Ricorso   della   regione   Liguria,   in  persona  del  presidente
 pro-tempore della Giunta  regionale,  rappresentata  e  difesa  dagli
 avv.ti   prof.     Piergiorgio  Alberti  e  Gian  Paolo  Zanchini  ed
 elettivamente domiciliata presso e nello studio di  quest'ultimo,  in
 Roma,  via  Bocca  di  Leone  n.  78,  come  da mandato a margine del
 presente atto e in forza di deliberazione di autorizzazione  a  stare
 in  giudizio Giunta regionale 14 febbraio 1997, prot. n. 18988 contro
 il Presidente del Consiglio dei Ministri in  carica;  e  il  Ministro
 della sanita' in carica; in relazione e per l'effetto del decreto del
 Ministro  della  sanita'  20  settembre 1996, recante "Individuazione
 delle  strutture  sanitarie  veterinarie  private",   pubblicato   in
 Gazzetta Ufficiale 16 dicembre 1996, n. 294, serie generale.
                            Premesse in atto
   1.  - La disciplina statale dei presidi veterinari privati e' stata
 ricompresa nell'ambito  delle  strutture  sanitarie  private  di  cui
 all'art.    193  del  r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (T.U.L.S.) che, al
 comma 1, ha stabilito: "Nessuno puo' aprire o mantenere in  esercizio
 ambulatori, case o istituti di cura medico-chirurgica o di assistenza
 ostetrica,   gabinetti   di  analisi  per  il  pubblico  a  scopo  di
 accertamento diagnostico", senza una licenza rilasciata dal prefetto,
 sentito il Consiglio provinciale di sanita'.
   L'art. 23 del d.P.R. 10  giugno  1955,  n.  854  ha  attribuito  al
 sindaco - sentito l'ufficiale sanitario - la competenza in materia di
 ambulatori.
   In  caso  di  ambulatori  e  laboratori veterinari, il sindaco o il
 prefetto  provvedono,  sentito,   rispettivamente,   il   veterinario
 comunale o provinciale.
   2.  -  L'art. 1 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4 ha trasferito, tra
 l'altro, alle regioni:
     le funzioni amministrative concernenti "i  gabinetti  di  analisi
 per  il  pubblico a scopo di accertamento diagnostico, ... nonche' le
 case di cura private ..." (comma 2, lett.  e);
     "ogni altra funzione amministrativa, svolta dagli organi centrali
 e periferici dello Stato in materia di assistenza sanitaria, salve le
 disposizioni di cui al successivo art. 6" (comma 3);
     "le funzioni amministrative degli organi  centrali  e  periferici
 dello  Stato  concernenti  l'assistenza  zooiatrica,  ivi compresa la
 istituzione, modifica  e  soppressione  delle  condotte  veterinarie,
 nonche'  la  costituzione  di  consorzi per il servizio di assistenza
 veterinaria" (comma 4).
   3. - A fronte delle disposizioni dianzi ricordate, e' evidente  che
 la   disciplina   delle  strutture  per  l'esercizio  della  medicina
 veterinaria e' stata assegnata alle regioni gia' fin  dalla  fase  di
 avvio   dell'ordinamento   regionale,  sia  che  si  ritengano  dette
 strutture ricomprese tra quelle di cui all'art. 1, comma 2, lett. e);
 sia,  comunque, in forza della formulazione residua e omnicomprensiva
 contenuta nel comma 4 dello stesso articolo.
   D'altra parte, l'art. 6, punto 22, dello stesso d.P.R. n. 4/1972 ha
 mantenuto ferme le competenze degli organi statali esclusivamente  in
 ordine  "alla  profilassi, polizia, ispezione e vigilanza veterinaria
 sugli animali, sugli alimenti di origine animale e sull'alimentazione
 zootecnica".
