Ai prefetti della Repubblica
e, per conoscenza:
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Dipartimento della
funzione pubblica
Al presidente della commissione di
coordinamento della Valle d'Aosta
Al commissario del Governo per la
provincia di Bolzano
Al commissario del Governo per la
provincia di Trento
Ai commissari del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al commissario del Governo nella
regione siciliana
Al rappresentante dello Stato nella
regione Sardegna
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Al presidente della giunta
regionale della Valle d'Aosta
All'ANCI
All'UPI
All'UNCEM
La legge n. 127/1997 ha introdotto notevoli e rilevanti modifiche
alla legge n. 142/1990 anche in merito al controllo sugli atti degli
enti locali.
Per rispondere in maniera organica e coordinata ai diversi quesiti
posti si forniscono, di seguito, taluni chiarimenti, sui quali si e'
anche espresso favorevolmente l'apposito Osservatorio - costituito
fra i Ministeri dell'interno e per la funzione pubblica - per l'esame
delle questioni relative all'applicazione della legge n. 127/1997.
L'art. 17, comma 33 e seguenti, della legge n. 127/1997 ha
modificato la disciplina dei controlli nell'intento di semplificare
l'esercizio di tale funzione.
Va anche rilevato che la legge n. 127 del 1997 ha introdotto
modifiche al sistema del riparto delle competenze fra consiglio e
giunta.
In particolare l'art. 5, comma 4, della legge n. 127 del 1997, ha
parzialmente derogato al principio generale stabilito dall'art. 32,
comma 2, lettera a), della legge n. 142 del 1990, che riconosce
all'organo consiliare degli enti locali la potesta' regolamentare.
L'aggiunta di un comma 2-bis all'art. 35 della legge n. 142/1990,
secondo il quale "E', altresi', di competenza della giunta l'adozione
dei regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, nel
rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio", ha innovato
rispetto al generale principio della competenza consiliare.
In tale specifica materia quindi l'attivita' regolamentare diventa
di competenza della giunta e non dell'organo consiliare: tale deroga
al criterio generale e' connessa alle funzioni attribuite alla giunta
in ordine alla attivita' esecutiva ed in particolare alla
elaborazione del piano esecutivo di gestione nel quale vengono
emanati atti di indirizzo nei confronti dei responsabili dei servizi
al fine di realizzare la programmazione prevista nel bilancio di
previsione.
In merito alla suindicata innovazione, si ritiene che la previsione
di una competenza regolamentare in capo alla giunta non estenda
automaticamente, ai relativi atti, la necessita' del controllo di
legittimita'.
L'art. 17, comma 33, della legge n. 127 del 1997, infine nel
disciplinare il controllo sugli atti degli enti locali, prevede che
il controllo si esercita, tra l'altro, nei confronti della
generalita' dei regolamenti consiliari ad eccezione di quelli
attinenti all'autonomia organizzativa e contabile, destinati a
disciplinare l'attivita' propria dei consigli comunali e provinciali.
Il comma 33 dell'art. 17 individua, tassativamente, gli atti sui
quali e' obbligatorio il controllo dell'organo regionale.
Il successivo comma 34 consolida l'istituto del controllo "a
richiesta": prevede infatti che "sono anche soggette al controllo
preventivo di legittimita' le deliberazioni che le giunte intendono
di propria iniziativa sottoporre al comitato regionale di controllo".
E' stato chiesto da taluni enti se, per gli atti sottoposti a
controllo volontariamente, sia ammissibile la richiesta di
chiarimenti e l'audizione degli amministratori che la legge prevede
per gli atti da inviare obbligatoriamente al controllo. A parere di
questa Direzione, la risposta deve essere affermativa dato il
carattere strumentale dei chiarimenti e dell'audizione, rispetto alla
migliore conoscenza degli atti e, quindi, ad un migliore controllo
degli stessi.
Per quanto riguarda la categoria delle deliberazioni per le quali
e' possibile chiedere il controllo, alcuni quesiti hanno ipotizzato
che la richiesta di controllo possa riguardare, oltre che le
deliberazioni della giunta, anche quelle di competenza del consiglio,
con cio' consentendosi alla giunta stessa di ottenere la verifica del
comitato regionale di controllo su deliberazioni consiliari di
particolare rilevanza ora non piu' soggette al controllo obbligatorio
di legittimita'.
In realta' una simile interpretazione non corrisponderebbe appieno
alla esigenza di assicurare la necessaria autonomia ai consigli
comunali e provinciali. Tali organi si vedrebbero infatti esposti
alla potesta' di invio delle deliberazioni al CO.RE.CO., con cio'
alterandosi l'equilibrio funzionale degli organi collegiali degli
enti locali e la particolare funzione di indirizzo e di controllo
politicoamministrativo spettante ai consigli comunali e provinciali.
Conseguentemente si ritiene che la giunta comunale o provinciale
non possa richiedere il controllo al CO.RE.CO. delle deliberazioni
consiliari.
In relazione poi al computo del numero dei consiglieri necessari
per attivare il c.d. controllo eventuale di cui al comma 38, alla
luce delle soluzioni gia' adottate sotto la vigenza della legge n.
