A tutte le amministrazioni dello
Stato
Alle regioni
Alle province
Ai comuni
Ai commissari di Governo
e, per conoscenza:
Alla Commissione delle Comunita'
europee
Per definire compiutamente il quadro logico, tecnico e giuridico
nel quale si colloca la procedura di valutazione di impatto
ambientale e, quindi, individuare i principi che devono guidarla,
occorre muovere dalla constatazione che essa, come risulta, del
resto, espressamente dal preambolo alla direttiva 85/337/CEE,
costituisce uno degli strumenti necessari per realizzare l'obiettivo
piu' generale della protezione dell'ambiente e della qualita' della
vita.
Piu' in particolare, e' stato sottolineato, a livello comunitario,
che la migliore politica ecologica consiste nell'evitare fin
dall'inizio i guasti ambientali, tenendo conto, in tutti i processi
tecnici di programmazione e di decisione, delle eventuali
ripercussioni sull'ambiente, attraverso l'adozione di procedure per
valutare queste ripercussioni.
Coerentemente con tale obiettivo la V.I.A., per sua natura, non
puo' e non deve essere limitata alla compatibilita' o meno del
progetto, di volta in volta oggetto di esame, con l'ambiente sul
quale esso viene specificamente ad incidere.
Una siffatta restrittiva configurazione dell'istituto appare del
tutto inadeguata alla responsabilita' che la CEE ha inteso addossare
agli Stati membri in materia di qualita' della vita, responsabilita'
che va riferita, evidentemente, al livello sovranazionale, come e',
del resto, confermato dall'art. 7 della direttiva, riguardante,
l'obbligo di circolarita' delle informazioni concernenti le
ripercussioni ambientali di progetti nazionali su altri Stati membri.
Sussiste, peraltro, anche in sede comunitaria, una evidente
incongruenza tra la funzione e gli scopi della V.I.A. e la sua
collocazione procedurale a livello di singola progettazione,
ovverosia in un momento in cui un insieme di scelte di principio
appare gia' definito, laddove sarebbe stato piu' logico prevedere la
sua applicazione a monte, nella fase di piano o di programma, per
tenere conto, preventivamente, di tutte le alternative attivabili,
come del resto, ora previsto dai decreti-legge n. 64, n. 149 e n. 422
attualmente all'esame del Senato.
La circostanza, tuttavia, che la valutazione avvenga, nell'attuale
quadro normativo, sui singoli progetti non puo' certamente alterarne
il contenuto, che rimane quello di stabilire la sostenibilita' di
quel determinato progetto dall'ambiente.
Tale apprezzamento, che presuppone anche la stima della capacita'
di carico ambientale, non puo' trascurare, da un lato, gli impatti
cumulativi e sinergici di piu' progetti, dall'altro, la ricerca di
altre soluzioni, non solo come individuazione di misure mitigative
nell'ambito di quel determinato progetto, ma anche come alternativa a
quest'ultimo.
E' ben vero che allo stato attuale della normativa, in ragione
dell'infelice scelta di impostazione di cui si e' fatto cenno, il
giudizio di compatibilita' ambientale non puo' avere ad oggetto ai
sensi dell'art. 3, primo comma, del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 27 dicembre 1988, i contenuti degli atti di
pianificazione e programmazione, ma cio' sembra significare
esclusivamente che il Ministero dell'ambiente non puo', in sede di
V.I.A., incidere direttamente su tali contenuti imponendo
prescrizioni che vadano in contrasto con tali strumenti primari.
Rientra, invece, nell'ambito di valutazione, proprio della V.I.A.,
il giudizio circa la non accettabilita' dello specifico progetto,
sotto il profilo ambientale, ove siano ipotizzabili scelte diverse,
ancorche' la loro concreta realizzazione richieda un intervento a
monte sugli strumenti di piano e di programmazione in atto.