   4. - Anche tali  attribuzioni  sono  state,  poi,  trasferite  alle
 regioni  dall'art.  27  del  d.P.R.  24  luglio  1977, n. 616, che ha
 organicamente  definito  le  funzioni  amministrative  relative  alla
 materia  "assistenza sanitaria ed ospedaliera", comprendendo tra esse
 quelle  tendenti  "all'igiene  e  all'assistenza   veterinaria,   ivi
 compresa  la profilassi, l'ispezione, la polizia e la vigilanza sugli
 animali e sulla loro alimentazione, nonche' sugli alimenti di origine
 animale" (comma 1, lett. l), nonche' "tutte le funzioni in materia di
 assistenza sanitaria comunque svolte da  uffici  dell'amministrazione
 dello  Stato",  con la sola eccezione di alcuni servizi espressamente
 indicati (comma 2, lett.  d).
   Il   d.P.R.   n.   616/1977,   dunque,   riconducendo   nell'ambito
 dell'assistenza  sanitaria  anche quelle veterinaria e zooiatrica, ha
 attribuito dette materie, unitamente  all'igiene  sugli  alimenti  di
 origine  animale,  alla  competenza  regionale.  A  riprova di quanto
 teste'  affermato  e'  appena  il  caso  di  notare  che  l'art.   30
 (competenze  dello  Stato) del decreto n. 616 in esame non ha operato
 per il settore considerato  alcuna  riserva  a  favore  dello  Stato,
 mentre  il  successivo  art.  31 ha delegato alle Regioni l'esercizio
 delle funzioni amministrative afferenti, fra l'altro  "la  profilassi
 delle   malattie   infettive   e   diffusive,  ...  ivi  comprese  le
 vaccinazioni  obbligatorie  e  le  altre  misure  profilattiche  ...,
 nonche' le funzioni spettanti ai veterinari di confine, di porto e di
 aeroporto ..." (lett.  a),  e "il controllo dell'idoneita' dei locali
 ed  attrezzature  per  il  commercio  e  il  deposito  delle sostanze
 radioattive naturali ed artificiali" (lett. c).
   5. - Il riparto evidenziato  e'  stato  sostanzialmente  confermato
 dalla  legge  23  dicembre  1978,  n.  833  di  riforma  del servizio
 sanitario nazionale.
   Fra gli obiettivi fissati dall'art. 2 della legge 23 dicembre 1978,
 n. 833 si ritrovano "l'igiene  degli  alimenti,  delle  bevande,  dei
 prodotti  e  avanzi  di  origine  animale  per  le  implicazioni  che
 attengono alla salute dell'uomo, nonche' la prevenzione e  la  difesa
 sanitaria  degli  allevamenti  animali  e  il  controllo  della  loro
 alimentazione integrata e medicata" (punto 6).
   L'art. 6 ha limitato le competenze  dello  Stato,  per  quanto  qui
 interessa, alle seguenti funzioni:
     rapporti  internazionali  e profilassi internazionale, marittima,
 aerea e di frontiera, anche in materia veterinaria;
     profilassi delle malattie infettive e  diffusive,  per  le  quali
 siano  imposte  la  vaccinazione obbligatoria o misure quarantenarie,
 nonche' interventi contro le epidemie e le epizoozie;
     produzione, registrazione, ricerca, sperimentazione, commercio  e
 informazione  concernenti prodotti chimici, farmaceutici e assimilati
 anche per uso veterinario;
     individuazione  delle malattie infettive e diffusive del bestiame
 per le  quali,  in  tutto  il  territorio  nazionale,  sono  disposti
 l'obbligo  dell'abbattimento  e,  se  del  caso, la distruzione degli
 animali infetti o sospetti di infezione o di contaminazione;
     determinazione  degli  interventi  obbligatori  in  materia   di'
 zooprofilassi.
   Un  riferimento puntuale alla potesta' normativa regionale e' stato
 inserito nel secondo comma dell'art. 32 della legge n. 833/1978  dove
 si specifica che "La legge regionale stabilisce norme per l'esercizio
 delle  funzioni in materia di igiene e sanita' pubblica, di vigilanza
 sulle farmacie e di polizia veterinaria,  ivi  comprese  quelle  gia'
 esercitate  dagli  uffici  del  medico  provinciale e del veterinario
 provinciale e  dagli  ufficiali  sanitari  e  veterinari  comunali  o
 consortili,  e  disciplina  il trasferimento dei beni e del personale
 relativi".
