N. 339 SENTENZA 19 - 25 luglio 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Piemonte - Emanazione, con legge regionale, di norme sul prestito e l'esporazione di beni culturali conservati in Piemonte - Mancata distinzione tra i livelli di interesse nazionale o locale, dei beni considerati - Violazione del principio per cui, in materia di "musei e biblioteche", il criterio di ripartizione delle competenze conservate allo Stato rispetto a quelle assegnate alle regioni non e' costituito dalla collocazione e dall'appartenenza del museo o dei beni, ma dal livello di interesse, nazionale o locale, che risulta coinvolto (cfr. sentenze n. 921/1988, 278/1991 e 277 del 1993) - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di altri profili. (Legge regione Piemonte riapprovata il 12 ottobre 1993). (Cost., artt. 9, 10, 25, 41, 42, 97 e 117).(GU n.32 del 3-8-1994 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare
MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott.
Cesare RUPERTO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Piemonte riapprovata il 12 ottobre 1993 dal Consiglio regionale
(Norme sul prestito e l'esportazione di beni culturali conservati in
Piemonte), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 30 ottobre 1993, depositato in cancelleria il
9 novembre 1993 ed iscritto al n. 72 del registro ricorsi 1993;
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1994 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il ricorrente
e l'avvocato Valerio Onida per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 30 ottobre 1993 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha proposto questione di legittimita'
costituzionale in via principale nei confronti della legge regionale
del Piemonte, approvata dal Consiglio regionale in seconda lettura a
maggioranza assoluta il 12 ottobre 1993, che detta "norme sul
prestito e l'esportazione di beni culturali conservati in Piemonte",
denunciandone il contrasto con gli artt. 9, 10, 25, 41, 42, 97 e 117
della Costituzione.
Il ricorrente ritiene che la legge nel suo complesso si
risolverebbe in una vera e propria avocazione da parte della Regione
Piemonte di funzioni legislative ed amministrative che competono allo
Stato, in quanto:
a) stabilisce un assetto di competenze regionali al di fuori
del necessario quadro di riferimento di legislazione statale,
prescindendo dalla legge 1 giugno 1939, n. 1089 ed in mancanza della
legge prevista dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 per la
individuazione delle funzioni regionali in materia di beni culturali;
b) definisce il suo campo di applicazione in base a criteri
soggettivi e formali, quali l'appartenenza giuridica dei beni, che
non riflettono un carattere locale dell'interesse;
c) interviene su aspetti, come l'esportazione, in cui la tutela
e' inscindibilmente legata alla nazionalita' dell'interesse.
L'art. 1, nel riassumere le finalita' della legge, afferma che la
Regione disciplina nell'ambito delle proprie competenze, in
attuazione degli artt. 9 e 117 della Costituzione, il prestito e
l'esportazione dei beni culturali conservati in Piemonte. Ad avviso
del ricorrente questa disposizione, in assenza dell'intermediazione
di una legislazione statale di principio, sarebbe espressione di una
funzione legislativa della regione a statuto ordinario con caratteri
di potesta' legislativa esclusiva, in contrasto con l'art. 117 della
Costituzione.
Gli artt. 1, 2, 3 e 4 disciplinano il "prestito", figura nota
soltanto per i libri delle biblioteche, ma non per le cose di
interesse storico e artistico; ne deriva un'ambiguita' di fondo della
legge regionale, che afferma di "normare" il prestito, ma non lo
definisce e neppure lo regola.
Con riguardo all'esportazione dei beni librari, il ricorrente
osserva che la relativa funzione e' stata delegata, e non trasferita,
alle regioni dall'art. 9 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 3. Pertanto,
l'art. 2 (e gli artt. 1, 4, 5 e 6 nella parte in cui si riferiscono
ai libri) travalicherebbero i limiti posti alla potesta' legislativa
regionale nelle materie delegate, fissati dall'art. 117, ultimo
comma, della Costituzione e dall'art. 7 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Gli artt. 3, 4 e 5 prevedono che l'esportazione dei beni storico-
artistici conservati in Piemonte sia subordinata ad una
autorizzazione, licenza o nulla-osta dell'Amministrazione regionale.
