N. 209 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 luglio 1997- 12 marzo 1998
N. 209 Ordinanza emessa il 9 luglio 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale il 12 marzo 1998) dal tribunale amministrativo regionale dell'Umbria sul ricorso proposto dalla Belvedere S.r.l. contro il Ministero dell'interno ed altri Servizi antincendi - Servizi di vigilanza a pagamento - Obbligatorio affidamento, per i locali di pubblico spettacolo, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco - Incidenza sui principi di liberta' di iniziativa economica privata e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 90/1994 e 97/1996 di non fondatezza di questioni analoghe non condivise dal giudice rimettente. (Legge 26 luglio 1965, n. 966, art. 2, lett. B)). (Cost., art. 41 e 97).(GU n.14 del 8-4-1998 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 174/1997 proposto dalla Belvedere S.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Mario Rampini, con lui elettivamente domiciliata, in Perugia, viale Indipendenza n. 49; contro il Ministero dell'interno, in personale del Ministro pro-tempore, la prefettura di Perugia in persona del prefetto pro-tempore, la Commissione provinciale di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria per legge nella sua sede, in Perugia, via degli Offici n. 14, e il Comando provinciale dei vigili del fuoco di Perugia, in persona del suo comandante pro-tempore, non costituito in giudizio; per l'annullamento del verbale della Commissione di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo del 23 ottobre 1996, del precedente verbale datato 22 ottobre 1996 e delle direttive ministeriali richiamate; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'interno; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Udita, alla pubblica udienza del 9 luglio 1997, la relazione del cons. A. Migliozzi e uditi, altresi', l'avv. Rampini, per la societa' ricorrente e l'avvocato dello Stato Morici, per la pubblica amministrazione; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue: F a t t o La societa' Belvedere S.r.l. gestisce da qualche anno la discoteca "Formula uno" sita in comune di Citta' di Castello. Riferisce di avere da tempo adeguato le sale del suddetto locale, destinate a discoteca e a ballo liscio, alle prescrizioni normative emanate in tema di prevenzione incendi, impiegando una serie di accorgimenti tecnici che avrebbero fortemente limitato il rischio e la propagazione degli incendi, inoltre utilizzerebbe regolarmente squadre di operatori idonei, formate da dipendenti o soci in numero non inferiore a tre, al fine di attendere alla vigilanza antincendio all'interno del locale. Il Ministero dell'interno con decreto n. 261 del 22 febbraio 1996, emanato ai sensi dell'art. 4, comma 3, del d.-l. 28 agosto 1995, n. 361, ha adottato il regolamento recante norme sui servizi di vigilanza antincendio da parte dei vigili del fuoco sui luoghi di spettacolo e di trattenimento. Avverso il citato regolamento la societa' Belvedere ha proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. In esecuzione del citato regolamento la Commissione di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo nella seduta del 23 ottobre 1996 ha stabilito che nella discoteca Formula Uno con capienza di 2675 persone, la vigilanza antincendio deve essere effettuata da tre unita' dei vigili del fuoco. Col ricorso all'esame la Belvedere S.r.l. ha impugnato tale provvedimento, deducendone la illegittimita' per i seguenti motivi: 1) violazione e/o errata e/o falsa applicazione della legge 25 luglio 1965, n. 966, del d.P.R. 29 luglio 1982 n. 577, dell'art. 4 del d.-l. 28 agosto 1995, n. 361, convertito, con modificazioni, nella legge 29 luglio 1995, n. 437. Violazione dei principi costituzionali di cui agli artt. 3, 24 e 41 della Costituzione - Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti, illogicita' ed ingiustizia manifesta. Il decreto ministeriale e la delibera della Commissione di vigilanza nel prevedere l'obbligo degli esercenti pubblico spettacolo di richiedere ai vigili del fuoco, a titolo oneroso, il servizio di vigilanza sono illegittimi vuoi perche' esorbitano dai poteri conferiti dalla legge all'Autorita' amministrativa statale vuoi perche' finiscono col recare prestazioni patrimoniali autoritativamente imposti, incidenti, come tali, su poteri costituzionalmente garantiti; 2) violazione di legge e specificatamente della legge 26 luglio 1965, n. 966 e del d.