In questo caso, infatti, il Ministro dell'ambiente ha il
potere-dovere di emettere un parere negativo sul progetto, posto che
il suo giudizio non ha ad oggetto i contenuti degli atti di
pianificazione e programmazione, bensi' esclusivamente la
sostenibilita' per l'ambiente di una determinata opera, ancorche'
conforme a tali atti, in comparazione con altre soluzioni
accettabili, restando rimessa alla sede competente ogni decisione
circa scelte diverse.
Una volta affermato un siffatto principio, va da se che la
valutazione di impatto ambientale debba avere ad oggetto non solo i
contenuti tecnici, ma, altresi', quelli economici del progetto
esaminato, essendo di tutta evidenza che, a parita', ad esempio di
ripercussioni ambientali, il parere positivo potra' riguardare il
progetto meno costoso, ovvero, a parita' di costi, quello avente
minore impatto ambientale, attraverso comunque, una analisi dei costi
e dei benefici sociali in rapporto ai costi ambientali.
Cio', del resto, si ricava non solo dalla logica complessiva del
sistema, quale si e' sopra delineata, ma anche dalla specifica
normativa tecnica di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 27 dicembre 1988, che prevede l'acquisizione, in sede di
V.I.A. di una serie di elementi significativi.
A tale scopo vanno richiamati, ad esempio:
l'art. 4, comma 3, (illustrazione da parte del committente dei
risultati dell'analisi economica dei costi e benefici nonche' del
tasso di redditivita' interna dell'investimento);
art. 4, comma 4, che in ottemperanza, del resto, ad una precisa
indicazione contenuta nell'art. 2 dell'allegato III alla direttiva
CEE, impone la prospettazione delle principali alternative prese in
esame dal committente con l'indicazione delle principali ragioni
delle scelte sotto il profilo dell'impatto ambientale;
l'allegato III, il quale, con riferimento alle infrastrutture
lineari di trasporto, ovverosia alle opere che piu' delle altre sono
suscettibili di soluzioni alternative, espressamente prevede che
nella descrizione del progetto debba essere giustificata la scelta di
tracciato, non solo raffrontando la soluzione prevista con altre
alternative, ma evidenziando le motivazioni della scelta in base a
parametri di carattere tecnico, economico e ambientale.
Fattori questi che danno ragione della pertinenza necessaria del
giudizio ambientale anche a questi elementi.
Un siffatto quadro ricostruttivo, che appare coerente con i
principi informatori della V.I.A. sia a livello comunitario, sia
sotto il profilo concettuale e logico dell'istituto, non appare
scalfito dalla circostanza che, in base all'art. 3, primo comma, del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 dicembre 1988,
gli atti di pianificazione e programmazione territoriale e settoriale
"costituiscono parametri di riferimento per la costruzione del
giudizio di compatibilita' ambientale".
Tale previsione, infatti non puo' essere interpretata nel senso che
il potere di valutazione ambientale sia un potere preordinato
esclusivamente a muoversi nell'ambito degli strumenti primari, e
debba limitarsi, quindi alla verifica di compatibilita' delle
specifiche soluzioni progettuali con l'ambiente nel quale, in base
alla pianificazione, l'opera sia comunque destinata a collocarsi, ove
coerente con detta pianificazione.
Infatti una siffatta riduttiva visione della V.I.A. appare
inconciliabile con l'altra previsione, anch'essa contenuta nello
stesso art. 3, terzo comma, secondo la quale il quadro di riferimento
programmatico deve descrivere "le eventuali disarmonie di previsioni
contenute in distinti strumenti programmatici".
Tale indicazione, infatti, non avrebbe alcuna utilita' concreta se
non riguardata alla luce del potere del Ministro dell'ambiente di
valutare, in sede di V.I.A., le possibili soluzioni alternative,
anche svincolate dallo strumento di pianificazione nel quale l'opera
progettata si inserisce.
Il Ministro: RONCHI