N. 194 SENTENZA 17 - 24 giugno 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione - Regione Marche - Bilancio e contabilita' - Realizzazione di programmi comunitari - Deroghe all'ordinamento regionale - Procedimento di controllo nei confronti delle leggi regionali - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (v. sentenze nn. 496/1993, 233 e 172 del 1994) - Omissione degli elementi minimi occorrenti per determinare con sufficiente chiarezza i termini delle lamentate illegittimita' - Inammissibilita'. (Legge regione Marche riapprovata il 20 marzo 1996, artt. 2, 3, 4 e 5). (Cost., artt. 97, 117 e 119;legge 19 maggio 1976, n. 335, artt. 5, 15, 16, 20 e 21).(GU n.27 del 2-7-1997 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della regione
Marche, riapprovata il 20 marzo 1996, recante: "Norme speciali di
semplificazione delle procedure contabili relative alla realizzazione
di programmi comunitari", promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei Ministri, notificato il 5 aprile 1996, depositato in
cancelleria il 15 successivo ed iscritto al n. 17 del registro
ricorsi 1996;
Visto l'atto di costituzione della regione Marche;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 1997 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il ricorrente,
e l'avv. Antonio Cochetti per la regione Marche.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato il 15 aprile 1996 (r. ric. n. 17 del
1996), il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato - in
riferimento agli artt. 97, 117 e 119 della Costituzione - questione
di legittimita' costituzionale della legge della Regione Marche,
recante "Norme speciali di semplificazione delle procedure contabili
relative alla realizzazione di programmi comunitari", approvata il 31
ottobre 1995 e riapprovata, a maggioranza assoluta, il 20 marzo 1996.
Secondo il ricorrente, la delibera legislativa impugnata, derogando
espressamente agli artt. 73, 66, 101 e 85 della l.r. 30 aprile 1980,
n. 25, recante l'ordinamento contabile della regione, viola le
disposizioni di principio della legge 19 maggio 1976, n. 335
(Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di
bilancio e di contabilita' delle regioni), attesa la corrispondenza
fra i due testi legislativi menzionati.
Ne' il fine di migliorare l'efficienza dell'azione amministrativa
connessa all'attuazione dei programmi cofinanziati dall'Unione
europea puo' indurre a reputare appropriato e proporzionato a tal
fine lo sconvolgimento, nei suoi cardini, dell'apparato di bilancio e
di contabilita' della regione, trattandosi di esigenza che non
potrebbe non essere rimessa al legislatore nazionale, "onde garantire
un quadro unitario nei rapporti con la Comunita' europea ed una
omogeneita' di condizioni di intervento delle regioni nella
attuazione dei programmi comunitari".
2. - Vengono, percio', denunciati:
l'art. 2 che, in contrasto con le disposizioni di cui agli artt.
5, 15, 20 e 21 della predetta legge n. 335 del 1976, prevede una
deroga alla disciplina concernente l'imputazione delle spese che
restano, infatti, riferite agli esercizi in cui sono state iscritte
per la prima volta, anziche' utilizzare il sistema della
"contabilizzazione tra le economie e la reiscrizione alla competenza
dell'esercizio successivo";
l'art. 3 che, nel consentire di apportare variazioni al bilancio
regionale con atto amministrativo, come pure di apportare storni da
un capitolo all'altro, violerebbe le disposizioni di cui agli artt.
15 e 16 della menzionata legge-quadro;
l'art. 4 che, nel contemplare l'ipotesi del mantenimento di somme
impegnate nel conto dei residui passivi fino alla scadenza dei
termini previsti per la realizzazione delle azioni cofinanziate
dall'Unione europea, si porrebbe in contrasto non solo con l'art. 20
della medesima legge, che definisce la tipologia e le modalita' di
conservazione dei residui, ma anche con la normativa contabile in
materia di perenzione amministrativa;
l'art. 5 che, nel derogare ai limiti di esecuzione degli impegni
di spesa riferiti alle attivita' o agli interventi cofinanziati
dall'Unione europea, colliderebbe con l'art. 15 della legge stessa.
3. - Nel costituirsi in giudizio la regione Marche eccepisce
preliminarmente l'inammissibilita' del ricorso assumendo che i motivi
posti a fondamento dello stesso, eccedono l'ambito dell'atto di
rinvio, che, secondo la resistente, "non ha certamente posto in grado
il consiglio regionale di individuare le censure dedotte cosi' da
poterle eventualmente eliminare in sede di riesame".