-l. 28 agosto 1995, n. 361 - Eccesso di potere per arbitrarieta', illogicita' manifesta e difetto assoluto dei presupposti: il regolamento adottato dal Ministero nel prevedere l'obbligo di garantire il servizio di vigilanza unicamente mediante l'utilizzazione onerosa del personale del Corpo dei VV.FF. esclude la possibilita' di soluzioni alternative precludendo cosi' alla Commissione di vigilanza di decidere l'utilizzo di altre misure di sicurezza alternative a quella inderogabilmente stabilita dal regolamento stesso; 3) eccesso di potere per sviamento di potere, illogicita' manifesta e contraddittorieta' - Violazione degli artt. 97 e 36 della Costituzione nonche' violazione dei principi generali e della normativa dettata in tema di orario di lavoro, in particolare, degli artt. 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 13/1986 e del decreto del Presidente della Repubblica n. 269/1987. Attraverso l'impugnato regolamento l'Amministrazione ha inteso, in realta', perseguire una finalita' estranea a quella della tutela dell'incolumita' pubblica nei locali, volendosi invero, ricercare i proventi necessari ad alimentare un fondo per il personale dei VV.FF. Inoltre, con l'imposizione del servizio in questione vengono stabilite prestazioni lavorative aggiuntive e tanto incide in modo sostanziale sull'istituto dell'orario di lavoro, con conseguente elusione della normativa che disciplina la durata di tale orario; 4) violazione dell'art. 2 lett. p) della legge n. 966/1965 e dell'art. 4, comma 3, del d.-l. 28 agosto 1995 n. 361, convertito nella legge 27 ottobre 1995, n. 437 - incompetenza, eccesso di potere per contraddittorieta', illogicita' ed ingiustizia manifesta: la determinazione circa l'entita' dei servizi e' stata demandata alla competenza esclusiva della Commissione provinciale di Vigilanza sicche' il Ministro nell'emanare il Regolamento avrebbe dovuto omettere qualsiasi prescrizione in ordine alla consistenza del servizio di che trattasi. Al contrario, con l'impugnato Regolamento, il Ministero dell'interno ha stabilito tassativamente le unita' minime di vigili del fuoco per ciascun tipo di locale e tanto in violazione della surrichiamata normativa; 5) violazione dell'art. 4 comma 2 del decreto ministeriale n. 261 del 22 febbraio 1996 nonche' eccesso di potere per arbitrarieta', erroneita' dei presupposti, difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, illogicita' e ingiustizia manifesta sull'assunto che nella specie mancherebbe la proposta del Comandante provinciale dei vigili del fuoco prevista dalla normativa regolamentare; 6) violazione dell'art. 5 del regolamento - eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorieta', omessa valutazione di rilevanti presupposti, difetto assoluto dei motivi, arbitrarieta' posto che nella specie non v'e' stata una preventiva valutazione della Commissione provinciale di vigilanza in ordine alle caratteristiche del locale, alla peculiarita' delle manifestazioni che in esso si svolgono, al livello di rischio ipotizzabile nonche' ai sistemi di protezione attiva e passiva; 7) violazione dell'art. 5 del decreto ministeriale n. 261/1996 e dell'art. 3 della legge n. 241/1990 nonche' eccesso di potere per arbitrarieta', erroneita' dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicita' e ingiustizia manifesta dal momento che le caratteristiche e le peculiarita' della discoteca sono state del tutto ignorate dalla Commissione; 8) violazione dell'art. 141 del Regolamento di pubblica sicurezza e della circolare n. 16 del 15 dicembre 1951: nell'impugnato verbale della Commissione di vigilanza non risulta la prescritta presenza del sindaco. Si e' costituito in giudizio l'intimato Ministero dell'interno che ha in via preliminare eccepito l'inammissibilita' del ricorso, contestando nel merito la fondatezza dei motivi di gravame di cui ha chiesto la reiezione. All'odierna udienza pubblica il ricorso e' passato in decisione. D i r i t t o Va, in primo luogo esaminata l'eccezione di inammissibilita' del ricorso sollevata dalla difesa dell'Amministrazione