N. 88 SENTENZA 25 marzo - 1 aprile 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro - Disciplina delle assunzioni obbligatorie - Benefici a favore degli invalidi di guerra - Corsi a posti delle carriere direttive di concetto o parificati - Idoneita' - Inclusione nell'ordine di graduatoria fra i vincitori fino a che non sia stata raggiunta la percentuale del 15% dei posti in organico - Estensione ad altre categorie di soggetti svantaggiati - Ragionevolezza e giustificazione della disciplina in quanto diretta ad assolvere un onere e un compito di interesse sociale anche nell'interesse della p.a. - Non fondatezza. (Legge 2 aprile 1968, n. 482, art. 12, ultimo comma). (Cost., artt. 3, primo comma, 51, primo comma, e 97, terzo comma).(GU n.14 del 8-4-1998 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 12, ultimo
comma, della legge 2 aprile 1968, n. 482 (Disciplina generale delle
assunzioni obbligatorie presso le pubbliche amministrazioni e le
aziende private) promosso con ordinanza emessa il 6 dicembre 1996 dal
Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Berteramo Angela contro la
USL FG/10 ed altro, iscritta al n. 206 del registro ordinanze 1997 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima
serie speciale, dell'anno 1997;
Visto l'atto di costituzione di Berteramo Angela nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 14 gennaio 1998 il giudice
relatore Fernanda Contri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio di Stato ha sollevato - nel corso di un giudizio
per l'annullamento della sentenza con la quale il Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia aveva respinto il ricorso
contro il provvedimento 12 marzo 1992, n. 103 dell'Unita' sanitaria
locale di Cerignola di nomina a collaboratore amministrativo -
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 12, ultimo comma,
della legge 2 aprile 1968, n. 482 (Disciplina generale delle
assunzioni obbligatorie presso le pubbliche amministrazioni e le
aziende private) in riferimento agli artt. 3, primo comma, 51, primo
comma, e 97, terzo comma, della Costituzione.
Il collegio remittente premette in fatto che l'USL di Cerignola
aveva indetto un concorso pubblico per due posti di collaboratore
amministrativo e che aveva nominato vincitori i primi due
classificati. Successivamente, resisi vacanti, in momenti diversi,
altri posti della medesima qualifica, l'USL aveva assunto in servizio
il primo degli idonei e, in forza della riserva ex lege n. 482 del
1968, il terzo degli idonei, quale invalido civile. Tale ultimo
provvedimento era stato impugnato dalla seconda degli idonei avanti
al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, che ne aveva
respinto il ricorso. Avverso tale pronuncia veniva proposto appello.
2. - Il Consiglio di Stato rileva che, ai sensi della norma
impugnata, nei concorsi a posti delle carriere direttive e di
concetto negli enti pubblici, gli appartenenti alle categorie
protette, che siano stati dichiarati idonei, sono inclusi nell'ordine
di graduatoria tra i vincitori fino a che non sia stata raggiunta la
percentuale del 15 per cento dei posti di organico.
Il giudice a quo sottolinea che, circa le assunzioni degli
appartenenti alle categorie protette negli enti pubblici, il
legislatore ha previsto il sistema dell'assunzione diretta per le
qualifiche di cui all'art. 12, primo comma - personale operaio,
delle carriere esecutive e ausiliario - mentre per le carriere di cui
all'ultimo comma del medesimo articolo - carriere direttive e di
concetto - ha ritenuto che l'interesse pubblico alla scelta dei
candidati migliori debba avvenire attraverso un concorso.
Tale procedura, prosegue il remittente, assolve alla duplice
funzione di accertare l'idoneita' degli aspiranti e di assumerli
secondo la graduatoria di merito, in attuazione dell'art. 51 della
Costituzione, secondo cui tutti i cittadini possono accedere ai
pubblici uffici in condizioni di uguaglianza. L'invalidita',
compatibile con le mansioni di un determinato posto di lavoro, puo'
invece impedire, alla persona che ne e' affetta, di svolgere le
ordinarie prove concorsuali, e porla, nella competizione, in una
condizione sfavorevole non corrispondente ad un'inferiorita' di
merito. La legge, che ben potrebbe in ottemperanza al disposto di cui
all'art. 3 della Costituzione prevedere apposite procedure, muove,
invece, all'ultimo comma dell'art. 12, dal presupposto che l'invalido
partecipi alle ordinarie procedure concorsuali in posizione di
parita' e che nulla gli precluda di classificarsi tra i vincitori in
base ai criteri di selezione concorsuali.
In questi termini, secondo il remittente, non si giustifica la
riserva che, mentre non risolve le cause ostative alla partecipazione
alla procedura concorsuale, fa preferire l'interesse alla scelta
dell'appartenente alle categorie protette rispetto a quello della
scelta del concorrente migliore. Tale logica non sarebbe del resto
piu' giustificata, poiche' avulsa da situazioni di emergenza quali
quelle del periodo postbellico e comunque non in sintonia con un
sistema razionale di assistenza sociale e di gestione della cosa
pubblica.