Nel merito la difesa della regione Marche, evidenziato che la
delibera legislativa impugnata ha come scopo di individuare misure
idonee ad accelerare le procedure preordinate alla realizzazione dei
programmi cofinanziati dall'Unione europea, osserva che i rilievi
mossi nel ricorso dalla Presidenza del Consiglio, circa la violazione
dei principi contabili vigenti, dovrebbero essere apprezzati non solo
con riferimento alle norme della legge cornice, ma anche distinguendo
"criteri direttivi che unitariamente si impongono da possibili
deroghe" che trovino riscontro nell'ordinamento nazionale per il
perseguimento di finalita' di particolare interesse costituzionale.
Sul punto vengono indicati, quali esempi di norme derogatorie
relative alle variazioni nel conto residui, l'art. 1, comma 7, del
d.-l. 28 agosto 1995, n. 359, nel testo coordinato con la legge di
conversione 27 ottobre 1995, n. 436 e l'art. 4, comma 8, del d.-l. 23
dicembre 1995, n. 546 (non convertito).
Fatto riferimento, altresi', alla circolare del 10 novembre 1995
con la quale il Ministro del bilancio e della programmazione
economica ha richiamato l'attenzione delle amministrazioni regionali
sulla esigenza di porre in essere strumenti idonei alla
"accelerazione delle procedure di esecuzione degli interventi
cofinanziati", la regione rileva, infine, che il presunto contrasto
dell'art. 5 della delibera impugnata con l'art. 15 della legge n. 335
del 1976 non ha costituito oggetto di rilievo fra quelli enunciati
nel telegramma del commissario del Governo.
Si conclude, pertanto, per l'inammissibilita' e comunque per
l'infondatezza del ricorso.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei
Ministri ha sollevato, in riferimento agli artt. 97, 117 e 119 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale della legge
della regione Marche, riapprovata il 20 marzo 1996, recante "Norme
speciali di semplificazione delle procedure contabili relative alla
realizzazione di programmi comunitari".
Secondo il ricorrente la legge in questione introduce deroghe
all'ordinamento del bilancio e della contabilita' della regione, che
non possono trovare giustificazione nel pur condivisibile fine di
migliorare l'efficienza dell'azione amministrativa per l'attuazione
dei programmi cofinanziati dall'Unione europea, spettando
eventualmente al legislatore nazionale la valutazione
dell'opportunita' di adottare misure eccezionali in materia, si' da
garantire un quadro unitario nei rapporti con la Comunita'.
2. - Nel rilevare che il regime derogatorio investe norme
contabili generali della regione che corrispondono a disposizioni di
principio della legge 19 maggio 1976, n. 335, recante "Principi
fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di
contabilita' delle regioni", vengono in particolare denunciati:
l'art. 2 che, nell'introdurre deroghe alla disciplina afferente
l'imputazione delle spese che considera ancora riferite agli esercizi
in cui sono state iscritte per la prima volta, si porrebbe in
contrasto con gli artt. 5, 15, 20 e 21 della predetta legge n. 335
del 1976;
l'art. 3 che, nel consentire di apportare variazioni, con atto
amministrativo, al bilancio regionale al di fuori dalle categorie
consentite, prevedendo altresi' la facolta' di storni da un capitolo
all'altro del bilancio stesso, contrasterebbe con gli artt. 15 e 16
della menzionata legge-quadro;
l'art. 4 che, nel prevedere il mantenimento di somme impegnate
nel conto dei residui passivi, fino alla scadenza dei termini
previsti per la realizzazione delle azioni cofinanziate dall'Unione
europea, disattenderebbe l'art. 20 della medesima legge;
l'art. 5 che, nel derogare ai limiti temporali di assunzione
degli impegni di spesa riferiti alle attivita' o agli interventi
cofinanziati dall'Unione europea, confliggerebbe con l'art. 15 della
stessa legge.
3. - In via pregiudiziale, la regione Marche deduce
l'inammissibilita' delle sollevate questioni, in quanto i motivi
posti a fondamento del ricorso eccederebbero l'ambito dell'atto di
rinvio, la cui genericita' non avrebbe consentito al consiglio
regionale di individuare le censure dedotte, si' da poterle
eventualmente eliminare in sede di riesame.