resistente. Essa e' infondata. Oggetto precipuo del gravame all'esame e' il verbale della Commissione di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo del 23 ottobre 1996 nel quale viene definita la consistenza delle unita' da adibire al servizio di vigilanza antincendi presso la discoteca "Formula Uno" e in relazione a tale atto vengono dedotti oltre che censure di illegittimita' derivata, specifici, autonomi vizi di legittimita' del tutto indipendenti da quelli formulati avverso il d.m. 22 febbraio 1996 n. 261 gia' impugnato con ricorso straordinario al Capo dello Stato e tanto non puo' non rendere ammissibile il ricorso n. 174/1997. Passando all'esame del merito del ricorso, occorre individuare con precisione il concreto oggetto della controversia introdotta con l'atto all'esame, ancorandolo al fatto che parte ricorrente, titolare di una licenza per trattenimenti danzanti in locali con capienza superiore a 1500 persone, contesta la legittimita' di disposizioni amministrative che impongono alle aziende private di utilizzare il servizio di vigilanza antincendio fornito, dietro relativo compenso, da personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Quelli che seguono sono, in particolare, i contorni normativi della questione qui sollevata. La legge 26 luglio 1965 n. 966, dal titolo "Disciplina delle tariffe, delle modalita' di pagamento e dei compensi al personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco per i servizi a pagamento" all'art. 1 stabilisce che: "i servizi di soccorso tecnico, quando non vi sia pericolo imminente di danno a persone ed a cose e le visite e i servizi di vigilanza, ai fini della prevenzione incendi resi dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco ... sono effettuati a pagamento, in conformita' delle disposizioni della presente legge". Al successivo art. 2 poi prevede che "gli enti ed i privati sono tenuti a richiedere: ... b) i servizi di vigilanza a locali di pubblico spettacolo, da effettuarsi nei limiti ed in conformita' delle prescrizioni stabilite dalle Commissioni permanenti provinciali previste dall'art. 141 del regolamento di pubblica sicurezza 6 maggio 1940 n. 635". Successivamente il Ministero dell'interno con decreto 22 febbraio 1996 n. 261 ha adottato il "Regolamento recante norme sui servizi di vigilanza antincendio da parte dei vigili del fuoco sui luoghi di spettacolo e trattenimento". L'art. 2 di detto decreto ministeriale reca al comma 1 la definizione di vigilanza antincendio stabilendo che per essa si intende "il servizio di presidio fisico da epletarsi nelle attivita' in cui fattori comportamentali o sequenze di eventi incontrollabili possono assumere rilevanza tale da determinare condizioni di rischio non preventivabili e quindi non affrontabili solo con misure tecniche di prevenzione". Al comma 2 detto articolo precisa pure che "il servizio di cui al comma precedente, e' finalizzato al completamento delle misure di sicurezza, peculiari dell'attivita' di prevenzione incendi, a prevenire situazioni di rischio e ad assicurare l'immediato intervento con persone e mezzi tecnici del Corpo nazionale dei vigili del fuoco nel caso si verifichi l'evento dannoso". L'art. 3 del citato decreto fissa inoltre il campo di applicazione di tali disposizioni stabilendo (comma 1) che ... "i servizi di vigilanza antincendi che, a termini dell'art. 2 della legge 26 luglio 1965 n. 966, debbono essere obbligatoriamente richiesti da enti e privati, sono resi nei locali in cui si svolgono attivita' di pubblico spettacolo e trattenimento cosi' come individuati al successivo art. 4 ... ". Quest'ultimo, invero, stabilisce al punto 1 che "i servizi di vigilanza nei locali di pubblico spettacolo e trattenimento, a termini dell'art. 2, comma primo, lett. b) della legge 26 luglio 1965 n. 966 sono resi a pagamento dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco in esecuzione delle apposite deliberazioni delle commissioni provinciali di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo ... ". Al successivo punto 3 poi precisa inequivocabilmente che "il servizio di vigilanza deve essere obbligatoriamente chiesto da parte dei titolari delle seguenti attivita' di pubblico spettacolo e trattenimento; ... g) locali ove si svolgano