   L'art. 43 della stessa legge n. 833/1978 ha, quindi,  ribadito  che
 spetta  alla  legge  regionale  disciplinare  l'autorizzazione  e  la
 vigilanza sulle istituzioni sanitarie di carattere privato, su quelle
 convenzionate  e   sulle   aziende   termali   e   di   definire   le
 caratteristiche  funzionali  cui  tali  istituzioni  e aziende devono
 corrispondere onde assicurare livelli di  prestazioni  sanitarie  non
 inferiori a quelle erogate dai corrispondenti presidi e servizi delle
 unita' sanitarie locali.
   6.  -  La  regione  Liguria, con legge 31 dicembre 1986, n. 38 - al
 fine di garantire agli utenti prestazioni affidabili secondo standard
 di  efficienza,  qualita'  ed   uniformita'   -,   ha   regolamentato
 l'autorizzazione  all'apertura  e  all'esercizio dei presidi sanitari
 gestiti  da  privati,  comprendendo  in  questi  ultimi   anche   gli
 ambulatori e laboratori veterinari (art. 1, lett. f).
   Detta legge, in particolare:
     ha  definito  gli ambulatori e gli studi professionali veterinari
 nonche' i laboratori veterinari (artt. 61 e 62);
     ha ricondotto la loro  apertura,  ampliamento,  trasformazione  o
 trasferimento  alla  preventiva  autorizzazione  di  spettanza  della
 U.S.L.  territorialmente competente (art. 2);
     ha  delineato  il  procedimento  autorizzativo,  sia  per  quanto
 attiene  le  modalita' di presentazione della domanda, che per quanto
 riguarda l'accertamento dei requisiti richiesti (art. 3);
     ha  indicato  i  requisiti  dei   locali   e   delle   pertinenti
 attrezzature  (art.  4), nonche' del personale addetto alle strutture
 in questione (art. 6);
     ha stabilito le modalita' di  prelievo  e  raccolta  di  campioni
 biologici  esternamente  alla  sede del laboratorio veterinario (art.
 63);
     ha  disciplinato  la  sezione  di  analisi   chimico-cliniche   e
 microbiologiche (art. 64);
     ha  regolamentato  le  forme  di  pubblicita'  per  gli  studi  e
 ambulatori medici e veterinari (art. 65);
     ha previsto le modalita' di espletamento della vigilanza da parte
 della U.S.L. competente e il regime   sanzionatorio  applicabile  nei
 confronti di inadempienze (artt. 66 e 67).
   7.   -   L'iniziativa  assunta  dal  Ministro  della  Sanita',  con
 l'emanazione del decreto 20 settembre 1996, non sembra per  nulla  in
 linea  con  le previsioni normative e il riparto di competenze dianzi
 richiamato.
   Tale  decreto  ha  disciplinato  le strutture sanitarie veterinarie
 private, rimettendo ad  un  successivo  decreto,  da  adottare  entro
 centottanta giorni:
     a) la corretta individuazione del tipo di struttura;
     b)  le  caratteristiche  dei locali e degli ambienti per ciascuna
 struttura;
     c) la procedura prevista per la loro attivazione.
   Lo stesso decreto ha affidato alle regioni la  determinazione,  con
 proprio   provvedimento,  per  gli  ambiti  territoriali  di  propria
 competenza, il limite di distanza per  l'ubicazione  delle  strutture
 veterinarie.
   Il decreto ministeriale impugnato risulta invasivo delle competenze
 regionali  e,  pertanto,  anche della regione Liguria, per i seguenti
 motivi in
                             D i r i t t o
   I)  Violazione art. 1 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4; art. 27 del
 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 32 e 43 della legge 23  dicembre
 1978,   n.  833  in  riferimento  agli  artt.  5,  117  e  118  della
 Costituzione.