4. - Come questa Corte ha avuto piu' volte occasione di rilevare,
il procedimento di controllo previsto dall'art. 127 della
Costituzione nei confronti delle leggi regionali si articola in due
fasi tra loro strettamente collegate: il rinvio governativo al
consiglio regionale della delibera legislativa ed, eventualmente,
l'impugnazione della stessa innanzi alla Corte, in caso di
riapprovazione. Si tratta di due momenti che devono non solo
evidenziare una sostanziale corrispondenza, ma soddisfare anche
l'esigenza che i motivi prospettati nel ricorso siano prefigurati,
quanto meno nelle loro linee essenziali o in forma sintetica, fin
dall'atto di rinvio, ponendo, in tal modo, il consiglio regionale in
grado di conoscere utilmente i dubbi di legittimita' sollevati dal
Governo, si' da poterli eliminare in sede di riesame oppure di
contestarne la fondatezza riapprovando la legge.
Analoga esigenza di chiarezza e specificazione investe anche la
deliberazione che il Consiglio dei Ministri e' tenuto ad adottare in
previsione del ricorso di legittimita' costituzionale, per ragioni di
natura non formale bensi' sostanziale, connesse all'importanza
dell'atto di impugnativa della legge ed alla gravita' dei suoi
possibili effetti di natura costituzionale. Infatti, la decisione
dell'organo al quale spetta, in rappresentanza dell'unita'
dell'ordinamento, il potere di sollecitare la reintegrazione
dell'ordine costituzionale, che si assume leso da una legge regionale
(o provinciale), rientra fra quelle scelte di politica istituzionale
che esigono che venga prefigurata, quanto meno nelle sue linee
essenziali, la violazione ipotizzata, ed al tempo stesso che sia
delimitato, con sufficiente chiarezza, l'oggetto della questione
(sentenze nn. 496 del 1993 e 172 del 1994). Anche se non si richiede
che le delibere di autorizzazione al ricorso in via principale siano
complete e dettagliate, gli elementi in esse contenuti devono
consentire di comprendere esattamente la portata della volonta' del
Consiglio dei Ministri in ordine alla questione di costituzionalita'
che esso ha inteso sollevare, con specifico riferimento oltre che
alla normativa impugnata, ai parametri costituzionali violati, sia
pure, se del caso, attraverso l'integrazione della motivazione della
delibera con quella contenuta nel precedente provvedimento di rinvio
al consiglio regionale (sentenza n. 233 del 1994).
5. - Questi criteri non appaiono rispettati ne' dall'atto di
rinvio, ne' dalla successiva delibera del Consiglio dei Ministri, nei
quali, in maniera estremamente concisa e con formula pressoche'
identica, ci si limita a rilevare soltanto che la legge regionale,
attraverso le deroghe in essa previste (variazioni dei residui,
conservazione oltre i termini previsti delle somme non impegnate
anziche' reiscrizione delle economie, ecc.), "viola i principi
contabili vigenti". Si tratta dunque della mera enunciazione, per di
piu' solo a carattere esemplificativo, di una serie di oggetti senza
indicazione ne' delle singole disposizioni cui essi si riferiscono,
ne' dei parametri costituzionali invocati, ne' delle disposizioni di
legge statale contenenti le norme interposte da cui sarebbero
desumibili i principi che si assumono violati. L'omissione negli atti
menzionati degli elementi minimi occorrenti per determinare con
sufficiente chiarezza i termini delle lamentate illegittimita',
comporta, percio', l'inammissibilita' delle questioni sollevate con
il ricorso in epigrafe.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili le questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 2, 3, 4 e 5 della legge della regione Marche riapprovata
il 20 marzo 1996 recante "Norme speciali di semplificazione delle
procedure contabili relative alla realizzazione di programmi
comunitari", sollevate, in riferimento agli artt. 97, 117 e 119 della
Costituzione ed agli artt. 5, 15, 16, 20 e 21 della legge 19 maggio
1976, n. 335 (Principi fondamentali e norme di coordinamento in
materia di bilancio e di contabilita' delle regioni), dal Presidente
del Consiglio dei Ministri con il ricorso in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 giugno 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 24 giugno 1997.
Il cancelliere: Fruscella
97C0694