N. 111 SENTENZA 24 marzo - 2 aprile 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Finanza pubblica - Regione Sicilia - Entrate finanziarie - Partecipazione alla iniziativa legislativa del Governo - Esclusione - Istruzione elementare - Attribuzioni statali in materia di pubblica istruzione devolute alla regione - Mancata esclusione della regione dall'applicazione delle nuove norme - Riserva all'erario di entrate per la copertura degli oneri per il servizio del debito pubblico - IRAP - Addizionale Irpef - Limitazioni all'attuazione dei decreti in materia - Riferimento alla sentenza della Corte n. 92/1999 - Insussistenza di lesioni dell'autonomia regionale - Inammissibilita' - Non fondatezza - Riserva, da parte della Corte, circa la decisione sulle questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 154, e 3, comma 216, della legge 23 dicembre 1996, n. 662. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, artt. 1, comma 85, 2, comma 154, 3, commi 158, e 216; legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, comma 85, art. 3, comma 158; legge 23 dicembre 1996, n. 662, artt. 2, comma 154, e 3, comma 216). (Statuto speciale regione siciliana, artt. 14, lettera r), 17, lettera d), 20, 21 terzo comma, 36; d.P.R. 14 maggio 1985, n. 246; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2).(GU n.15 del 14-4-1999 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, comma 85,
2, comma 154, 3, commi 158 e 216, della legge 23 dicembre 1996, n.
662, recante "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica",
promosso con ricorso della regione siciliana, notificato il 27
gennaio 1997, depositato in Cancelleria il 30 successivo ed iscritto
al n. 18 del registro ricorsi 1997;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1999 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Francesco Castaldi e Giovanni Lo Bue per la
regione siciliana e l'avvocato dello Stato Francesco Guicciardi per
il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 27 gennaio e depositato il 30
gennaio 1997 (Reg. ric. n. 18 del 1997), la regione siciliana ha
impugnato, in riferimento agli artt. 14, lettera r), 17, lettera d),
20, 21, terzo comma, e 36 dello statuto speciale e alle relative
norme di attuazione in materia di pubblica istruzione e in materia
finanziaria, gli artt. 1, comma 85, 2, comma 154 e 3, commi 158 e
216, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica).
Nel primo motivo del ricorso la regione sostiene che le
disposizioni impugnate sono viziate per violazione dell'art. 21,
terzo comma, dello statuto speciale, ai cui sensi il presidente della
regione partecipa col rango di Ministro e con voto deliberativo al
Consiglio dei Ministri nelle materie che interessano la regione.
Infatti il procedimento legislativo che ha portato alla formazione
delle disposizioni impugnate sarebbe stato iniziato e completato
senza che il presidente della regione abbia potuto prendere parte
alla fase dell'iniziativa legislativa del Governo.
Premesso che tale partecipazione rientra nella sfera delle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite, la ricorrente
sostiene che l'interesse regionale che giustifica tale partecipazione
sussiste nei confronti delle norme impugnate in quanto esse producono
i loro effetti in materie nelle quali alla regione sono attribuiti
poteri che caratterizzano la sua speciale autonomia, e che solo da
una partecipazione del presidente regionale alla seduta del Consiglio
dei Ministri avrebbe potuto scaturire il "leale coordinamento" degli
interessi della regione con quelli dello Stato, coordinamento cui
mira l'art. 21 dello statuto. Ricorda inoltre di avere proposto
ricorso per conflitto di attribuzioni in relazione alle limitazioni
poste alla partecipazione del Presidente regionale al Consiglio dei
Ministri nella seduta del 27 settembre 1996, convocata per l'esame
del disegno di legge finanziaria per il 1997, chiedendo
l'annullamento della deliberazione con cui il disegno di legge fu
approvato.
2. - Col secondo motivo del ricorso si censura l'art. 1, comma 85,
della legge - che dichiara non applicabili le disposizioni dei commi
da 70 ad 80 dello stesso articolo alla regione Valle d'Aosta e alle
province autonome di Trento e di Bolzano, le quali disciplinano la
materia nell'ambito dei rispettivi statuti e delle relative norme di
attuazione - nella parte in cui non prevede di escludere
dall'applicazione delle predette disposizioni anche la regione
siciliana. In tal modo infatti, secondo la ricorrente, si
violerebbero i principi discendenti dall'art. 14, lettera r), e
dall'art. 17, lettera d), dello statuto, che attribuiscono alla
regione, rispettivamente, competenza legislativa esclusiva in materia
di istruzione elementare e competenza legislativa concorrente in
materia di istruzione media e universitaria; si violerebbe l'art. 20
dello statuto, che attribuisce al presidente e agli assessori
regionali le funzioni esecutive ed amministrative anche nelle materie
di cui agli artt. 14, 15 e 17; si violerebbero le norme di attuazione
dello statuto in materia di pubblica istruzione (d.P.R. 14 maggio
1985, n. 246, art. 1), che devolvono espressamente alla regione tutte
le attribuzioni statali in materia di pubblica istruzione, salvo
quelle enumerate, che restano di competenza statale.
