N. 101 SENTENZA 26 marzo - 6 aprile 1998
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Sanita' pubblica - Regione Lombardia - Eradicazione della tubercolosi negli allevamenti bovini e bufalini - Poteri del Ministro della sanita' di disporre in materia nel territorio delle singole province di una o piu' regioni con regolamento (d.m. 15 dicembre 1995, n. 592) - Competenza statuale collegata alle responsabilita' sul piano dei rapporti internazionali - Spettanza allo Stato.(GU n.15 del 15-4-1998 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 26 luglio 1996 e depositato in cancelleria il 9 agosto successivo,
per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del
Ministro della sanita' 15 dicembre 1995, n. 592, recante il
"Regolamento concernente il piano nazionale per la eradicazione della
tubercolosi negli allevamenti bovini e bufalini" ed iscritto al n. 22
del registro conflitti 1996;
Visto l'atto di Costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1997 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'Avvocato Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e
l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato, in riferimento all'art. 14, commi 2 e 3, del decreto del
Ministro della sanita' 15 dicembre 1995, n. 592, recante "Regolamento
concernente il piano nazionale per la eradicazione della tubercolosi
negli allevamenti bovini e bufalini", per violazione dell'art. 9-bis
della legge 30 aprile 1976, n. 397, introdotto dall'art. 5, comma 1,
del d.P.R. 1 marzo 1992, n. 230, degli artt. 31 e 66 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, e degli artt. 5, 11, 117 e 118 della
Costituzione.
Premesso che il comma 1, dell'art. 14 del decreto ministeriale
prevede che il Ministro della sanita' possa dichiarare ufficialmente
indenne da tubercolosi bovina il territorio delle singole province,
di una o piu' regioni, qualora tutti gli allevamenti siano sottoposti
a controllo ufficiale e il 99,8 per cento degli allevamenti risulti
ufficialmente indenne durante l'anno, la ricorrente ritiene la
disposizione di cui al comma 2 - secondo la quale per il 1995 e'
sufficiente che la percentuale di infezione sia inferiore all'1 per
cento, calcolato sulla base di tutti gli allevamenti riscontrati
infetti durante l'anno - irragionevole e contrastante con il diritto
comunitario, per come attuato in forza del d.P.R. n. 230 del 1992: la
percentuale di infezione dovrebbe, infatti, essere calcolata sul
totale degli allevamenti esistenti a fine anno, non gia' sul totale
accertato nel corso dell'intero anno, rivelandosi in caso contrario
"penalizzante per l'intera Regione", in considerazione del continuo
"assottigliamento" delle aziende di allevamento.
Quanto al comma 3 - secondo il quale una regione puo' essere
dichiarata ufficialmente indenne da tubercolosi solo qualora tutte le
sue province godano di tale qualifica - la ricorrente rileva che nel
d.P.R. n. 230 del 1992, attuativo del diritto comunitario, la base
di riferimento territoriale per la dichiarazione di indennita' da
malattie infettive del bestiame e' la regione, restando la provincia
una mera articolazione amministrativa della stessa.
Precisato che le competenze regionali in materia di profilassi
igienico-sanitaria degli allevamenti, anche ove si considerino
meramente delegate ai sensi del d.P.R. n. 616 del 1977, dovrebbero
pur sempre ritenersi difendibili in sede di conflitto di
attribuzione, in quanto necessariamente integrative di quelle
conferite alla regione in materia di agricoltura (atteso che si
collocano a cavallo tra l'agricoltura e la sanita'), la difesa della
ricorrente lamenta che le disposizioni del decreto ministeriale
compromettano tali competenze, in quanto "colpiscono profondamente il
settore della produzione lattiero-casearia e della carne da macello
in Lombardia, impedendo alla Regione di adottare i provvedimenti
necessari per la ripresa e lo sviluppo del settore".
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
infondato.
La Regione ricorrente non contesta, ad avviso dell'Avvocatura, che
il decreto impugnato sia stato emesso dal Ministro nell'ambito delle
attribuzioni assegnate all'amministrazione centrale in materia di
profilassi sanitaria contro le malattie del bestiame, i cui effetti
possono ripercuotersi sull'intero territorio nazionale, ma censura
soltanto la non conformita' dei commi 2 e 3 dell'art. 14 alla
normativa comunitaria e a quella nazionale di attuazione: cosi'
facendo, pero', essa deduce vizi di legittimita' dell'atto che non
possono essere proposti in sede di conflitto di attribuzione, ma che
sono, semmai, denunciabili in altra sede.
