N. 127 SENTENZA 9 - 16 aprile 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Regione Lazio - Parco naturale archeologico dell'Inviolata in Guidonia Montecelio - Finanziamento - Risorse a carico della finanza pubblica - Limiti - Mancanza di incidentalita' della questione basata su un postulato privo di qualsiasi fondamento - Inammissibilita'. (Legge regione Lazio 20 giugno 1996, n. 22). (Cost., artt. 81 e 117).(GU n.16 del 22-4-1998 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Lazio 20 giugno 1996, n. 22 (Istituzione del parco
naturale-archeologico dell'Inviolata in Guidonia Montecelio),
promosso con ordinanza emessa il 9 settembre 1996 dal pretore di
Roma, sezione distaccata di Tivoli, sul ricorso proposto da Annibaldi
Daniele contro il sindaco del comune di Guidonia ed altro, iscritta
al n. 1266 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell'anno
1996.
Visti gli atti di costituzione di Annibaldi Daniele e della Regione
Lazio;
Udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 1998 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi gli avvocati Romano Vaccarella per Annibaldi Daniele, Aldo
Rivela e Massimo Luciani per la Regione Lazio.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 9 settembre 1996 (r.o. n. 1266 del
1996), il pretore di Roma, sezione distaccata di Tivoli, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Lazio 20 giugno 1996, n. 22 (Istituzione del parco
naturale-archeologico dell'Inviolata in Guidonia Montecelio),
denunciandone il contrasto con l'art. 117 della Costituzione, in
relazione ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato
e dalla legge-quadro 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge-quadro sulle aree
protette), nonche', in subordine, con l'art. 81 della Costituzione.
2. - La questione e' stata proposta nel corso del procedimento
possessorio instaurato ai sensi dell'art. 703 cod. proc. civ. da
Annibaldi Daniele, titolare dell'azienda agricola "Prato Rotondo",
per lamentare la turbativa del suo possesso derivante dal diniego
opposto, in pretesa osservanza della legge della Regione Lazio n. 22
del 1996, dal sindaco di Guidonia, nella sua veste di gestore del
parco dell'Inviolata (nella cui area risulta ricompresa la maggior
parte dei terreni sui quali insiste l'azienda agricola), alla
richiesta di autorizzazione ad impiantare un frutteto.
3. - Premette il rimettente che, nel giudizio a quo il ricorrente,
nell'eccepire l'incompatibilita' della menzionata legge regionale con
gli artt. 40 e 52 del Trattato istitutivo della Comunita' economica
europea e con il successivo Atto unico, nonche' il contrasto della
medesima con gli artt. 3, 42, 81, 117 e 128 della Costituzione, ha
sollecitato l'emanazione, da parte del pretore, dell'ordine al comune
di disapplicare la legge regionale in parola.
4. - Esaminata in via pregiudiziale l'eccezione di difetto di
giurisdizione sollevata dalle amministrazioni resistenti (comune di
Guidonia e Regione Lazio), il giudice a quo l'ha respinta sulla base
di una duplice motivazione: e cioe', da un lato, perche' la
denunciata turbativa non deriverebbe dall'esercizio di poteri
discrezionali da parte del comune e, dall'altro, perche' il
ricorrente lamenta la violazione di norme comunitarie attributive di
situazioni soggettive di diritto. Indi, nel disporre la trasmissione
degli atti alla Corte di giustizia dell'Unione europea, il rimettente
ha contestualmente sollevato questione di legittimita' costituzionale
della citata legge della Regione Lazio n. 22 del 1996, facendo, tra
l'altro, rinvio ob relationem alle prospettazioni del ricorrente.
5. - Nel costituirsi in giudizio, la parte privata osserva
pregiudizialmente che il difetto di giurisdizione eccepito dalle
controparti nel giudizio principale - e sul quale il rimettente si e'
espressamente pronunziato - sarebbe tutt'altro che evidente
osservando nel merito, che la legge regionale sarebbe illegittima per
violazione degli artt. 3, 42, 81 e 117 della Costituzione.
6. - Anche la Regione Lazio si e' costituita in giudizio, chiedendo
che le questioni siano dichiarate manifestamente inammissibili
ovvero, in subordine, infondate.