trattenimenti danzanti con capienza superiore a 1.500 persone". Agli articoli successivi (5, 7 e 8) sono poi disciplinati rispettivamente l'entita' del servizio, le modalita' di svolgimento dello stesso e gli adempimenti di enti e privati. Dal quadro normativo teste' illustrato deriva un procedimento dell'azione amministrativa per cosi' dire a "cascata": a) la legge (la n. 966/1995) fissa in generale l'obbligo per i privati di richiedere il servizio a pagamento della vigilanza antincendio; b) la normativa regolamentare di cui al citato decreto ministeriale n. 261/1996, in attuazione della disciplina legislativa, da' forma e contenuto all'obbligo fissato dal legislatore stabilendo in particolare le modalita' di svolgimento del servizio, il suo campo di applicazione e quant'altro necessario per definire il servizio in parola e l'obbligo a questo connessa; c) infine, la Commissione di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo, in ulteriore esecuzione della normativa di rango primario e secondario teste' riportata, cura di definire l'entita' del servizio, assegnando le unita' da assegnare presso i singoli locali. Ora un giudizio volto a stabilire la legittimita' o meno degli atti impugnati (il decreto ministeriale n. 261/1996 e il verbale della Commissione di vigilanza sui pubblici spettacoli del 23 ottobre 1996) involge necessariamente una valutazione della legittimita' della norma di rango legislativo agli stessi sottesa (l'art. 2, lett. b) della legge 26 luglio 1965 n. 966) e si che il Collegio ritiene al riguardo di nutrire qualche dubbio in ordine alla conformita' costituzionale di una norma di siffatto genere. Ritiene allora questo Tribunale che soltanto in presenza di una declaratoria di incostituzionalita' del citato art. 2 della legge n. 966/1965 si possa procedere ad una conseguenziale dichiarazione di illegittimita' degli atti impugnati, stante, allo stato la perdurante vigenza nell'ordinamento di una norma i cui effetti non potrebbero essere superati da una sentenza di annullamento delle determinazioni amministrative vuoi di tipo regolamentare vuoi di specifico dettaglio assunte dall'Amministrazione che nella citata disposizione di legge trovano sostegno e legittimita'. Cio' posto, il Collegio ritiene di sollevare d'ufficio questione di illegittimita' costituzionale dell'art. 2, lett. b), della legge n. 966 del 26 luglio 1965 per contrasto con numerosi parametri costituzionali e per eccesso di potere legislativo. Tale questione oltreche' rilevante (come sopra evidenziato) appare non manifestamente infondata per le ragioni che qui di seguito si vanno ad illustrare. Il Collegio non ignora le sentenze della Corte costituzionale del 7-15 marzo 1994 n. 90 e del 25 marzo-30 aprile 1996 con le quali e' stata affermata la legittimita' costituzionale del regime di "monopolio" sotto il quale in sostanza il Corpo nazionale dei vigili del fuoco esercita il servizio di vigilanza in questione, ma in questa sede i dubbi di costituzionalita' dell'art. 2 citato vengono in rilievo sotto altri, diversi profili. Indubbiamente il servizio di vigilanza di che trattasi nell'ambito delle misure di prevenzione degli incendi ha una sua precipua rilevante importanza volto com'e' ad assicurare la sicurezza e la salvaguardia delle persone e ad evitare eventi dannosi all'ambiente, ai beni e alle cose in generale, pur tuttavia la concreta fruibilita' di tale servizio come configurata dal legislatore pare confliggere con i principi costituzionali sanciti dagli artt. 41 e 97 della legge fondamentale dello Stato. L'art. 2, lett. b), impone per i locali di pubblico servizio l'obbligo di richiedere il servizio di che trattasi il cui espletamento avviene pero' dietro relativo compenso (secondo le tariffe previste dalla normativa regolamentare sicche' il titolare di una licenza per trattenimenti danzanti (come la ricorrente) e' costretto nella gestione dell'attivita' economica per cui viene autorizzato a far fronte ad onere alquanto dispendioso. Cio' non puo' non incidere negativamente sul principio di liberta' di iniziativa economica pure riconosciuto dall'art. 41 della Costituzione all'imprenditore gia' gravato in ordine all'esercizio dell'attivita' commerciale in questione da altri oneri finanziari, quali le tasse di