Inoltre, la materia della profilassi delle malattie diffusive del
bestiame, delegata ai sensi dell'art. 7 della legge 23 dicembre 1978,
n. 833, non puo' essere attratta per connessione nella competenza
regionale concernente l'agricoltura; non devono, infatti, essere
confusi gli interessi, da un lato, alla sanita' del bestiame, e
dall'altro, alla conservazione dello stesso.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Lombardia ha
depositato una memoria che sottolinea come in sede di conflitto tra
Stato e regioni ben possono essere invocate a parametro disposizioni
di rango subcostituzionale, purche' si tratti di norme poste a tutela
dell'autonomia costituzionalmente garantita alle regioni.
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia ricorre per conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, in relazione all'art. 14, commi 2 e 3, del
decreto del Ministro della sanita' 15 dicembre 1995, n. 592, recante
il "Regolamento concernente il piano nazionale per la eradicazione
della tubercolosi negli allevamenti bovini e bufalini".
L'art. 14 del menzionato regolamento prevede, al comma 1, che il
Ministro della sanita' possa dichiarare ufficialmente indenne da
tubercolosi bovina il territorio delle singole province, di una o
piu' regioni, qualora tutti gli allevamenti siano sottoposti a
controllo e il 99,8 per cento degli allevamenti risulti ufficialmente
indenne durante l'anno. Il comma 2 del medesimo art. 14, oggetto del
conflitto, dispone che per tutto il decorso anno 1995, al fine di
consentire agli uffici interessati il graduale adeguamento alla
disposizione contenuta nel comma 1, per la concessione della
qualifica di territorio "ufficialmente indenne" e' sufficiente che la
percentuale di infezione sia inferiore all'1 per cento, calcolato
sulla base di tutti gli allevamenti riscontrati infetti durante
l'anno. Il comma 3, anch'esso oggetto del conflitto, stabilisce
infine che una regione puo' essere dichiarata ufficialmente indenne
da tubercolosi solo qualora tutte le sue province godano di tale
qualifica.
Secondo la Regione ricorrente, le menzionate disposizioni,
contenute nei commi 2 e 3, violerebbero la propria sfera di autonomia
costituzionalmente garantita in quanto sarebbero in contrasto con
l'art. 9-bis della legge 30 aprile 1976, n. 397, introdotto dall'art.
5, comma 1, del d.P.R. 1 marzo 1992, n. 230, nonche' con gli artt. 31
e 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e con gli artt. 5, 11, 117 e
118 della Costituzione.
2. - Il ricorso non e' fondato.
3. - La Regione ricorrente espone vari argomenti tutti rivolti a
sostenere l'affermato contrasto delle norme contenute nei commi 2 e 3
dell'art. 14 del regolamento ministeriale con disposizioni
legislative regolanti, anche in attuazione di direttive comunitarie,
il potere di dichiarare "ufficialmente indenni" da tubercolosi
determinate zone di territorio nazionale.
Nella specie, non si controverte sulla spettanza di tale potere ma
sulle modalita' del suo esercizio tramite l'impugnato regolamento
ministeriale, modalita' che si sostiene essere illegittime e, per
questo, lesive delle attribuzioni regionali.
Poiche', tuttavia, il giudizio su conflitto di attribuzione attiene
alla definizione degli ambiti di competenza dello Stato e delle
regioni ed e' quindi rivolto principalmente alla dichiarazione circa
la spettanza delle attribuzioni costituzionali contestate (artt. 41 e
38 della legge 11 marzo 1953, n. 87), occorre esaminare l'esistenza
di attribuzioni della Regione ricorrente nella materia oggetto di
disciplina da parte del regolamento stesso.
3.1. - In conformita' con quanto costantemente previsto, a partire
dal d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, a norma dell'art. 6, lettera b),
della legge 23 dicembre 1978, n. 833, rientrano nella competenza
dello Stato, in quanto attribuzioni eccedenti l'ambito delle
politiche regionali, la "profilassi delle malattie infettive e
diffusive, per le quali siano imposte la vaccinazione obbligatoria o
misure quarantenarie, nonche' gli interventi contro le epidemie e le
epizoozie". Tale competenza statale si collega anche alle
responsabilita' che lo Stato stesso assume sul piano dei rapporti
internazionali, responsabilita' di cui e' menzione nella lettera a)
dello stesso art. 6 della legge n. 833 del 1978.