Nel caso di specie, a parte il non consentito metodo della
motivazione per relationem risulterebbero disattesi anche i principi
secondo i quali una questione di costituzionalita' deve essere
sollevata "nel corso di un giudizio", che abbia un petitum che non si
risolva nella stessa questione (vedi, ex plurimis sentenza n. 65 del
1964 nonche' sentenze nn. 92 del 1973 e 256 del 1982). Nella specie,
sotto le spoglie dell'azione di manutenzione, si celerebbe in realta'
un'azione volta ad aggredire direttamente la legge, esercitata, per
giunta, innanzi ad un giudice carente (come qualunque altro giudice)
di giurisdizione, atteso che l'animus turbandi, richiesto per la
configurabilita' della turbativa del possesso, non e' rinvenibile
"ove il presunto autore sia il legislatore".
7. - Nell'imminenza della discussione del giudizio, la parte
privata ha presentato una ulteriore memoria, in cui, nell'affermare
che il pretore ha espressamente (anche se sinteticamente) indicato le
ragioni di sussistenza di entrambi i presupposti dell'incidente di
costituzionalita', si osserva che all'interdetto possessorio
richiesto nel giudizio principale corrisponde un petitum diverso ed
autonomo rispetto all'oggetto del presente giudizio. Nel caso di
specie, pretendendo la legge censurata di annullare tout court una
serie di facolta' essenziali connesse ai diritti di proprieta' e di
impresa, ove il privato contesti la conformita' della legge stessa ai
principi costituzionali, "e' il giudice dei diritti soggettivi che
deve apprestare - nei limiti consentitigli dall'ordinamento, e cioe'
astenendosi dall'annullare la legge per cio' solo che essa e',
formalmente, una legge, ma traendo ogni altra implicazione dalla
delibazione di incostituzionalita' della medesima - tutela al
cittadino".
8. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la Regione
Lazio, nel ribadire le precedenti argomentazioni, ha depositato copia
della sentenza emessa il 18 dicembre 1997, dalla Corte di giustizia
delle Comunita' europee, prima sezione, sul rinvio pregiudiziale del
pretore rimettente ed ha dedotto un ulteriore profilo di
inammissibilita', nel senso che non sarebbe consentito sollevare
contemporaneamente la pregiudiziale comunitaria e quella di
costituzionalita'.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza in epigrafe il pretore di Roma, sezione
distaccata di Tivoli, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Lazio 20 giugno 1996, n. 22
(Istituzione del parco naturale-archeologico dell'Inviolata in
Guidonia Montecelio), denunciandone il contrasto, nel suo complesso,
con l'art. 117 della Costituzione, in relazione ai principi
fondamentali dettati dalla legge-quadro sulle aree protette 6
dicembre 1991, n. 394, nonche', in via subordinata, con l'art. 81
della Costituzione, per le parti che richiedono di attingere alle
risorse finanziarie pubbliche, per gli oneri esorbitanti dalla somma
di cento milioni di lire, stanziata dalla legge stessa.
L'ordinanza di rimessione e' stata emessa nel corso di un
procedimento possessorio ex art. 703 cod. proc. civ., instaurato dal
titolare di un'azienda agricola, il quale, vistosi negare dal sindaco
di Guidonia, nella veste di gestore del parco dell'Inviolata (nella
cui area risulta ricompresa parte dei terreni del ricorrente),
l'autorizzazione ad impiantare un frutteto, in pretesa osservanza di
quanto disposto dalla legge della Regione Lazio n. 22 del 1996,
assume che detto provvedimento negativo integri una turbativa del suo
possesso e sollecita, percio', l'emissione dell'ordine al sindaco
stesso di disapplicare la stessa legge regionale.
2. - La questione e' inammissibile per motivi connessi, a tacere di
altre ragioni preclusive, al palese difetto di giurisdizione del
giudice rimettente, con conseguente carenza del requisito della
rilevanza ai fini del decidere.
E' infatti pacifico e costante orientamento della giurisprudenza,
sia di legittimita' che di merito, che le azioni possessorie nei
confronti della pubblica amministrazione sono consentite solo nei
casi in cui quest'ultima abbia agito iure privatorum o abbia posto in
essere un'attivita' meramente materiale, e non quando dette azioni
siano proposte avverso comportamenti ricollegabili all'esercizio di
poteri pubblici ovvero posti in essere per il tramite di atti
amministrativi.