concessione governativa, quelle comunali e i diritti SIAE. L'applicazione della norma de qua che pure e' diretta ad assicurare obbiettivi di pubblico interesse comporta un non irrilevante sacrificio delle posizioni giuridiche soggettive dei privati obliterando, in tal modo, di ponderare gli interessi di chi e' impegnato ad esercitare l'attivita' economica per cui e' causa. La disposizione legislativa in parola sembra altresi' ledere il principio di ragionevolezza organizzativa (art. 97 della Costituzione) il quale impone di assicurare la economicita' e la speditezza dell'azione amministrativa, nonche' il contemperamento di tutti gli interessi coinvolti nel procedimento amministrativo. Invero, si vuole qui far rilevare come il servizio di vigilanza antincendio possa essere diversamente configurato senza necessariamente incidere sulla situazione finanziaria del privato imprenditore. In altri termini non e' irragionevole ipotizzare che ad espletare un servizio del genere possano essere chiamati dei soggetti non appartenenti al Corpo dei vigili del fuoco, a cio' preposti dal privato imprenditore e dotati di particolare perizia per lo svolgimento di una siffatta attivita': in particolare, poi, l'idoneita' delle persone addette a tale servizio potra' essere oggetto di controlli, anche a mezzo ispezioni da parte dei competenti organi del Corpo dei vigili del fuoco cui istituzionalmente e' demandato il servizio di prevenzione incendi. Sotto altro profilo, si rileva la irragionevolezza di una siffatta norma ove si consideri che i compiti istituzionalmente conferiti ai vigili del fuoco in materia di sicurezza della vita umana e incolumita' delle persone e tutela delle cose sono molteplici, sicche' l'impiego di unita' operative in un servizio, come quello all'esame, che puo' essere assicurato con altre modalita' puo' significare sottrarre "forza lavoro" ad altri compiti cui far fronte a seguito di evenienze altrettanto cogenti e drammatiche: tutto cio' impinge quindi sull'ordinato e razionale assetto organizzativo dell'attivita' professionale svolta dai vigili del fuoco. E cio' tanto piu' ove si esamini il contenuto normativo del d.P.R. 29 luglio 1982 n. 577 che reca il regolamento concernente l'espletamento dei servizi antincendi. Con tale atto vengono minuziosamente elencate le attivita' di prevenzione incendi (art. 8) e dettagliatamente specificate le procedure, le competenze e gli adempimenti da porsi in essere per evitare, secondo le norme emanate dagli organi competenti l'insorgenza di un incendio e/o limitarne le conseguenze. Tra le disposizioni recate dal citato decreto del Presidente della Repubblica non e' specificatamente previsto il servizio di vigilanza antincendio per cui e' causa, cionondimeno la disciplina di prevenzione incendi all'uopo dettata appare particolarmente doviziosa e di per se' idonea, ove scrupolosamente osservata, ad assicurare il servizio di pubblico interesse inteso a conseguire gli obiettivi di sicurezza della vita umana, di incolumita' delle persone e di tutela dei beni e delle cose in genere. Le ragioni accennate sembrano sufficienti ad eccepire l'incostituzionalita' della norma ex art. 2, lett. b), della legge 26 luglio 1965 n. 966 sotto i profili teste' illustrati e va pertanto disposta, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953 n. 87, la sospensione del giudizio instaurato col ricorso in epigrafe e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione dell'incidente di costituzionalita' di cui trattasi.
P. Q. M. Il tribunale amministrativo dell'Umbria, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalita' dell'art 2, lett. b) della legge 26 luglio 1965 n. 966 per contrasto con gli artt. 41 e 97 della Costituzione, sospende il presente giudizio e dispone la trasmissione degli atti, a cura della segreteria, alla Corte costituzionale; Ordina inoltre alla segreteria, a norma dell'ultimo comma dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, di notificare la presente ordinanza alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri e di darne comunicazione al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati. Cosi' deciso in Perugia, nella camera di consiglio del 9 luglio 1997. Il presidente: Balucani Il consigliere, estensore: Migliozzi 98C0326