Richiamando la sentenza n. 277 del 1993 di questa Corte, il
ricorrente osserva che l'attribuzione della qualifica di interesse
locale alla raccolta di un museo non puo' essere automaticamente
trasferita ai singoli beni. In attesa della preannunciata normativa
di trasferimento o di delega, nella quale dovrebbero essere definite
le diverse competenze e il loro congiunto operare per la tutela e
l'incremento di valori culturali, la situazione normativa e'
caratterizzata dall'attribuzione allo Stato dei poteri inerenti alla
protezione del patrimonio storico e artistico della Nazione. Da
queste premesse il ricorrente trae la conseguenza che l'attributo
della nazionalita' dell'interesse culturale assume la sua massima e
decisiva rilevanza proprio in relazione all'esportazione dei beni
culturali, il cui controllo dovrebbe fondarsi sul valore nazionale
del bene culturale, sia in attuazione dell'art. 9 della Costituzione,
sia in osservanza degli obblighi che derivano dall'appartenenza
dell'Italia alla Comunita' europea.
Oltre a questi rilievi generali, il ricorrente osserva che gli
artt. 3 e 4 della legge denunciata non conterrebbero alcuna
disciplina sostanziale dell'autorizzazione regionale, lasciando la
piu' assoluta incertezza circa i criteri legali di rilascio o diniego
dell'autorizzazione.
Gli artt. 4, 5, 6 e 7 della legge regionale, riferendosi ad
aspetti consequenziali a quelli contenuti negli artt. 1, 2 e 3, ne
dovrebbero condividere la sorte, per la lesione dei principi della
Costituzione. Un vizio autonomo e' dedotto per l'art. 6, che applica
alle violazioni della legge regionale le sanzioni previste dagli
artt. 65 e 66 della legge n. 1089 del 1939, quindi anche quelle
penali, determinando un'indebita interferenza nella materia penale,
riservata esclusivamente alla legge statale.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Piemonte, in persona
del Presidente della Giunta regionale, concludendo per la non
fondatezza delle questioni.
In una memoria depositata in prossimita' dell'udienza la Regione
osserva che la materia del controllo sull'esportazione temporanea o
definitiva, e piu' in generale sul trasferimento temporaneo dei beni
appartenenti a musei e biblioteche di enti locali o di interesse lo-
cale, e' caratterizzata da incertezze, legate alla perdurante inerzia
del legislatore statale nell'emanare la legge sulla tutela dei beni
culturali prevista dall'art. 48 del d.P.R. n. 616 del 1977, che
rischiano di tradursi di fatto in vuoto o insufficienza di controllo.
La legge regionale denunciata avrebbe inteso disciplinare i
procedimenti per l'esercizio delle funzioni spettanti in materia alla
Regione, senza sottrarre competenze allo Stato, muovendosi entro il
vigente assetto di attribuzioni, nel quale le competenze proprie e
delegate della Regione si riferiscono non solo ai beni librari, ma a
tutti i beni culturali di interesse locale. In proposito la Regione
richiama la sentenza della Corte n. 278 del 1991, in materia di
licenza o nulla osta per l'esportazione. La legge regionale non
pretende di sostituire la disciplina sostanziale delle leggi statali,
ma si limita a disciplinare i procedimenti per l'esercizio delle
competenze proprie, colmando un vuoto che rischia altrimenti di
tradursi in un difetto di protezione dei beni culturali, giacche' e'
incerto il modo in cui si esercitano i controlli sulle esportazioni
temporanee di opere conservate in musei di enti locali.
Per quanto attiene alla figura del prestito, essa si riferirebbe
ai casi in cui un'opera conservata in un museo viene temporaneamente
trasferita in un luogo diverso al fine di consentirne la migliore
fruizione pubblica, ad esempio mediante l'esposizione in mostre.
Cosi' configurato, il prestito costituirebbe una fattispecie
agevolmente riconducibile alla conservazione e manutenzione delle
cose raccolte nei musei, in quanto controllare il trasferimento delle
cose stesse consente di evitare possibili pregiudizi, come pure al
funzionamento dei musei, che non sono solo una raccolta statica di
beni, ma organismi culturali il cui funzionamento richiede anche lo
svolgimento delle attivita', compreso il prestito delle proprie
opere, necessarie ed opportune per realizzare la migliore fruizione
dei beni culturali.
Per la materia dell'esportazione la disciplina dettata dalla legge
censurata non esorbiterebbe, quanto all'oggetto, dalle attribuzioni
regionali. Anche per i beni storico-artistici, infatti, la competenza
regionale si porrebbe come strumentale e connessa a quella
concernente il funzionamento dei musei e la conservazione e
manutenzione dei beni in essi custoditi.
La Regione sostiene che il patrimonio storico ed artistico della
Nazione, tutelato dalla norma costituzionale, non e' limitato ai beni
di interesse nazionale, contrapposti a quelli di interesse locale.