Come risulta anche dal testo dell'ordinanza, il provvedimento
negativo, oggetto di ricorso innanzi al pretore, e' stato assunto dal
sindaco nell'esercizio di poteri autorizzatori derivanti dall'art. 7,
comma 1, lettera e), della legge regionale n. 22 del 1996, il quale
vieta "i cambiamenti di coltura e i movimenti non esplicitamente
autorizzati dall'ente gestore e al solo fine di eventuali lavori di
ripristino secondo modalita' da stabilire sentito il parere del
Comitato tecnico-scientifico per l'ambiente".
Il giudice a quo, per dimostrare l'esistenza della sua potestas
iudicandi, richiama un duplice ordine di argomentazioni, assumendo,
in primo luogo, che mancherebbe nella specie qualsiasi potere
discrezionale in capo al comune resistente (in ordine al consentire,
o meno, il compimento di determinate attivita' agricole) ed
osservando, in secondo luogo, che il ricorrente lamenta la lesione di
norme comunitarie, "le quali attribuiscono situazioni soggettive di
diritto tali da imporre, a loro volta, ai giudici nazionali di
disapplicare persino le leggi e gli atti con forza di legge che si
rivelino in contrasto con le norme comunitarie stesse".
Ne' l'una ne' l'altra delle ragioni addotte e', tuttavia, idonea a
corroborare l'assunto del rimettente.
Non la prima, perche' - a parte l'opinabilita' dell'affermazione
secondo la quale l'amministrazione comunale sarebbe, nella specie,
del tutto sfornita di discrezionalita' nel valutare le istanze di
autorizzazione ex art. 7 della legge regionale in questione - la
stessa si basa, comunque, su un postulato privo di qualsiasi
fondamento: cioe' che, di regola, al carattere vincolato del
provvedimento corrispondano situazioni giuridiche qualificabili quali
diritti soggettivi e, per converso, all'area della discrezionalita'
amministrativa quelle definibili come interessi legittimi.
Ne', tantomeno, la seconda, giacche' - a parte il fatto che la
materia oggetto di contenzioso innanzi al pretore rimettente e' da
reputare completamente estranea alla normativa comunitaria, come
confermato anche dalla sentenza della Corte di giustizia delle
comunita' europee, prima Sezione, 18 dicembre 1997, prodotta in
giudizio dalla Regione Lazio - la sussistenza di un diritto
soggettivo non potrebbe, comunque, ritenersi dimostrata solo in
ragione della efficacia diretta, che caratterizza le stesse norme
comunitarie rispetto agli ordinamenti interni.
Il gia' rilevato ostacolo all'ammissibilita' della questione non
puo' essere, d'altro canto, superato nemmeno ricorrendo alla tesi
adombrata dalla parte privata nel riconnettere l'esistenza del potere
di cognizione del pretore alla circostanza che la dichiarazione di
illegittimita' della legge regionale farebbe riespandere il diritto
di proprieta' di cui si chiede protezione.
Proprio tale prospettazione evidenzia, infatti, un ulteriore motivo
di inammissibilita', e cioe' la mancanza di incidentalita' della
questione, dal momento che la eventuale pronunzia di accoglimento
della Corte verrebbe, in realta', a concretare, di per se', la tutela
richiesta innanzi al pretore, disattendendo, cosi', il pacifico
orientamento della giurisprudenza costituzionale, secondo il quale il
petitum del giudizio, nel corso del quale viene sollevata una
questione di costituzionalita', non puo' risolversi nella
proposizione della questione stessa. In effetti, nel caso qui in
esame, non e' dato scorgere quale ulteriore provvedimento, ex art.
703 cod. proc. civ., potrebbe essere emesso dal giudice a quo per
rimuovere la supposta turbativa, una volta venuto meno, con il
travolgimento della normativa denunciata, l'obbligo per il privato di
richiedere la prevista autorizzazione.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
della legge della Regione Lazio 20 giugno 1996, n. 22 (Istituzione
del parco naturale-archeologico dell'Inviolata in Guidonia
Montecelio), sollevata, in riferimento agli artt. 81 e 117 della
Costituzione, dal pretore di Roma, sezione distaccata di Tivoli, con
l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 aprile 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 aprile 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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