La ricorrente osserva che il comma 70 dell'art. 1 della legge n.
662 del 1996 prevede che i provveditori agli studi adottino con
propri decreti i piani organici di aggregazione, fusione,
soppressione di scuole e istituti di istruzione, con cio' modificando
l'ordine delle competenze per la definizione del piano di
razionalizzazione della rete scolastica cosi' come disciplinato
dall'art. 51 del d.lgs. n. 297 del 1994, secondo cui il piano e'
adottato con provvedimento del Ministro e, nel territorio della
regione siciliana, con provvedimento dell'assessore regionale previa
intesa col Ministero. Sarebbe dunque illegittimo non avere escluso
dall'applicazione delle nuove norme la regione siciliana, tanto piu'
che essa e' titolare di competenza addirittura esclusiva in materia
di istruzione elementare, mentre la Valle d'Aosta, che da tale
applicabilita' viene invece esclusa, ha solo una potesta'
concorrente.
3. - Col terzo motivo del ricorso si lamenta la violazione
dell'art. 36 dello statuto e delle norme di attuazione in materia
finanziaria, nonche' dei principi di certezza del diritto e di leale
cooperazione, da parte dell'art. 2, comma 154, e dell'art. 3, comma
216, della legge n. 662 del 1996. Si tratta di due disposizioni di
tenore simile, che riservano all'erario, rispettivamente, le entrate
derivanti dai commi da 133 a 165 dell'art. 2, e le entrate derivanti
dalla legge n. 662 nella sua totalita', destinandole a concorrere
"alla copertura degli oneri per il servizio del debito pubblico,
nonche' alla realizzazione delle linee di politica economica e
finanziaria in funzione degli impegni di riequilibrio del bilancio
assunti in sede comunitaria", e dispongono che con decreto del
Ministro delle finanze "sono definite, ove necessarie, le modalita'"
di attuazione di quanto previsto dagli stessi commi in questione.
La ricorrente osserva che la legge n. 662 contiene, oltre a diverse
disposizioni che istituiscono nuovi tributi, sostituiscono imposte
esistenti con altro tipo di imposizioni, ed elevano aliquote di
tributi, interventi molteplici e di varia natura caratterizzati
dall'apparente intento di ridisegnare fattispecie tributarie, cause
di detrazione o di deduzione, o di allargare la base imponibile (ad
esempio attraverso l'aumento delle rendite catastali), ma
sostanzialmente rivolti a procurare, in "forme trasversali", delle
maggiori entrate.
Tali interventi sulla base imponibile di tributi esistenti, che
consentono l'acquisizione di maggiori entrate, non darebbero luogo
pero' a "nuove entrate tributarie" ai sensi dell'art. 2 del d.P.R.
26 luglio 1965, n. 1074, che, nell'attribuire alla regione la
spettanza di tutte le entrate tributarie erariali (salvo alcune
espressamente nominate) riscosse nel suo territorio, dirette o
indirette, comunque denominate, eccettua soltanto le "nuove entrate
tributarie il cui gettito sia destinato con apposite leggi alla
copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalita'
contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi
medesime".
Nuove entrate tributarie, a questi fini, sarebbero solo quelle
derivanti dalla istituzione di nuove imposte o dall'incremento delle
aliquote di imposte preesistenti: nella specie, non ricorrendo tali
ipotesi, la devoluzione allo Stato dei maggiori proventi sarebbe
illegittima.
Nelle norme impugnate non vi sarebbe, secondo la ricorrente, alcuna
indicazione dei criteri per distinguere i proventi nuovi da quelli
che non lo sono, limitandosi esse a rinviare ad un decreto
ministeriale la indicazione dei criteri selettivi: si impedirebbe
cosi' il controllo sul corretto esercizio della deroga, e verrebbe
meno la prevedibilita' delle relative decisioni, con violazione della
certezza del diritto.
Il vulnus al principio di leale cooperazione sarebbe ancor piu'
grave per non essersi prevista alcuna forma di partecipazione e
consultazione della regione nella determinazione dei maggiori
proventi derivanti dagli interventi in parola. La regione sarebbe
stata totalmente ignorata, in quanto il presidente della regione non
e' stato invitato al Consiglio dei Ministri in cui si e' discussa e
approvata la normativa in questione, e il Ministro determinera'
discrezionalmente, senza alcuna partecipazione della regione, il
quantum dei maggiori proventi riservati allo Stato.
4. - Il quarto motivo del ricorso concerne il comma 158 dell'art.
3, secondo il quale la regione siciliana "provvede con propria legge
alla attuazione dei decreti di cui ai commi da 143 a 149" - cioe' dei
decreti legislativi delegati in tema di istituzione e disciplina
della nuova imposta regionale sulle attivita' produttive - "con le
limitazioni richieste dalla speciale autonomia finanziaria
preordinata dall'art. 36 dello Statuto regionale e dalle relative
norme di attuazione".