Anche i beni culturali di interesse locale sono parte di questo
patrimonio e debbono ricevere quella specifica protezione che si
realizza con il controllo sull'esportazione.
La Regione esclude, inoltre, che l'art. 6 della legge contrasti
con l'art. 25 della Costituzione, in quanto si limiterebbe a
precisare che resta ferma l'applicabilita' delle sanzioni penali
previste dall'art. 66 della legge n. 1089 del 1939, anche se le
funzioni amministrative nella materia vengono esercitate dalla
Regione.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, promossa in via
principale dal Presidente del Consiglio dei ministri, concerne la
legge regionale Piemonte, approvata in seconda lettura dal Consiglio
regionale il 12 ottobre 1993, che detta "norme sul prestito e
l'esportazione di beni culturali conservati in Piemonte".
Il ricorrente assume che la legge nel suo complesso sia
costituzionalmenteillegittima in quanto:
a) stabilisce un assetto di competenze regionali al di fuori
del necessario quadro di riferimento della legislazione statale,
configurando una funzione legislativa della regione a statuto
ordinario con caratteri di potesta' legislativa esclusiva, in
contrasto con l'art. 117 della Costituzione;
b) definisce il suo campo di applicazione in base al criterio
soggettivo e formale dell'appartenenza del bene, che non riflette il
carattere locale dell'interesse, che, riconosciuto ad un museo, non
puo' essere trasferito ai singoli beni, i quali possono rivestire un
interesse nazionale;
c) interviene sul controllo all'esportazione, che si fonda sul
valore nazionale del bene culturale.
In particolare l'art. 1 della legge denunciata, stabilendo che la
regione "norma il prestito e l'esportazione di beni culturali
conservati in Piemonte", collocherebbe la legge regionale al livello
direttamente attuativo degli artt. 9 e 117 della Costituzione, senza
intermediazione della legislazione statale di principio e senza alcun
riferimento alla legge 1 giugno 1939, n. 1089, di tutela delle cose
d'interesse artistico e storico.
Il ricorrente sottolinea che gli artt. 2, 3 e 4 della legge
regionale regolano: il prestito, istituto che non si attaglierebbe ai
beni culturali diversi dai libri delle biblioteche; l'esportazione
dei beni librari, con norme che violerebbero i limiti relativi ad una
funzione che e' stata delegata e non trasferita alle regioni
dall'art. 9 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 3; l'autorizzazione
all'esportazione di beni storico-artistici conservati in Piemonte,
senza tener conto che taluni di essi possono rivestire un interesse
nazionale.
Le altre disposizioni della stessa legge sarebbero, ad avviso del
ricorrente, conseguenziali rispetto a quelle ora indicate oppure,
come l'art. 6 che assoggetta le violazioni della legge regionale alle
sanzioni penali previste dagli artt. 65 e 66 della legge n. 1089 del
1939, interferirebbero nella materia penale, riservata alla Stato.
2. - La Corte ha ripetutamente precisato che la materia "musei e
biblioteche di enti locali", attribuita dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione alla potesta' legislativa concorrente ed alla competenza
amministrativa delle regioni, ha assunto, nelle successive leggi di
trasferimento delle funzioni (in particolare il titolo II del d.P.R.
14 gennaio 1972, n. 3 ed il capo dedicato ai beni culturali del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), una dimensione che si estende oltre
l'ambito soggettivo dell'appartenenza del museo o della biblioteca,
per collegare la competenza regionale al profilo oggettivo del
carattere locale dell'interesse che tali istituzioni rivestono.
Il criterio di ripartizione delle competenze conservate allo Stato
rispetto a quelle assegnate alle regioni non e' quindi costituito
dall'appartenenza del museo o dei beni, ma dal livello di interesse,
nazionale o locale, che risulta coinvolto (sentenze n. 921 del 1988,
n. 278 del 1991, 277 del 1993).
Per quanto riguarda la tutela e la valorizzazione dei beni
culturali, il trasferimento di competenze e le funzioni
amministrative delle regioni avrebbero dovuto essere stabilite con
una apposita legge, prevista dall'art. 48 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Sicche' in questa materia vi e' l'aspettativa di una investitura non
ancora attuata, ben al di la' della data indicata dal legislatore
delegato del 1977. Ed "in attesa della preannunciata normativa di
trasferimento o di delega, nella quale dovrebbero essere definite le
diverse competenze ed il loro congiunto operare per la tutela e
l'incremento di valori culturali, la situazione normativa e'
caratterizzata dall'attribuzione allo Stato dei poteri inerenti al
patrimonio storico ed artistico della Nazione" (sentenza n. 921 del
1988).
