione, il giudice a quo osserva
che ai fini della decisione della controversia sottoposta al suo
giudizio e' "rilevante stabilire entro quale termine l'impresa
esecutrice dei lavori avrebbe dovuto occupare il fondo della
ricorrente".
2. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per la inammissibilita' o la infondatezza della questione.
Sotto il primo profilo, l'autorita' intervenuta rileva che,
essendo stata nel corso del giudizio possessorio - come risulta dalla
stessa ordinanza di rimessione - eccepita dalla resistente la
tardivita' del ricorso in reintegra, il Pretore avrebbe dovuto
considerare tale punto pregiudiziale all'adozione della sua
decisione. Esso, invece, non risulta delibato dal giudicante, con
conseguente preclusione del riscontro sulla rilevanza dell'incidente
di costituzionalita'.
Nel merito, l'Avvocatura osserva che, fermo restando che anche nei
casi di inapplicabilita' del termine di decadenza stabilito dall'art.
20, primo comma, della legge n. 865 del 1971, esistono comunque
limiti temporali alla esecuzione della occupazione, la
diversificazione di disciplina censurata dal giudice a quo trova
adeguata giustificazione nel diverso rilievo, locale o generale,
delle opere pubbliche della cui esecuzione si tratta, nonche'
nell'accentramento in capo agli stessi enti locali promotori o,
addirittura, competenti in relazione alla dichiarazione di pubblica
utilita', delle funzioni amministrative concernenti le occupazioni
d'urgenza finalizzate alla realizzazione delle opere pubbliche di
loro spettanza. Questo spiegherebbe la scelta del legislatore di
disciplinare il potere di occupazione in tali casi, relativi alle
realta' locali, con regole piu' rigorose, a migliore garanzia dei
diritti dei privati.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Lucera dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 20, comma primo, secondo periodo, della legge 22 ottobre
1971, n. 865, che prevede che il decreto di occupazione d'urgenza
delle aree da espropriare perde efficacia se l'occupazione non segue
nel termine di tre mesi dalla sua emanazione - nella parte in cui
limita tale ipotesi di decadenza alle occupazioni d'urgenza
finalizzate alla realizzazione di opere di ambito regionale, e non la
estende anche a quelle di interesse statale.
Ad avviso del remittente, la norma impugnata si porrebbe in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione per la irragionevole
disparita' di trattamento che determinerebbe rispetto al caso delle
occupazioni d'urgenza preordinate alla esecuzione di opere statali,
regolate dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359, disparita' che non
sarebbe esclusa dalla applicabilita' in entrambi i casi dell'art. 1,
terzo comma, della legge 3 gennaio 1978, n. 1, che rende obbligatorio
l'inizio delle opere nel ben piu' lungo arco temporale di tre anni
dalla approvazione del relativo progetto, a pena della cessazione
degli effetti della dichiarazione di pubblica utilita' e di urgenza
ed indifferibilita'.
Tale differente disciplina appare al giudice a quo non
razionalmente giustificabile sulla base di una presunta specialita'
della normativa sulla edilizia residenziale pubblica di cui alla
legge n. 865 del 1971, avendo ormai il sistema, da questa delineato,
portata applicativa vastissima, si' da potersi ritenere che si tratta
di normativa di carattere generale.
2. - Deve preliminarmente essere disattesa l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato sotto
il profilo di un presunto difetto di motivazione sulla rilevanza
dell'incidente di costituzionalita', per non avere il giudice a quo
delibato nella ordinanza di rimessione sul punto della eccepita
tardivita' del ricorso in reintegra, che, invece, avrebbe dovuto
considerare pregiudiziale, perche' in astratto suscettibile di
risultare decisivo per la controversia.
Al riguardo, basta rilevare che la Corte ha gia' affermato che non
rientra tra i suoi poteri sindacare l'ordine con il quale il giudice
a quo ha ritenuto di affrontare le questioni dedotte in giudizio e
dunque di sollevare incidente di legittimita' costituzionale prima di
valutare altri punti a lui sottoposti (sent. n. 73 del 1991).
Nel caso di specie, il pretore di Lucera ha fornito adeguata
motivazione in ordine alla rilevanza della questione con riferimento
alla necessita', da lui ritenuta, ai fini della soluzione della
controversia, di stabilire entro quale termine l'impresa esecutrice
dei lavori avrebbe dovuto occupare il fondo. E tanto rende possibile
il riscontro di questa Corte in ordine alla sussistenza del requisito
della rilevanza.
3. - Nel merito, la questione non e' fondata.