Tale disposizione contrasterebbe con la speciale autonomia
finanziaria garantita alla regione siciliana dallo Statuto (art. 36)
e dalle norme di attuazione (d.P.R. n. 1074 del 1965), che
attribuiscono ad essa il potere di istituire tributi propri nei
limiti dei principi del sistema tributario dello Stato.
5. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,
chiedendo la reiezione del ricorso.
Quanto al primo motivo, nell'atto di costituzione l'Avvocatura
erariale osserva che il presidente della regione era stato invitato a
partecipare alla seduta del Consiglio dei Ministri con telegramma
urgentissimo del 26 settembre 1996: a nulla rileverebbe che l'invito
fosse limitato all'esame di una sola parte del disegno di legge,
poiche' il presidente della regione, se avesse scelto di intervenire,
lo avrebbe fatto quale "Ministro fra i Ministri" e in quella sede,
senza alcuna limitazione, avrebbe potuto sollevare il problema di
altre questioni di interesse regionale; ove fosse stato escluso
indebitamente dalla discussione di parti del testo sulle quali aveva
diritto di pronunciarsi, avrebbe potuto sollevare conflitto di
attribuzioni. Decidendo di non partecipare alla riunione egli si
sarebbe invece precluso la possibilita' di intervenire e votare sulle
questioni di sua competenza. Il telegramma di convocazione, che
faceva esplicito riferimento all'art. 16 del disegno di legge, sulla
partecipazione della regione siciliana alla spesa sanitaria, avrebbe
avuto unicamente la funzione di richiamare l'attenzione della regione
su di esso come argomento che interessava direttamente la regione
stessa, ma non avrebbe impedito al Presidente di porre l'accento in
sede di Consiglio su altre parti del disegno di legge: l'atto di
convocazione non potrebbe avere alcun valore precettivo o vincolante.
Peraltro la normativa finanziaria censurata dalla regione ricorrente
non presenterebbe, ad avviso dell'Avvocatura, alcuna peculiare
attinenza diversificata alla regione siciliana, valendo uniformemente
per tutto il territorio nazionale. Nella successiva memoria
presentata in vista dell'udienza, la difesa del Presidente del
Consiglio precisa che il telegramma di convocazione, che viene
prodotto, non recava alcuna limitazione ed era diretto a tutti i
presidenti delle regioni a statuto speciale: l'art. 16 allegato al
telegramma avrebbe avuto unicamente la funzione di richiamare
l'attenzione della regione su un argomento che interessava la regione
stessa. Quanto alle modalita' di convocazione, afferma l'Avvocatura
nella memoria che il disegno di legge finanziaria, per prassi
costante, viene completato solo nel giorno antecedente la discussione
in Consiglio dei Ministri ed e' distribuito ai ministri nella stessa
mattina del giorno della seduta. La convocazione del presidente della
regione sarebbe stata effettuata con tempi e modi identici a quelli
praticati per i ministri e gli altri presidenti regionali, nelle
forme compatibili con i caratteri della delibera di approvazione
della legge finanziaria e con l'urgenza ad essa collegata.
6. - In relazione al secondo motivo del ricorso, l'Avvocatura
erariale osserva che le norme di legge ordinaria devono essere
interpretate in modo conforme alle norme dello statuto, che sono di
rango costituzionale: il fatto che non sia espressamente sancita
l'esclusione della regione siciliana dall'applicazione di alcune
norme non comporterebbe affatto che tale esclusione non sia
implicita. Nella successiva memoria si precisa che l'espressa
menzione delle province autonome di Trento e di Bolzano e della
regione Valle d'Aosta e' giustificata dalla particolarita' della
disciplina cola' in vigore, in quanto la gestione del personale
scolastico e' trasferita o delegata a detti enti. Secondo
l'Avvocatura, il comma 70 dell'art. 1 della legge, concernente la
riorganizzazione della rete scolastica, e' norma di carattere
generale che trova applicazione su tutto il territorio nazionale, ma
in Sicilia tale applicazione avviene in conformita' allo statuto e
alle norme di attuazione, come e' esplicitamente previsto nell'art.
12 dello schema di decreto interministeriale predisposto dal
Ministero della pubblica istruzione. Nella memoria successiva si
aggiunge che in effetti la regione ha prospettato al Ministero il
piano di riorganizzazione della rete scolastica, sul quale il
Ministero, con nota in data 2 luglio 1997, ha espresso l'intesa.
7. - Sul terzo motivo del ricorso la difesa del Presidente del
Consiglio osserva che questa Corte, nella sentenza n. 429 del 1996,
ha giudicato infondato il dubbio di legittimita' costituzionale che
investiva una clausola legislativa (art. 3, comma 241, della legge n.
549 del 1995) testualmente identica a quella contenuta nell'art. 3,
comma 216, della legge impugnata, e ha precisato che il requisito
della novita' dell'entrata puo' ritenersi soddisfatto anche con
riferimento a entrate derivanti dall'aumento delle aliquote di
imposte preesistenti. Le norme qui censurate, inoltre, solo in parte
determinerebbero entrate aggiuntive relative a tributi preesistenti,
mediante la rimodulazione di una serie di imposte erariali attraverso
l'accorpamento delle aliquote; per il resto prevederebbero anche
nuovi tributi strutturalmente destinati alle regioni, come l'IRAP e
l'addizionale regionale all'IRPEF, ovvero nuovi tributi erariali
specificamente destinati al perseguimento delle linee di politica
economica e finanziaria in vista della partecipazione dell'Italia
all'unione monetaria europea (c.d. contributo per l'Europa).