   Il decreto ministeriale 20 settembre 1996 pretende di attingere  la
 propria legittimazione ad una serie di norme elencate nelle premesse,
 e segnatamente:
     l'art.  6 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4 e l'art. 30 del d.P.R.
 24 luglio 1977, n.  616,  "in  virtu'  dei  quali  restano  ferme  le
 competenze  degli  organi  statali  in  materia  di  ordini e collegi
 professionali";
     l'art. 6 della legge 23 dicembre 1978, n. 833  che  riserva  allo
 Stato  le  funzioni amministrative concernenti gli ordini e i collegi
 professionali;
     l'art. 1 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266,  che  attribuisce  al
 Ministero della sanita' le predette funzioni amministrative riservate
 allo Stato;
     gli  artt. 1 e 4 della legge 5 febbraio 1992, n. 175 afferenti la
 pubblicita' sanitaria e la repressione dell'esercizio  abusivo  delle
 professioni sanitarie;
     l'art.  1 del d.m. 16 settembre 1994, n. 657 recante disposizioni
 in ordine alle caratteristiche estetiche della pubblicita' sanitaria;
     l'art. 23 del d.P.R. 10 giugno 1955, n. 854.
   E' evidente che la materia attinente le strutture sanitarie private
 non e' riconducibile ne'  alla  disciplina  degli  ordini  e  collegi
 professionali, ne' alla regolamentazione della pubblicita' sanitaria.
 La  riserva  di  competenza statale - giustificata dalle implicazioni
 che l'appartenenza o l'esclusione ad un ordine professionale  possono
 comportare  sulla  liceita',  o  meno,  dell'esercizio dell'attivita'
 professionale  su  tutto  il  territorio  nazionale,  nonche'   dalla
 funzione  disciplinare  della  quale  e'  titolare  ciascun  ordine o
 collegio - non giustifica l'intervento del Ministro della sanita'  in
 un ambito di funzioni relative all'assistenza sanitaria e zooiatrica,
 di spettanza regionale.
   Come  ha  gia'  avuto  occasione  di osservare codesta ecc.ma Corte
 "l'indubbio rilievo che va riconosciuto, nella materia in esame, agli
 ordini e ai collegi professionali non toglie che  e'  la  regione  ad
 avere  la  titolarita'  dei  poteri  di vigilanza e di autorizzazione
 sulle  istituzioni  sanitarie  di carattere privato, stante il chiaro
 dettato dell'art. 43 della legge 23  dicembre  1978,  n.  833"  (5-19
 novembre 1992, n. 461).
   Del pari, nessuna copertura in tal senso e' fornita dall'art. 1 del
 decreto  legislativo n. 266/1993, che si e' limitato ad attribuire al
 Ministero della sanita' le predette funzioni amministrative  -  ossia
 quelle  concernenti  gli ordini e i collegi professionali - riservate
 allo  Stato,  senza  operare  alcuna  estensione  nei  confronti   di
 quest'ultimo  in  materia  di  assistenza  veterinaria e di strutture
 sanitarie private.
   Altrettanto incongruo sembra il richiamo all'art. 23 del d.P.R.  n.
 854/1955, che ha decentrato i  servizi  dell'Alto  Commissariato  per
 l'igiene   e  la  sanita'  pubblica,  sottoponendo  l'apertura  degli
 ambulatori e dei laboratori veterinari -  di  cui  all'art.  193  del
 T.U.LL.SS.  di  cui al r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 - alla preventiva
 autorizzazione del sindaco o del prefetto, acquisito  il  parere  del
 veterinario comunale o provinciale.
   Si tratta, come ognun vede, di una previsione storicamente superata
 dall'attuazione  dell'ordinamento  regionale e dalla riorganizzazione
 dell'intero sistema sanitario.