In conclusione la norma impugnata si porrebbe in contrasto con
l'art. 3, primo comma, della Costituzione, per il privilegio
istituito a favore del concorrente appartenente alle categorie
protette rispetto agli altri concorrenti; e con gli artt. 97, ultimo
comma, e 51, primo comma, della Costituzione, dal momento che la
scelta secondo l'ordine della graduatoria di merito, nella quale la
regola del concorso consiste, viene alterata senza razionale
giustificazione. L'art. 97, in particolare, consentirebbe di derogare
alla regola del concorso solo quando cio' sia giustificato alla luce
di altri principi dell'ordinamento, come avviene nel caso di nomina
per scelta, di assunzione diretta o di elezione, non sembrando che
all'interno della procedura concorsuale possano essere previste
deroghe.
La riserva di posti nei concorsi pubblici si risolverebbe secondo
il remittente in una commistione tra le due procedure che, viceversa,
si escludono a vicenda. Tale commistione non sarebbe, del resto,
senza rilievo: nel caso di assunzione diretta, come quello previsto
al primo comma dell'art. 12, si sottraggono posti d'impiego alla
totalita' dei cittadini che vi aspirino senza che nessuno possa,
concretamente e specificamente, chiamarsi danneggiato, in osservanza
di quella solidarieta' sociale che, ai sensi degli artt. 3 e 38 della
Costituzione, deve dirsi collettiva; mentre la disposizione di cui
all'ultimo comma, stabilendo l'assunzione di un riservatario, che
viene preferito al concorrente utilmente incluso in graduatoria, fa
gravare il vantaggio, accordato dalla legge all'invalido, su una
determinata persona, che, pur avendo sostenuto e superato le prove
concorsuali, classificandosi in posto utile, viene pretermessa; la
pretesa solidarieta' sociale verrebbe cosi' sostenuta da un singolo
individuo, benche' il legislatore, che ha ritenuto prevalente
l'interesse pubblico a ricoprire i posti per concorso, abbia
rifiutato l'assunzione diretta per queste carriere.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso
per l'infondatezza della questione. La difesa del Governo sostiene
che, contrariamente a quanto affermato dal giudice a quo la norma in
esame non e' finalizzata al superamento dell'invalidita' ostativa
alla partecipazione paritaria alla procedura concorsuale, bensi'
(come l'intera normativa in tema di assunzione obbligatoria) alla
rimozione degli ostacoli che impediscono ai portatori di invalidita'
l'effettiva partecipazione all'organizzazione economica e sociale del
paese.
In altri termini, attese, secondo l'Avvocatura, l'impossibilita'
per il soggetto invalido di svolgere le attivita' incompatibili con
l'handicap di cui e' portatore, e le limitazioni di cui soffre in
ordine alle prospettive di occupazione, l'ordinamento, in ossequio al
principio solidaristico di cui all'art. 38 della Costituzione, gli
assicura, tramite provvidenze di carattere non assistenziale ma di
avviamento al lavoro, l'opportunita' di svolgere le attivita' per le
quali si sia dimostrato idoneo, realizzando, cosi', il principio di
eguaglianza sostanziale sancito dall'art. 3.
Non appare inoltre, sussistere - sempre ad avviso dell'Avvocatura -
il preteso contrasto della norma in esame con gli artt. 51 e 97 della
Costituzione, essendo comunque richiesto all'invalido il superamento
di un concorso, conformemente al principio dell'accesso per concorso
ai pubblici uffici, cui partecipa in condizioni di parita' con gli
altri concorrenti, poiche' la riserva in esame, operando
successivamente all'espletamento del concorso, non derogherebbe al
predetto principio costituzionale, ne' inficerebbe le finalita'
tipiche di esso, limitandosi a riservare agli invalidi, all'interno
del ristretto numero dei soggetti risultati idonei, una quota dei
posti in organico.
4. - Si e' costituita fuori termine la parte privata, ricorrente
nel giudizio a quo sostenendo la fondatezza della sollevata
questione.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato ha sollevato, in riferimento agli artt.
3, primo comma, 51, primo comma, e 97, terzo comma, della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 12,
ultimo comma, della legge 2 aprile 1968, n. 482 (Disciplina generale
delle assunzioni obbligatorie presso le pubbliche amministrazioni e
le aziende private).
La norma impugnata prevede che "Nei concorsi a posti delle carriere
direttive e di concetto o parificati, gli appartenenti alle categorie
indicate nel precedente titolo, che abbiano conseguito l'idoneita',
verranno inclusi nell'ordine di graduatoria tra i vincitori fino a
che non sia stata raggiunta la percentuale del 15 per cento dei posti
in organico".
2. - Il remittente premette che nel giudizio al suo esame la
ricorrente ha impugnato il provvedimento con il quale, ad esito di un
concorso pubblico, non e' stata inclusa nella graduatoria dei
vincitori, essendo stato assunto in sua vece, in applicazione della
norma impugnata, un invalido civile che si era classificato dopo di
lei.
Tale disciplina, a suo avviso, si pone in contrasto con gli artt.