8. - In relazione al quarto motivo del ricorso, l'Avvocatura
erariale osserva che il comma 158 dell'art. 3 della legge impugnata
fa espresso riferimento alle "limitazioni richieste dalla speciale
autonomia finanziaria preordinata dall'art. 36 dello Statuto
regionale e dalle relative norme di attuazione". Dall'art. 2, primo
comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965 si ricaverebbe che le norme
tributarie dello Stato dispongono in modo unitario per tutto il
territorio nazionale e sono applicabili anche nella regione
siciliana, la quale potra' e dovra' legiferare in via attuativa
facendo uso dei suoi ordinari poteri legislativi. Le disposizioni
richiamate in tema di imposta regionale sulle attivita' produttive -
conclude l'Avvocatura - non invadono il campo dell'autonomo potere
regionale di istituzione di nuovi tributi.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimita' costituzionale proposte col
ricorso della regione siciliana concernono quattro diverse
disposizioni contenute nella legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica).
Si tratta del comma 85 dell'art. 1, impugnato nella parte in cui
non esclude la regione siciliana dall'applicazione delle disposizioni
dei commi da 70 a 80 dello stesso articolo; del comma 154 dell'art.
2, che riserva all'erario le entrate derivanti dai commi da 133 a 165
dello stesso articolo; del comma 158 dell'art. 3, che prevede
l'attuazione da parte della regione siciliana, con propria legge, dei
decreti legislativi delegati emanati in base ai commi da 143 a 149
dello stesso articolo; infine del comma 216 del medesimo art. 3, che
riserva all'erario le entrate derivanti dall'insieme della legge n.
662 del 1996.
Con ordinanza in data 11-22 febbraio 1999 questa Corte, in
relazione alle questioni di legittimita' costituzionale proposte nei
confronti dell'art. 2, comma 154, e dell'art. 3, comma 216, ha
disposto in via istruttoria l'acquisizione di informazioni e
documenti, riservata ogni altra decisione sul ricorso.
In questa sede, stralciate tali questioni, la Corte e' dunque
chiamata a decidere sulle rimanenti due, concernenti rispettivamente
il comma 85 dell'art. 1 e il comma 158 dell'art. 3, oltre che sul
profilo comune di illegittimita' sollevato nei confronti di tutte le
disposizioni impugnate, per violazione dell'art. 21, terzo comma,
dello statuto speciale, profilo a sua volta estraneo all'oggetto
della disposta istruttoria.
2. - Col primo motivo del ricorso la regione siciliana censura le
quattro disposizioni impugnate in quanto il procedimento legislativo
che ha portato alla formazione delle stesse sarebbe stato iniziato e
completato senza che il presidente della regione abbia potuto
prendere parte alla fase della iniziativa legislativa del Governo,
intervenendo al Consiglio dei Ministri secondo quanto prevede l'art.
21, terzo comma, dello statuto, ai cui sensi il presidente regionale
"col rango di Ministro partecipa al Consiglio dei Ministri con voto
deliberativo nelle materie che interessano la regione". L'interesse
regionale sarebbe da ritenere sussistente nei confronti delle norme
impugnate, in quanto esse producono i loro effetti in materie nelle
quali alla regione sono attribuiti poteri che caratterizzano la sua
speciale autonomia.
3. - La censura e' inammissibile.
La sua proposizione nel presente ricorso, come ricorda la stessa
regione ricorrente, fa seguito al ricorso per conflitto di
attribuzioni, proposto ritualmente dalla stessa regione in
riferimento alla delibera del Consiglio dei Ministri, in data 27
settembre 1996, di approvazione del disegno di legge poi divenuto la
legge n. 662 del 1996 (erroneamente indicato come disegno di legge
finanziaria per il 1997), ricorso nel quale si lamentava che la
partecipazione del Presidente regionale - necessaria, ad avviso della
ricorrente, sull'intero disegno di legge, per l'interesse regionale
che avrebbe caratterizzato la materia in esso trattata - fosse stata
invece limitata alla sola disposizione dell'art. 16, in tema di
partecipazione della regione al finanziamento della spesa sanitaria.
Questa Corte, con sentenza n. 92 del 1999, ha respinto nel merito
detto ricorso, ribadendo che la partecipazione, garantita dallo
statuto, del presidente della regione al Consiglio dei Ministri e'
limitata agli oggetti riguardo ai quali sussista un interesse
differenziato della singola regione; chiarendo che il disegno di
legge in questione non presentava nel suo complesso tale carattere,
avendo contenuti assai vari, unificati solo dall'essere finalizzati
alla manovra di bilancio; e osservando che la regione ricorrente non
aveva indicato altre specifiche disposizioni del disegno di legge che
presentassero il requisito richiesto per giustificare la
partecipazione del presidente della regione.