142/1990, si ritiene che la disposizione vada interpretata nel senso
di garantire, in massima misura, l'iniziativa delle minoranze
consiliari.
Infatti il computo di un quarto o di un quinto dei consiglieri, per
la sottoposizione al controllo eventuale dell'organo regionale di
controllo delle delibere di cui al comma 38, lettere a) e b), puo'
portare, in alcuni casi, ad un numero decimale.
In tal caso - per la suindicata esigenza di tutelare le minoranze
-, in linea con un consolidato orientamento interpretativo di questa
Direzione, si ritiene che l'arrotondamento del decimale possa essere
effettuato per difetto.
Applicabilita' dell'art. 16 della legge n. 55/1990.
Ulteriori problemi interpretativi sono sorti in merito alla
applicabilita' del controllo del CO.RE.CO. su richiesta del prefetto
ai sensi dell'art. 16, comma 1-bis, della legge n. 55/1990.
Detta disposizione - introdotta con normativa speciale -
attribuisce al prefetto il potere di richiedere in determinate
circostanze, per i comuni, le province e gli altri enti previsti
dall'art. 49 della legge n. 142, il controllo sulle materie di cui
all'art. 45, comma 2, lettera a), ossia su acquisti, alienazioni,
appalti ed in generale tutti i contratti.
A questo riguardo si fa rinvio alla circolare n. 1/1998 del 14
gennaio 1998 con la quale e' stato comunicato il parere del Consiglio
di Stato, favorevole al mantenimento della facolta' del prefetto di
attuare il controllo nelle materie previste dall'art. 45, lettera a),
della legge n. 142/1990.
A tal proposito il potere del prefetto di richiedere il controllo
deve intendersi applicabile alle deliberazioni adottate nelle materie
indicate dall'art. 45, comma 2, lettera a), della legge n. 142/1990.
Come si evince dal citato parere del Consiglio di Stato, l'art. 16
della legge n. 55/1990, non e' stato inciso, per le finalita'
perseguite, dalla legge n. 127/1997 e conseguentemente il richiamo,
ivi contenuto, all'art. 45, comma 2, lettera a), della legge n.
142/1990, e' da intendersi un rinvio ricettizio che incorpora la
disposizione consentendo ad essa di sopravvivere anche dopo
l'abrogazione, disposta per il controllo ordinario degli atti.
Come evidenziato dal Consiglio di Stato nel parere allegato alla
circolare n. 1/98, si sottolinea la necessita' di motivare, con
idonei riferimenti, la richiesta di controllo, pur nella doverosa
cautela nell'indicazione delle fonti.
Quanto ai termini per l'invio al CO.RE.CO. e alle modalita' del
controllo, il Supremo consesso si riferisce alla legge n. 127/1997. A
tal riguardo si rappresenta che l'art. 16 della legge n. 55/1990, ha
riguardo alle modalita' ed ai termini previsti dall'art. 45 della
legge n. 142, disposizione questa che prevede il controllo su
richiesta della minoranza e che ora e' stata riprodotta nell'art. 17,
comma 38, della legge n. 127/1997.
Conseguentemente, secondo il parere del Consiglio di Stato, solo
per le modalita' e i termini occorrera' riferirsi all'art. 17, comma
38 (che prevede un termine di 10 giorni) mentre per quanto riguarda
le materie opera il richiamo all'art. 45, comma 2, lettera a), come
sopra meglio specificato.
Si rappresenta inoltre che il controllo dovra' essere richiesto dal
prefetto ed effettuato dall'organo regionale di controllo
considerato, tra l'altro, che l'art. 16 della legge n. 55/1990, piu'
volte richiamato, si riferisce al controllo preventivo di
legittimita' che anche nel nuovo sistema continua ad essere
esercitato dal CO.RE.CO. secondo le modalita' previste dall'art. 17,
commi 40 e 41.
E' stato poi chiesto a questa Direzione se il controllo in
questione possa essere esteso anche alle determinazioni dirigenziali
che, in larga parte in base alla sopravvenuta normativa, hanno preso
il posto delle deliberazioni di cui all'art. 45, comma 2, lettera a).
Ragioni aderenti alle finalita' sostanziali di difesa sociale e di
garanzia della stessa autonomia degli organi di governo locale
indurrebbero ad una soluzione positiva. Sul piano strettamente
formale permangono, tuttavia, elementi di perplessita'. Per cui,
riguardo alla questione - che presenta indubbi aspetti di novita' -
questo Ministero ha in corso i necessari approfondimenti, le cui
conclusioni verranno comunicate non appena possibile.
Si fa da ultimo presente che questa Direzione generale nello
spirito di collaborazione con gli enti locali, e nel rispetto della
loro autonomia, e' disponibile a fornire gli ulteriori chiarimenti
ritenuti necessari per l'applicazione delle norme riguardanti
l'ordinamento locale, attraverso il collaudato strumento dello
Sportello delle autonomie (n. 46547633 - 46547634 - 46547635; fax
4740987).
Si pregano le SS.LL. di comunicare agli enti interessati il
contenuto della presente circolare.
Il direttore generale
dell'Amministrazione civile
Gelati