Il presupposto interpretativo dal quale muove la ordinanza di
rimessione per sospettare la illegittimita' costituzionale della
norma de qua, e cioe' che essa non sia applicabile alle occupazioni
d'urgenza finalizzate alla realizzazione di opere statali, non trova
riscontro in una adeguata analisi sistematica dell'art. 20 della
legge n. 865 del 1971.
Questo, contenuto nel titolo II della legge, concernente le norme
sull'espropriazione per pubblica utilita', al primo comma, stabilisce
che l'occupazione d'urgenza delle aree da espropriare e' pronunciata
con decreto del prefetto, che perde efficacia ove l'occupazione non
segua nel termine di tre mesi dalla sua emanazione.
Il secondo comma prevede, poi, che l'occupazione possa essere
protratta fino a cinque anni dalla data di immissione in possesso.
Il giudice a quo osserva che l'art. 4, primo comma, del d.-l. 2
maggio 1974, n. 115, recante "norme per accelerare i programmi di
edilizia residenziale", inserito dalla legge di conversione 27 giugno
1974, n. 247, estende l'applicabilita' delle disposizioni contenute
nel titolo II della legge n. 865 del 1971, relative alla
determinazione dell'indennita' di esproprio per opere di interesse
regionale, a tutte le espropriazioni comunque preordinate alla
realizzazione di opere o di interventi da parte dello Stato, delle
regioni, delle province, dei comuni o di altri enti pubblici o di
diritto pubblico anche non territoriali.
Il tenore letterale di tale norma appare al pretore chiaramente
volto ad estendere agli interventi statali le sole disposizioni della
legge n. 865 del 1971 relative alla determinazione dell'indennita' di
esproprio, con implicita esclusione di un piu' ampio intento di
unificazione dei distinti procedimenti espropriativi, quello
finalizzato alla realizzazione di opere regionali, di cui alla citata
legge n. 865 del 1971, e quello, di carattere generale, previsto
dalla legge n. 2359 del 1865 ed applicabile, dopo l'attuazione
dell'ordinamento regionale, alle sole opere di competenza statale.
Ne' il successivo art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, che
ha aggiunto un sesto comma all'art. 20 della legge n. 865 del 1971,
avrebbe modificato la situazione, limitandosi ad estendere il solo
secondo comma del predetto art. 20, e non anche il primo, alla
generalita' delle espropriazioni, ivi comprese quelle concernenti
interventi statali.
4. - La tesi esposta, in ordine alla portata applicativa della
norma impugnata, trova fondamento, come ricordato nella ordinanza di
rimessione, in una pronuncia resa dalle Sezioni Unite della Corte di
cassazione in sede di regolamento di giurisdizione (sent. n. 12587
del 1991). Con essa si escludeva che l'art. 9 della legge n. 865 del
1971, il quale contiene la minuziosa elencazione degli interventi cui
la legge si applica, sia nella formulazione originaria, sia in quella
risultante dalla sua interpretazione autentica, di cui all'art. 1-ter
del d.-l. 28 dicembre 1971, n. 1119, aggiunto dalla legge di
conversione 25 febbraio 1972, n. 13, generalizzi la disciplina
dettata dalla citata legge con estensione anche ai procedimenti
espropriativi di competenza ultraregionale, non potendosi intendere
in questo senso il riferimento, contenuto nello stesso art. 9, alla
realizzazione di "singole opere pubbliche", che sono comunque solo
quelle rientranti negli scopi della normativa in esame.
Nel negare, conseguentemente, portata generale anche al termine
trimestrale di efficacia del decreto prefettizio di occupazione di
urgenza di cui all'impugnato art. 20, primo comma, della legge n. 865
del 1971, la Cassazione poneva, appunto, l'accento sulla specialita'
della normativa di cui alla legge stessa, che ha ad oggetto primario
programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica ed e'
intesa ad attuare particolari interventi urbanistici, e sulla
conseguente diversita' di situazioni rispetto a quelle delle
ordinarie espropriazioni.
Con la predetta sentenza, si avvertiva, altresi', che, anche nei
casi in cui non opera il termine di efficacia del decreto
d'occupazione in esame, sarebbe comunque escluso il pericolo di
occupazioni senza limite di tempo, trovando applicazione l'art. 13
della legge n. 2359 del 1865, che prevede che nell'atto che dichiara
un'opera di pubblica utilita' debbono essere stabiliti i termini
d'inizio delle espropriazioni e dei lavori, e che con l'inutile
decorso di tali termini la dichiarazione diviene inefficace, e cosi',
per il venir meno del suo presupposto, diviene illegittima
l'occupazione d'urgenza.