Non e' necessario, in questa sede, affrontare il problema se la
mancata partecipazione del presidente regionale al Consiglio dei
Ministri che ha deliberato di adottare l'iniziativa legislativa possa
essere fatta valere come vizio di legittimita' costituzionale della
legge, una volta che questa sia stata approvata dal Parlamento, o se
essa possa invece essere denunciata solo in sede di conflitto di
attribuzioni nei riguardi della deliberazione governativa, al cui
esito di accoglimento dovrebbero valutarsi gli eventuali effetti sul
procedimento parlamentare. Nella specie sussistono infatti due
decisive ragioni che impediscono comunque l'esame nel merito della
censura.
Da un lato, sta di fatto che tre delle quattro disposizioni
denunciate, e cioe' il comma 85 dell'art. 1, il comma 154 dell'art. 2
e il comma 158 dell'art. 3, non erano incluse, ne' nella forma
attuale, ne' in altra forma, nel disegno di legge approvato dal
Governo il 27 settembre 1996: esse traggono infatti origine da
emendamenti aggiuntivi proposti nella sede parlamentare.
Precisamente, il comma 85 dell'art. 1 deriva da un emendamento
Zeller e altri approvato dalla V Commissione della Camera dei
deputati (Atti Camera, Commissione V, seduta del 27 ottobre 1996,
pagg. 8 e 29); il comma 154 dell'art. 2 deriva dal comma 22 di un
articolo aggiuntivo (42-bis) presentato alla Camera come emendamento
del Governo (cfr. Atti Camera, seduta del 14 novembre 1996, pagg.
2705 e 2710); il comma 158 dell'art. 3 deriva da un articolo
aggiuntivo (64-bis) proposto come emendamento D'Ali' e accolto in
Commissione al Senato (cfr. Atti Senato, Commissioni V e VI riunite,
seduta antimeridiana del 6 dicembre 1996, pagg. 31 e 110).
E' evidente che in relazione a queste disposizioni non e' in alcun
caso proponibile una censura riferita alla mancata partecipazione del
presidente regionale al Consiglio dei Ministri in sede di
deliberazione dell'iniziativa legislativa.
Dall'altro lato, per quanto riguarda la quarta disposizione
impugnata, cioe' il comma 216 dell'art. 3, si tratta bensi' di una
disposizione gia' presente nel disegno di legge deliberato dal
Governo (all'art. 82). Ma la censura in esame non puo' comunque
avere ingresso in questa sede, dopo che il ricorso per conflitto di
attribuzioni, proposto dalla regione siciliana avverso la delibera
governativa, per rivendicare la partecipazione necessaria del
presidente regionale in relazione all'intero disegno di legge - senza
peraltro, nemmeno in via subordinata, indicare l'art. 82 del disegno
di legge (cui corrisponde l'art. 3, comma 216, della legge) come
oggetto di uno specifico interesse regionale suscettibile di
giustificare detta partecipazione - e' stato respinto nel merito da
questa Corte, con la citata sentenza n. 92 del 1999. Una ulteriore
decisione di merito si configurerebbe infatti come un inammissibile
bis in idem.
4. - Con il secondo motivo del ricorso si censura il comma 85
dell'art. 1 della legge impugnata, nella parte in cui non prevede di
escludere anche la regione siciliana - come esclude la regione Valle
d'Aosta e le province autonome di Trento e di Bolzano, che
disciplinano la materia nell'ambito delle competenze derivanti dalle
rispettive norme statutarie e di attuazione - dall'applicazione delle
disposizioni dei commi da 70 a 80 dello stesso articolo. Si tratta
delle disposizioni che hanno ad oggetto la definizione di criteri e
parametri per la riorganizzazione della rete scolastica; la
rideterminazione degli organici del personale della scuola e delle
dotazioni organiche delle singole scuole, nonche' dell'organico
funzionale di ciascun circolo didattico; le assunzioni di personale
docente, i termini per la presentazione e la revoca delle dimissioni,
la riconversione del personale in esubero, l'insegnamento
dell'educazione fisica, le supplenze, le spese per gli accertamenti
ai fini del riconoscimento legale o del pareggiamento di scuole, la
spesa per i compensi relativi agli esami di maturita'.
Secondo la ricorrente la mancata esclusione della regione siciliana
dall'applicazione di tali disposizioni lederebbe le norme statutarie
e di attuazione che attribuiscono ad essa competenza legislativa e
amministrativa in materia di istruzione, contrastando con la
disciplina dell'art. 51 del d.lgs. n. 297 del 1994, che comporterebbe
l'adozione del piano di razionalizzazione della rete scolastica, per
il territorio siciliano, con provvedimenti dell'Assessore regionale
previa intesa con il Ministero della pubblica istruzione.
5. - La questione e' infondata.
Essa investe il comma 85 dell'art. 1, lamentando che esso non
estenda alla regione siciliana la norma che esclude l'applicabilita'
delle disposizioni precedenti ad altri enti ad autonomia speciale.