Alla stregua delle norme ricordate, l'evidenza della cui ratio non
e' contestata dalla ricorrente, alle regioni non spettano competenze
ascrivibili alle loro proprie attribuzioni costituzionali. Invece, a
norma dell'art. 7, primo comma, lettera a), della stessa legge n. 833
del 1978, alle regioni e' delegato l'esercizio delle funzioni
amministrative concernenti "la profilassi", delle malattie infettive
e diffusive, di cui al precedente art. 6, lettera b)", ma non anche
di quelle relative agli "interventi contro le epidemie e le
epizoozie", funzioni oggetto delle contestate norme del regolamento
ministeriale in questione.
Indipendentemente dal problema della difendibilita' in sede di
conflitto di attribuzione delle funzioni regionali delegate, dalla
disciplina richiamata risulta quindi che le funzioni di cui si
discute non rientrano in esse, attenendo non a compiti di profilassi
veterinaria, ma a interventi di natura programmatoria spettanti allo
Stato, quali sono le dichiarazioni di ufficiale indennita' dalla
tubercolosi bovina e bufalina di determinate porzioni del territorio.
Tali dichiarazioni ufficiali di indennita' rappresentano un elemento
essenziale che condiziona l'attuazione degli interventi facenti capo
"al piano nazionale di profilassi della tubercolosi bovina", previsto
dagli artt. 1 e 23, comma 1, del regolamento in questione. Per il
tramite dei "piani triennali di eradicazione", di competenza
regionale, previsti a loro volta dall'art. 23, comma 2, il piano
nazionale persegue "l'obiettivo di eradicare in tre anni la
tubercolosi dagli allevamenti bovini e bufalini, ai fini della tutela
della salute pubblica e della protezione degli allevamenti
ufficialmente indenni", per mezzo delle "misure sanitarie da
applicare agli allevamenti bovini e bufalini dell'intero territorio
nazionale", che il regolamento stesso disciplina.
Risulta cosi' che alla Regione ricorrente non spettano, rispetto
alle attribuzioni oggetto di contestazione, competenze proprie, e
nemmeno delegate. Cosicche', per la parte che attiene alla difesa
delle funzioni regionali in materia di sanita', il ricorso e'
infondato.
3.2. - Ad uguale conclusione negativa deve giungersi anche con
riguardo all'argomentazione prospettata dalla Regione con riferimento
alle proprie attribuzioni in materia di agricoltura. La ricorrente,
dall'asserita illegittimita' dei commi 2 e 3 dell'art. 14 del
regolamento ministeriale in questione, ritiene violate le proprie
attribuzioni in tale materia, in base alla premessa che l'intervento
statale finalizzato all'eradicazione della tubercolosi bovina e
bufalina presenta caratteri materiali misti, attenendo tanto alla
sanita' quanto all'agricoltura (materia nella quale, a norma
dell'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977, e' da ricomprendersi la
zootecnia, come affermato dalla sentenza n. 123 del 1992 di questa
Corte).
Ma, anche nell'ipotesi in cui, in linea di principio, si fosse
disposti a seguire questa prospettazione (che risulta peraltro
contraddetta dalle sentenze di questa Corte, che
dall'agricoltura-zootecnia tengono nettamente distinta la
zooprofilassi: ancora sentenza n. 123 del 1992 e sentenza n. 124 del
1994), in concreto non e' dato vedere rispetto a quali attribuzioni
regionali si manifesterebbe, come conseguenza dell'illegittimita'
delle norme regolamentari contestate, la lesione lamentata dalla
Regione ricorrente. Essa, senza alcun passaggio argomentativo idoneo
a identificare le attribuzioni difese per mezzo del conflitto,
asserisce che l'applicazione delle norme che stanno all'origine del
conflitto colpisce il settore della produzione lattiero-casearia e
della carne da macello in Lombardia, impedendo alla Regione di
adottare i provvedimenti necessari per la ripresa e lo sviluppo del
settore.
Ma da una formula genericamente assertiva come quella ora riferita,
dalla quale non e' dato identificare le attribuzioni che la
ricorrente assume violate, non derivano i tratti giuridici necessari
e sufficienti affinche' il contrasto tra la Regione e lo Stato possa
configurarsi come conflitto costituzionale. E pertanto, anche a
questo riguardo, il ricorso risulta privo di fondamento.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al Ministro della
sanita', adottare l'art. 14, commi 2 e 3, del decreto ministeriale 15
dicembre 1995, n. 592, recante il "Regolamento concernente il piano
nazionale per la eradicazione della tubercolosi negli allevamenti
bovini e bufalini".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 marzo 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 aprile 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
98C0395