Cio' non esclude che, estendendosi l'area dei beni protetti sino a
comprendere quelli che sono significativa manifestazione di valori
culturali legati alla comunita' locale, senza tuttavia attingere il
livello dell'interesse nazionale, possa essere prefigurato
l'esercizio di una immediata competenza regionale per la loro
protezione e valorizzazione.
La normativa regionale in quest'ambito non puo' prescindere dalla
chiara ed univoca delimitazione del suo oggetto, in ragione del
livello di interesse culturale, esclusivamente locale, coinvolto,
rimanendo espressamente entro un limite che non tocchi, senza uno
specifico trasferimento o delega di funzioni, le competenze statali
relative alle cose storico-artistiche di interesse nazionale.
3. - La legge della Regione Piemonte sottoposta a scrutinio di
legittimita' costituzionale non distingue in alcun modo, nel suo
impianto generale, il livello dell'interesse che esprimono i beni
culturali cui la disciplina normativa si riferisce.
Nel primo articolo della legge denunciata la competenza regionale
e' affermata per il prestito e l'esportazione di beni culturali
"conservati in Piemonte". Viene cosi' attribuito rilievo al luogo di
collocazione delle cose, senza che in alcun modo risulti che la
disciplina dettata dalla legge regionale riguarda beni culturali di
interesse locale e non nazionale. Neppure le disposizioni successive
consentono di ricavare utili elementi di delimitazione della
affermata competenza regionale in rapporto al livello di interesse di
cui i singoli beni culturali sono espressione. Nel delineare
l'oggetto dei provvedimenti di autorizzazione all'esportazione o al
prestito, queste disposizioni indicano l'ambito della competenza
regionale ricorrendo al criterio dell'appartenenza del bene alla
Regione, alle Province, ai Comuni e agli altri enti pubblici non
statali.
Questa Corte ha gia' rilevato che, anche quando si rimanga
nell'ambito di musei appartenenti ad enti locali, non di rado si e'
in presenza di beni di tale rilevanza artistica e storica, da
attingere ad un interesse nazionale. Ha quindi ritenuto che
l'appartenenza del museo e le attribuzioni in ordine ad esso non
rappresentano un decisivo criterio di discrimine in ordine alla
competenza relativa all'autorizzazione per il restauro delle singole
cose (sentenza n. 277 del 1993). Allo stesso modo i criteri
soggettivo dell'appartenenza e territoriale della localizzazione del
bene non possono costituire decisivo elemento di distinzione delle
competenze statali e regionali, anche per quanto concerne
l'esportazione o il prestito. La prima puo' riguardare cose di
interesse storico artistico appartenenti ad enti locali e custodite
nella regione, ma che esprimono valori culturali di interesse
nazionale. La medesima considerazione vale anche per il prestito, che
implica lo spostamento della cosa dal luogo di custodia e richiede,
in alcuni casi, valutazioni, prescrizioni tecniche e metodi di
trasporto e conservazione, diretti a salvaguardare la stessa fisica
consistenza di un bene che puo' rappresentare un valore culturale
nazionale.
Non e' consentito alla legge regionale disciplinare procedure e
provvedimenti di autorizzazione all'esportazione o al prestito che
possano riguardare beni culturali di interesse nazionale. Anche
prefigurando una competenza regionale in ordine a questi
provvedimenti relativi a beni culturali di interesse esclusivamente
locale, non puo' inoltre essere omessa la previsione di un
collegamento con gli organi dello Stato competenti nella medesima
materia e di una comunicazione delle procedure in corso, perche' tali
organi siano posti in grado di apprezzare se l'esportazione o il
prestito, per il valore culturale dei beni, tocchi l'interesse
nazionale.
E' evidente tuttavia la necessita', piu' volte segnalata dalla
Corte e che va ribadita, di superare i margini di indeterminatezza
che risultano nella definizione e nel coordinamento delle diverse
competenze, emanando la legge sulla tutela dei beni culturali
preannunciata sin dal 1977.
La legge regionale denunciata non opera alcuna distinzione tra i
livelli di interesse, nazionale o locale, dei beni culturali
considerati e dunque nel suo complesso e' in contrasto con l'art. 117
della Costituzione.
Ogni altra questione rimane cosi' assorbita.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge regionale del
Piemonte, approvata in seconda lettura a maggioranza assoluta dal
Consiglio regionale il 12 ottobre 1993, recante "norme sul prestito e
l'esportazione di beni culturali conservati in Piemonte".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 19 luglio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 25 luglio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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