Ma, nella sostanza, la pretesa violazione dell'autonomia
discenderebbe non tanto dalla asserita "lacuna" nel comma 85, quanto
dalle disposizioni dei commi da 70 ad 80, la cui efficacia si estende
anche al territorio della regione ricorrente: onde e' a queste che
occorre riferirsi per individuare la portata della questione.
Cosi' precisato l'oggetto della censura, la Corte osserva che la
disciplina contenuta nei commi da 70 a 80 dell'art. 1 concerne
l'adozione di misure pianificatorie di riorganizzazione della rete
scolastica e di revisione degli organici del personale scolastico,
volte "al fine di garantire maggiore efficacia alla spesa complessiva
per l'istruzione pubblica" (comma 70, primo periodo).
La ricorrente, pur lamentando la violazione delle norme statutarie
che attribuiscono alla regione competenza legislativa, in parte
primaria, in parte concorrente, in materia di pubblica istruzione,
motiva poi le proprie censure in relazione non tanto all'esercizio da
parte dello Stato della potesta' normativa nella materia, quanto
all'attribuzione ad uffici statali (i provveditorati agli studi)
della competenza ad adottare i piani di aggregazione, fusione,
soppressione di scuole e istituti di istruzione (comma 70, quinto
periodo), competenza che invece, ad avviso della medesima ricorrente,
nel territorio siciliano dovrebbe essere esercitata, in forza dello
statuto e delle norme di attuazione in applicazione dell'art. 51 del
d.lgs. n. 297 del 1994, dall'Assessore regionale, previa intesa col
Ministero.
L'efficacia delle norme statali anche nel territorio regionale,
nella specie, si giustifica da un lato in forza dell'assenza di una
legislazione regionale che disciplini la specifica materia (fermo
restando il potere della regione di intervenire con la propria
legislazione, nei limiti volta a volta stabiliti dallo statuto, alla
lettera r) dell'art. 14 e alla lettera d) dell'art. 17), dall'altro
lato in base alla circostanza che l'amministrazione scolastica in
Sicilia e' tuttora, dal punto di vista strutturale, amministrazione
statale: infatti, ai sensi dell'art. 9, primo comma, del d.P.R. n.
246 del 1985, per l'esercizio delle funzioni in materia di
istruzione, trasferite alla regione o ad essa devolute ai sensi
dell'art. 20, primo comma, seconda parte, dello statuto (funzioni
cioe', queste ultime, che l'amministrazione regionale svolge "secondo
le direttive del Governo dello Stato": art. 5, primo comma, del
decreto), questa si avvale degli organi e degli uffici periferici
del Ministero della pubblica istruzione e del personale ivi in
servizio; e, ai sensi dell'art. 4, primo comma, lettera f) del
medesimo decreto, restano in capo allo Stato le attribuzioni (e i
relativi oneri) concernenti lo stato giuridico ed il trattamento
economico del personale in servizio presso gli uffici statali
esistenti in Sicilia, nonche' del personale delle scuole della
regione. A sua volta, l'art. 6 delle citate norme di attuazione di
cui al d.P.R. n. 246 del 1985 prevede che le variazioni degli
organici del personale statale vengano effettuate dai competenti
organi statali, anche se rese necessarie a seguito della istituzione
di nuove scuole deliberata "in base ai piani predisposti dalla
regione d'intesa con l'amministrazione statale".
Ben si comprende dunque come la disciplina statale dei piani di
riorganizzazione delle reti scolastiche, che vanno in definitiva ad
incidere sugli organici del personale scolastico, si applichi anche
in Sicilia: mentre la diversa situazione esistente nella regione
Valle d'Aosta (ove l'amministrazione scolastica e' regionalizzata, e
il personale della scuola e' inserito in appositi ruoli amministrati
dalla regione, con oneri finanziari a carico di questa: artt. 1 e 2
del d.P.R. n. 861 del 1975), e nelle Province autonome di Trento e di
Bolzano (ove pure vi e' stata una larga devoluzione alle Province
stesse di funzioni e di relativi oneri in materia di personale della
scuola, e spetta alle province la formazione dei piani per la
istituzione di scuole nel rispettivo territorio: cfr. artt. 2 e 5 del
d.P.R. 15 luglio 1988, n. 405, come sostituiti dagli artt. 1 e 2 del
d.lgs. n. 433 del 1996; artt. 1 e 4 del d.P.R. 10 febbraio 1983, n.
89, come modificati dagli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 434 del 1996; e
art. 15 del medesimo d.lgs. n. 434 del 1996) spiega la esclusione
espressa delle medesime dalla applicazione delle nuove norme
considerate, essendo cola' rimessa agli enti autonomi la disciplina
della materia nell'ambito delle competenze derivanti dalle rispettive
norme statutarie e di attuazione.
6. - Cio' non significa che non trovino comunque applicazione in
Sicilia le norme che disciplinano il riparto di funzioni
amministrative fra Stato e regione: nella specie, l'adozione dei
piani di aggregazione, fusione, soppressione di scuole e istituti di
istruzione, pur nel silenzio dell'art. 1, comma 70, della legge n.