   I riferimenti normativi riportati nel decreto 20 settembre 1996 non
 consentono, pertanto, al Ministro della sanita' di  sostituirsi  alla
 regione nel disciplinare un settore trasferito a quest'ultima.
   II) Violazione art. 1 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4; art. 27 del
 d.P.R.  n.  24  luglio  1977,  n.  616 e artt. 32 e 43 della legge 23
 dicembre 1978, n. 833 in riferimento agli artt. 5, 117  e  118  della
 Costituzione.
   L'impugnato decreto 20 settembre 1996 incide su scelte di indirizzo
 politico-amministrativo  della  regione  e vulnera l'ambito delle sue
 attribuzioni costituzionalmente protetto.
   Non v'e'  dubbio  che  la  determinazione  ministeriale  disciplina
 funzioni  rientranti  nell'"assistenza  sanitaria" e nell'"assistenza
 zooiatrica" e, in particolare, in quel settore di  materia  attinente
 "l'autorizzazione  e  la  vigilanza  sulle  istituzioni  sanitarie di
 carattere privato" che l'art. 43 della legge n. 833/1978 ha demandato
 al legislatore regionale.
   Sul punto non sembrano sussistere incertezze, posto che  lo  stesso
 decreto   ministeriale   censurato   precisa   che   nelle  strutture
 veterinarie private "si erogano prestazioni sanitarie", che divergono
 per  caratteristiche  quali-quantitative,  in  relazione  al  diverso
 presidio  considerato  (studio,  ambulatorio,  clinica,  laboratorio,
 ecc.: cfr. artt. 3, 4, 5 e 6).
   Se cosi' stanno le cose, non si comprende davvero come il Ministero
 della sanita', da un lato, riconosca alla  regione  la  competenza  a
 disciplinare le istituzioni sanitarie di carattere privato al fine di
 garantire un adeguato livello delle prestazioni fornite e, dall'altro
 lato,   neghi   tale   potesta'  per  quanto  riguarda  le  strutture
 veterinarie  private,  nelle  quali  vengono  pur  sempre   espletate
 prestazioni sanitarie.
   Proprio  l'equivalenza  e  l'omogeneita'  dell'attivita'  resa  nel
 settore (prestazioni sanitarie)  e  gli  obiettivi  perseguiti  hanno
 ispirato  il  legislatore  quando  negli  anni  1972,  1977 e 1978 ha
 trasferito e riconosciuto alla regione siffatte funzioni.
   Ed  e'  proprio  nell'intento  di assicurare prestazioni affidabili
 secondo standard di  efficienza,  qualita'  ed  uniformita',  che  la
 regione  Liguria  ha  assegnato  a  un'unica  normativa  (la legge 31
 dicembre 1986, n. 38), la disciplina dei  presidi  sanitari  privati,
 inserendovi anche gli ambulatori e i laboratori veterinari.
   III)  Violazione artt. 1 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4; art.  27
 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 32 e 43, legge  23  dicembre
 1978,   n.  833  in  riferimento  agli  artt.  5,  117  e  118  della
 Costituzione.
   Le  doglianze  prospettate  nei   precedenti   motivi   riverberano
 sull'intero provvedimento ministeriale.
   Vizi diversi emergono dall'esame del suo contenuto.
   Esso  definisce le strutture sanitarie veterinarie private (art, 1)
 e  individua  dette  strutture  (art.  2),  differenziate  in   varie
 tipologie  per  ciascuna  delle  quali vengono impartite disposizioni
 specifiche relativamente ai locali (distinti per  la  sala  d'attesa,
 l'attivita'  professionale  e  i  servizi igienici), al titolare e al
 direttore sanitario, nonche'  ai  titoli  abilitativi  necessari  per
 aprire e gestire le diverse strutture veterinarie.
   A  quanto sopra, l'art. 7 del decreto ha aggiunto che "Il Ministero
 della sanita'  con  proprio  atto,  da  emanarsi  centottanta  giorni
 dall'entrata in vigore del presente decreto, stabilisce:
     a) la corretta individuazione del tipo di struttura;
     b)  le  caratteristiche  dei locali e degli ambienti per ciascuna
 struttura;
     c) la procedura prevista per l'attivazione della struttura.