5. - A conclusioni diverse, in ordine al problema
dell'applicabilita' dell'art. 20, primo comma, della legge n. 865 del
1991 relativamente ad opere pubbliche di ambito statale, e' pervenuta
la Cassazione con una recente pronuncia (SS.UU., 3 marzo 1994, n.
2081), attraverso un iter argomentativo che questa Corte ritiene di
condividere. Con una premessa, del resto posta in luce nella stessa
sentenza: a seguito dell'art. 4, primo comma, gia' citato, del d.-l.
n. 115 del 1974, introdotto dalla relativa legge di conversione n.
247 del 1974, che aveva espressamente stabilito l'applicabilita'
delle disposizioni della legge n. 865 del 1971 relative alla
determinazione dell'indennita' a tutte le espropriazioni, comunque
preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte dello
Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e di altri enti
pubblici, si era determinato un regime in base al quale, per le opere
d'ambito ultraregionale, ferme le regole procedimentali delle
espropriazioni previste dalla legge del 1865, si rendevano
applicabili i criteri indennitari della legge del 1971. La successiva
dichiarazione d'illegittimita' costituzionale, con riguardo ai suoli
edificatori, dei criteri di determinazione delle indennita' stabiliti
dalla legge del 1971 (sentt. nn. 5 del 1980 e 223 del 1983), ha
fatto, poi, riemergere - fino a quando la materia non e' stata
specificamente regolata - quelli fissati dalla legge n. 2359 del
1865, con la conseguenza che alle espropriazioni di interesse statale
si sono applicati schema procedimentale e regole indennitarie
derivanti dalla predetta legge del 1865, a quelle di interesse
regionale le norme procedimentali della legge del 1971 e i criteri
indennitari attinti a quella del 1865.
In tale quadro, la recente pronuncia delle sezioni unite della
Cassazione sottolinea l'interconnessione tra i primi due commi
dell'art. 20 della legge n. 865, che stabiliscono, nell'ordine, che
il decreto che dispone l'occupazione d'urgenza delle aree da
espropriare perde efficacia ove l'occupazione non segua nel termine
di tre mesi dalla sua emanazione, e che essa puo' essere prorogata
fino a cinque anni dall'immissione nel possesso.
La ratio delle due proposizioni, in cui, come avverte la
Cassazione, "si articolano gli inscindibili momenti di un precetto
necessariamente unitario sul piano logico-giuridico, e' quella di
impedire che la protrazione del periodo ed il suo inizio dalla
immissione in possesso possano tradursi in una indefinita
compressione, senza ragionevoli limiti temporali alla efficacia di
esso, del diritto di proprieta' e delle facolta' di godimento che vi
ineriscono . .".
Il provvedimento di occupazione consente l'apprensione di beni
altrui, costituendo una limitazione grave alla proprieta';
legittimando l'occupante ad usare della cosa per la realizzazione
dell'opera, gli conferisce un diritto di carattere reale con effetto
immediato. Il termine della durata di esso, come segna la cessazione
della compressione del diritto di proprieta', cosi' realizza una
finalita' unitaria che, nella recente interpretazione sistematica
della Cassazione, razionalmente accomuna il regime delle opere di
competenza statale e locale.
Dalla considerazione unitaria dell'anzidetta finalita' dei primi
due commi dell'art. 20 in esame, discende che il gia' citato art. 14
della legge n. 10 del 1977, che aggiunge un sesto comma allo stesso
art. 20, stabilendo che il disposto del secondo comma di esso "deve
intendersi applicabile anche alle occupazioni preordinate alla
realizzazione delle opere e degli interventi previsti dall'art. 4 del
d.-l. 2 maggio 1974, n. 115, convertito, con modificazioni, nella
legge 27 giugno 1974, n. 247", intende, in effetti, estendere anche
la regola di cui all'art. 20, primo comma, alla realizzazione di
opere di competenza statale.
Alla luce delle esposte considerazioni, deve escludersi quella
diversita' di disciplina tra le due ipotesi di occupazione d'urgenza,
che ha dato luogo ai prospettati dubbi di legittimita'
costituzionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 20, primo comma, secondo periodo, della legge 22 ottobre
1971, n. 865 (Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale
pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica utilita'; modifiche
ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962,
n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per
interventi straordinari nel settore della edilizia residenziale,
agevolata e convenzionata), sollevata, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, dal Pretore di Lucera con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 1994.
Il Presidente e redattore: PESCATORE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 2 giugno 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0655