662 del 1996, seguira' le regole derivanti da tale riparto, che
prevedono, come si e' visto, "piani predisposti dalla regione
d'intesa con l'amministrazione statale" (art. 6 del d.P.R. n. 246 del
1985). Cosi' del resto, a quanto ha documentato la difesa del
Presidente del Consiglio, senza contestazione da parte della regione
ricorrente, e' gia' di fatto avvenuto.
Questa essendo la portata delle norme oggetto dell'impugnazione, le
censure della ricorrente risultano prive di fondamento.
7. - Con il quarto motivo del ricorso la regione censura il comma
158 dell'art. 3 della legge impugnata, ai cui sensi la regione stessa
"provvede con propria legge all'attuazione" dei decreti legislativi
emanati sulla base delle deleghe contenute nei commi da 143 a 149
dello stesso articolo, in tema di istituzione della nuova imposta
regionale sulle attivita' produttive e dell'addizionale regionale
sull'IRPEF, di contestuale abolizione di tributi erariali e locali,
di revisione della disciplina dell'IRPEF e di alcuni tributi locali,
"con le limitazioni richieste dalla speciale autonomia finanziaria
preordinata dall'art. 36 dello Statuto regionale e dalle relative
norme di attuazione".
Ad avviso della ricorrente, tale norma contrasterebbe con la
speciale autonomia della regione siciliana, in quanto riconosce solo
il potere di "attuare" le nuove disposizioni, mentre lo statuto e le
norme di attuazione attribuirebbero ad essa il potere di istituire
tributi propri nei limiti dei principi del sistema tributario dello
Stato.
8. - La questione e' infondata.
Il testo dell'art. 36 dello statuto della regione siciliana lascia
trasparire una originaria concezione dell'ordinamento finanziario
ispirata ad una netta separazione fra finanza statale e finanza
regionale. Esso infatti stabilisce che "al fabbisogno finanziario
della regione si provvede con i redditi patrimoniali della regione a
mezzo di tributi, deliberati dalla medesima", e che "sono pero'
riservate allo Stato le imposte di produzione e le entrate dei
monopoli dei tabacchi e del lotto", come pure, ai sensi del
successivo art. 39, i tributi doganali. Queste disposizioni
sembrerebbero alludere ad un sistema in cui il potere di disporre il
prelievo tributario si esercita, quanto allo Stato, in un'"area" di
materia imponibile ad esso riservata, e quanto alla regione in tutta
la restante area o per tutte le restanti possibili materie
imponibili, in base a scelte autonome della regione stessa: la quale,
peraltro, dovrebbe provvedere con i propri mezzi al fabbisogno
finanziario connesso alle sue funzioni, salvo il trasferimento da
parte dello Stato del fondo di "solidarieta' nazionale", previsto
dall'art. 38 dello stesso statuto, tendente a "bilanciare il minore
ammontare dei redditi di lavoro nella regione in confronto alla media
nazionale".
In realta', come e' ben noto, questo disegno abbozzato o
prospettato nello statuto - mai coordinato in seguito con la
Costituzione - non si e' sviluppato nell'ordinamento. Le norme di
attuazione hanno delineato un assetto ben diverso.
Il d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, ha tradotto la previsione
statutaria in un sistema di finanziamento sostanzialmente basato
sulla devoluzione alla regione del gettito di tributi erariali
riscosso nel suo territorio. Infatti l'art. 1 del decreto stabilisce
che la regione provvede al suo fabbisogno finanziario, oltre che
mediante le entrate derivanti dai suoi beni demaniali e patrimoniali
o connesse all'attivita' amministrativa di sua competenza, "mediante
le entrate tributarie ad essa spettanti". Ma queste sono, secondo
l'art. 2, che pure si rifa' all'art. 36, primo comma, dello statuto,
"oltre le entrate tributarie da essa direttamente deliberate, tutte
le entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo
territorio, dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione
delle nuove entrate tributarie il cui gettito sia destinato con
apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare
particolari finalita' contingenti o continuative dello Stato
specificate nelle leggi medesime": mentre "competono allo Stato" le
entrate derivanti da determinate categorie di tributi nominativamente
indicati. A sua volta l'art. 6 del decreto stabilisce che "salvo
quanto la regione disponga nell'esercizio e nei limiti della
competenza legislativa ad essa spettante, le disposizioni delle leggi
tributarie dello Stato hanno vigore e si applicano anche nel
territorio della regione", e che "nei limiti dei principi del sistema
tributario dello Stato la regione puo' istituire nuovi tributi in
corrispondenza alle particolari esigenze della comunita' regionale".