3, primo comma, 97, ultimo comma, e 51, primo comma, della
Costituzione, poiche' la scelta secondo l'ordine della graduatoria di
merito, nella quale la regola del concorso consiste, viene alterata
senza razionale giustificazione, privilegiando ingiustamente il
concorrente appartenente alla categoria protetta rispetto agli altri.
Il meccanismo concorsuale, espone il giudice a quo e' un
procedimento che assolve alla duplice funzione di accertare
l'idoneita' degli aspiranti e di assumerli secondo l'ordine di
graduatoria, cosi' perseguendo l'interesse pubblico alla scelta dei
candidati migliori. In questi termini non puo' piu' giustificarsi
l'istituto della riserva dei posti - oggi avulso da situazioni di
emergenza quali quelle del periodo postbellico - che fa preferire
l'appartenente alle categorie protette rispetto al candidato,
giudicato migliore, che lo precede in graduatoria.
3. - Sotto un ulteriore profilo, infine, emergerebbe la violazione
degli artt. 51 e 97 della Costituzione.
Ad avviso del remittente, l'art. 97 con l'inciso "salvo i casi
stabiliti dalla legge" consente di derogare alla regola del concorso
pubblico: cio' significa che in determinati casi e' possibile
nominare un pubblico impiegato con procedura diversa, mentre non e'
legittimo, una volta scelta la via concorsuale, introdurre deroghe
all'interno della medesima, perche' cosi' facendo si darebbe luogo ad
una sorta di commistione tra le due diverse procedure (assunzione
diretta e assunzione per concorso) che, viceversa, si escludono l'un
l'altra.
4. - La questione non e' fondata.
Occorre premettere che la norma impugnata si colloca nel quadro
dell'ampio intervento operato dal legislatore a favore degli invalidi
di guerra all'indomani del primo conflitto mondiale, introducendo, in
quel tempo, l'istituto della loro assunzione obbligatoria presso le
pubbliche amministrazioni e le aziende private.
Tale disciplina e' stata successivamente estesa, con diverse
modalita' di tutela, ad altre categorie ritenute meritevoli di
particolare protezione con singole e specifiche leggi, fino ad
arrivare alla legge n. 482 del 1968, che ha ridisciplinato
organicamente la materia.
Questa Corte ha gia' avuto occasione di pronunciarsi, sotto altri
profili, sulla legittimita' di tali previsioni legislative,
affermando che esse trovano base e giustificazione nel disposto di
cui all'art. 38 della Costituzione, e dichiarandole coerenti sia con
il dettato del secondo comma dell'art. 3 della Costituzione - in
quanto dirette a rimuovere gli ostacoli che impediscono l'effettiva
partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione economica e
sociale del Paese - sia con il principio informatore dell'art. 4
della Costituzione in quanto promuovono e attuano le condizioni che
rendono possibile a persone appartenenti a particolari categorie
svantaggiate, che siano in possesso di attitudini lavorative e
professionali, l'inserimento nell'ambiente del lavoro dal quale
altrimenti potrebbero restare escluse (sentenza n. 38 del 1960).
La disposizione censurata, valutata alla luce di tali principi, non
puo' ritenersi ne' irragionevole ne' priva di giustificazione, in
quanto diretta ad assolvere un onere e un compito della collettivita'
al fine di consentire a detti beneficiari, in base a condizioni e
criteri prestabiliti (sentenza n. 279 del 1983), un piu' agevole
reperimento di una occupazione, pur nei limiti di percentuali
prefissate in rapporto ai posti in organico per ciascuna qualifica,
nel contemperamento delle esigenze della pubblica amministrazione per
la migliore selezione dei propri impiegati con quelle di tutela delle
categorie protette.
Il legislatore, per le qualifiche piu' elevate, ha riservato la
percentuale del 15 per cento dei posti in organico agli appartenenti
alle categorie protette, i quali per altro possono accedervi solo
dopo aver superato le prove concorsuali in posizione di parita'
rispetto agli altri concorrenti. Essi, una volta dichiarati idonei,
qualora la percentuale dei posti riservati non sia gia' completa,
verranno preferiti nell'ordine di assunzione.
Anche in riferimento al secondo profilo sollevato dal remittente,
non pare a questa Corte che, sulla base degli invocati parametri
costituzionali, resti preclusa al legislatore la possibilita' di
introdurre nella procedura concorsuale prescelta, a favore di alcune
categorie svantaggiate, deroghe suscettibili di realizzare quella
particolare tutela che detta normativa intende perseguire: tale
sistema, lungi dall'essere irragionevole o lesivo di quanto disposto
dall'art. 97 della Costituzione, e' con esso coerente ed anzi
costituisce attuazione del fondamentale principio sancito dall'art.
3, secondo comma, della Costituzione.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 12, ultimo comma, della legge 2 aprile 1968, n. 482
(Disciplina generale delle assunzioni obbligatorie presso le
pubbliche amministrazioni e le aziende private), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, primo comma, 51, primo comma, e 97, terzo
comma, della Costituzione, dal Consiglio di Stato con l'ordinanza in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Contri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 1 aprile 1998.
Il direttore della cancellaria: Di Paola
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