   Le  regioni  e  le  province  autonome  con  proprio  provvedimento
 determinano  per  gli  ambiti  territoriali  di propria competenza il
 limite di distanza per l'ubicazione delle strutture veterinarie".
   Alla portata precettiva delle disposizioni gia' poste  a  base  del
 decreto  in  questione  andranno  pertanto  ad aggiungersi ulteriori,
 analitiche prescrizioni ministeriali; il che evidenzia  -  se  ve  ne
 fosse   ancora  bisogno  -  il  margine  assolutamente  residuale  di
 intervento rimesso alla regione, cui spetta stabilire  unicamente  il
 limite di distanza fra le diverse strutture veterinarie.
   IV)  Violazione  dell'art.  17,  comma  1, lett. b) e c) e comma 3,
 della legge 23 agosto 1988 n. 400.
   Per le ragioni sopra esposte, il decreto del Ministro della sanita'
 non  puo'  essere  considerato  un  mero  atto  di  indirizzo  o   di
 coordinamento,  configurandosi piuttosto come un regolamento adottato
 con la forma del decreto ministeriale.
   Ma anche sotto tale profilo, esso non sfugge a nuove censure.
   In proposito, l'ecc.ma Corte costituzionale ha piu' volte affermato
 il  principio  secondo  il  quale  un  regolamento  ministeriale   di
 esecuzione  e di attuazione di una legge statale non puo' porre norme
 volte a limitare la sfera delle competenze delle regioni  in  materie
 loro attribuite.
   Detto   principio   discende   dall'ordine  delle  fonti  normative
 costituzionalmente garantito ed e' stato  poi  espressamente  sancito
 dall'art.  17,  comma 1, lett. b) e comma 3, della legge n. 400/1988,
 che circoscrive la  potesta'  regolamentare  ministeriale  alle  sole
 materie   di   competenza   del  Ministro  o  di  autorita'  ad  esso
 sottordinate (28 gennaio- 6  febbraio  1991,  nn.  49,  23  aprile-13
 maggio 1991, n. 204 e 15-31 ottobre 1991, n. 391).
   V) Violazione del principio di leale cooperazione.
   La  rivendicazione  della  regione  ricorrente  per  la  difesa  di
 competenze  proprie,  menomate  dall'iniziativa  del  Ministro  della
 sanita', trova motivazione in un ulteriore ordine di considerazioni.
   Il  Ministro  della  sanita'  ha  sovrapposto  autoritativamente la
 propria valutazione a quella della regione, senza porre in essere una
 qualsiasi forma, anche minima, di cooperazione con l'Ente ricorrente.
   Eppure, una preventiva segnalazione in tal senso  e  un  successivo
 confronto, avrebbero evidenziato l'ingerenza lamentata in questa sede
 e l'inammissibilita' di prescrizioni ministeriali in un settore ormai
 completamente  regolamentato  dalla ricorrente regione da oltre dieci
 anni.
   In tal modo, il modello di "leale  collaborazione"  -  che  secondo
 l'insegnamento  di  codesta  ecc.ma Corte costituisce il fondamentale
 canone costituzionale cui debbono sempre  reciprocamente  conformarsi
 lo Stato e le regioni nei loro rapporti - e' stato violato.

                                P. Q. M.
   La  ricorrente  regione  Liguria  chiede  che  codesta ecc.ma Corte
 costituzionale voglia dichiarare che non spetta  allo  Stato,  e  per
 esso  al  Ministro  della sanita', adottare decreti per la disciplina
 delle strutture sanitarie veterinarie private nelle forme contemplate
 dal d.m. 20 settembre 1996;  per  l'effetto,  annullare  il  predetto
 decreto.
     Genova-Roma, addi' 14 febbraio 1997
       Avv. prof. Piergiorgio Alberti - avv. Gian Paolo Zanchini
 97C0206