E' evidente come ad una ipotetica potesta' tributaria liberamente
esercitabile in ogni area, ad eccezione di quelle riservate allo
Stato, e costituente una fonte di alimentazione della finanza
regionale del tutto separata da quella statale, si sia sostituita una
potesta' residuale, esercitabile al margine, per cosi' dire, della
potesta' tributaria dello Stato (nella realta' economica, infatti,
resta ben poco spazio per l'esercizio di una potesta' impositiva
autonoma aggiuntiva rispetto a quella esercitata dallo Stato, e per
di piu' ristretta nei limiti dei principi del sistema tributario
dello Stato): mentre la fonte principale di finanziamento della
regione e' divenuto il gettito, regionalmente riscosso, dei tributi
istituiti e regolati dalle leggi dello Stato, pienamente applicabili
anche nel territorio della regione siciliana.
Resta alla regione la possibilita' (espressamente riconosciuta dal
primo inciso dell'art. 6 del d.P.R. n. 1074 del 1965) di intervenire
legislativamente anche sulla disciplina dei tributi erariali, ma nei
limiti segnati dai principi del sistema tributario statale e dai
principi della legislazione statale per ogni singolo tributo, limiti
che la giurisprudenza di questa Corte ha ricondotto anche
all'"esigenza fondamentale" di unitarieta' del sistema tributario e a
quella del coordinamento con la finanza dello Stato e degli enti
locali, "affinche' non derivi turbamento ai rapporti tributari nel
resto del territorio nazionale" (sentenza n. 9 del 1957).
Per converso, l'ordinamento finanziario instaurato nei riguardi
della regione siciliana, fondato sulla devoluzione del gettito della
maggior parte dei tributi erariali, mentre ha condotto ad una
sostanziale assenza di esercizio di potesta' impositiva autonoma, ha
visto lo Stato, da un lato, mantenere a carico del proprio bilancio
oneri connessi, oltre che ad interventi straordinari di sviluppo, a
settori dell'amministrazione pur riconducibili a competenze
statutariamente attribuite alla regione (come nel caso, sopra
esaminato al n. 5, dell'istruzione); dall'altro, far partecipare la
regione al riparto di fondi nazionali istituiti per diverse finalita'
(dal fondo per i programmi regionali di sviluppo, al fondo sanitario
nazionale, al fondo per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle
aziende di trasporto); di recente, infine, tendere a contenere
l'espansione della finanza regionale, collegata all'aumento del
prelievo tributario su base nazionale, sia attraverso la riduzione o
la esclusione della partecipazione regionale al riparto dei fondi
nazionali (cfr., in proposito, sentenza n. 381 del 1990, in relazione
agli artt. 18, 19 e 20 del d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415), sia
attraverso il ricorso a clausole di riserva all'erario di nuove
entrate tributarie altrimenti destinate alla regione (cfr. in
proposito, ad esempio, sentenze n. 362 del 1993, n. 253 del 1996).
In questo quadro, non puo' ritenersi lesivo dell'autonomia
regionale che la legge statale - nel contesto di una disciplina volta
a sostituire con nuovi tributi alcuni tributi erariali e locali
esistenti, e a rivedere alcuni aspetti del regime di altri tributi
erariali e locali - preveda una legislazione regionale volta ad
"attuare" tale disciplina, nell'ambito e nei limiti, espressamente
richiamati, della "speciale autonomia finanziaria" della regione
siciliana, come delineata nello statuto e nelle norme di attuazione,
e quindi anche con i margini di autonomia legislativa che alla
regione si riconoscono. Anzi tale previsione si configura come una
clausola di salvaguardia della specialita' dell'autonomia siciliana
in questa materia, introdotta nel momento in cui il legislatore
statale apprestava una serie di misure nel campo tributario volte fra
l'altro proprio ad avviare, in tutto il territorio nazionale, un
sistema di finanziamento delle regioni e degli enti locali fondato in
maggior misura sull'utilizzo della "capacita' fiscale" delle
rispettive comunita', sia pure poi adottando misure di riequilibrio,
e in minor misura sulla tradizionale finanza di trasferimento.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, comma 85, 2, comma 154, 3, commi 158 e
216, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), sollevate, in riferimento
all'art. 21, terzo comma, dello statuto speciale, dalla regione
siciliana con il ricorso in epigrafe;
b) dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 85, della legge 23 dicembre 1996, n. 662,
sollevata, in riferimento agli artt. 14, lettera r) 17, lettera d) e
20 dello statuto speciale e alle norme di attuazione di cui al d.P.R.
14 maggio 1985, n. 246, dalla regione siciliana con il ricorso in
epigrafe;
c) dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 158, della legge 23 dicembre 1996, n. 662,
sollevata, in riferimento all'art. 36 dello statuto speciale e alle
norme di attuazione di cui al d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, dalla
regione siciliana con il ricorso in epigrafe;
d) si riserva all'esito dell'istruttoria disposta con l'ordinanza
11-22 febbraio 1999, ogni decisione sulle questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 2, comma 154, e 3, comma 216, della legge
23 dicembre 1996, n. 662, sollevate, in riferimento all'art. 36 dello
statuto speciale, all'art. 2 delle norme di attuazione di cui al
d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, nonche' ai principi di certezza del
diritto e di leale cooperazione, dalla regione siciliana con il
ricorso in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 2 aprile 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0350