N. 330 SENTENZA 14 - 20 luglio 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Costituzione in giudizio - Legittimazione del Coordinamento italiano dei medici ospedalieri-Associazione sindacale medici dirigenti (Cimo-Asmd). Oggetto del giudizio - Individuazione entro i limiti fissati dall'ordinanza di rimessione - Esclusione di questioni o profili ulteriori dedotti dalle parti. Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Medici in regime di tempo pieno, che esercitino attivita' libero-professionale all'esterno delle strutture pubbliche - Riduzione della indennita' di tempo pieno, limitatamente al 15 per cento del suo importo - Denunciata irragionevolezza della disciplina, in contrasto con il principio di proporzionalita' della retribuzione alla quantita' e qualita' del lavoro svolto, nonche' disparita' di trattamento tra i medici che svolgono attivita' intra o estramuraria e lesione del diritto al lavoro - Non fondatezza della questione. (Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 4, comma 3). (Cost., artt. 3, 4 e 36).(GU n.30 del 28-7-1999 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 3,
della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), promossi con ordinanze emesse il 22 ottobre
1997 (n. 8 ordinanze) dal Tribunale amministrativo regionale per la
Puglia, sezione staccata di Lecce, ed il 5 novembre 1997 dal
Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna,
rispettivamente iscritte ai nn. 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 126 e 531
del registro ordinanze 1998 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 6, 10 e 29, prima serie speciale, dell'anno
1998.
Visti gli atti di costituzione di G. D. R., del Coordinamento
italiano dei medici ospedalieri-associazione sindacale medici
dirigenti (Cimo-Asmd), nonche' gli atti di intervento del Presidente
del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 1999 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avv.ti Angelo Vantaggiato per G. D. R., Alberto Marconi
per il Cimo-Asmd e l'Avvocato dello Stato Francesco Guicciardi per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione
staccata di Lecce, con otto ordinanze in data 22 ottobre 1997, emesse
in altrettanti giudizi, ed il Tribunale amministrativo regionale per
l'Emilia-Romagna, prima sezione di Bologna, con ordinanza in data 5
novembre 1997, hanno sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n.
724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) in
riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, nonche', il t.a.r.
per l'Emilia-Romagna, anche all'art. 4 della Costituzione.
2. - Le ordinanze di rimessione del t.a.r. per la Puglia, di
contenuto sostanzialmente identico, sono state emesse nel corso dei
giudizi instaurati da medici dipendenti di Aziende sanitarie locali e
di enti ospedalieri di detta regione. I ricorrenti esercitano
attivita' libero-professionale extra moenia ed hanno chiesto
l'accertamento del proprio diritto a percepire la retribuzione non
decurtata ai sensi della norma impugnata, proponendo altresi' domanda
cautelare, accolta "in via meramente interinale e provvisoria e nelle
more della decisione da parte della Corte costituzionale". Identico
oggetto ha il giudizio innanzi al t.a.r. per l'Emilia-Romagna,
promosso da alcuni medici in servizio presso l'azienda ospedaliera di
Bologna, policlinico S. Orsola Malpighi.
3. - I giudici del t.a.r. per la Puglia premettono che essi hanno
gia' sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4,
comma 3, della legge n. 724 del 1994 in riferimento agli artt. 3 e
36 della Costituzione e che la Corte, con ordinanza n. 255 del 1997,
ha disposto la restituzione degli atti, affinche' ne riesaminassero
la perdurante rilevanza alla luce delle sopravvenute modificazioni
del quadro normativo, indicate nell'art. 1, commi 7-15 della legge 23
dicembre 1996, n. 662, nel d.-l. 20 giugno 1997, n. 175, convertito
nella legge 7 agosto 1997, n. 272, concernenti la disciplina
dell'attivita' libero-professionale espletata dai medici dipendenti
dal Servizio sanitario nazionale (S.S.N.), tenendo anche conto dei
decreti del Ministro della sanita' 28 febbraio 1997 e 11 giugno 1997
e del contratto collettivo nazionale di lavoro relativo alla
dirigenza medica e veterinaria del comparto sanitario, sottoscritto
in data 5 dicembre 1996. Secondo il t.a.r. per la Puglia, la
modificazione del quadro normativo di riferimento non influirebbe
sulla perdurante rilevanza della questione, in quanto i giudizi hanno
ad oggetto l'accertamento del diritto dei ricorrenti ad ottenere per
l'anno 1996 una retribuzione non "decurtata del 15% dell'indennita'
di tempo pieno" sicche' essi devono applicare proprio la norma
denunciata.
3.1. - I giudici a quibus sostengono che la ratio dell'indennita'
prevista dall'art. 110, comma 1, del d.P.R. 28 novembre 1990, n.
384, decurtata dalla norma denunziata, e' di retribuire "la piu'
intensa partecipazione alle attivita' istituzionali collegate al
rapporto di lavoro a tempo pieno" incentivando "l'opzione per tale
tipo di rapporto" in considerazione della maggiore durata della
prestazione lavorativa. L'indennita' avrebbe, quindi, natura
retributiva, costituendo "il corrispettivo sinallagmatico di una
particolare prestazione di lavoro prestabilita" erogato "in maniera
fissa e continuativa". La disposizione in esame, decurtandola senza
prevedere una proporzionale riduzione della prestazione lavorativa, a
loro avviso, avrebbe "alterato il rapporto sinallagmatico tra
prestazione e controprestazione" in violazione dell'art. 36 della
Costituzione, il quale garantisce una retribuzione proporzionata alla
quantita' e qualita' del lavoro, anche perche' il parametro di
valutazione della sufficienza della retribuzione sarebbe costituito
dalla indennita' nell'importo non ridotto attribuita al "personale
medico tempo-pienista".
I giudici amministrativi deducono che la norma censurata recherebbe
vulnus anche all'art. 3 della Costituzione, il quale, secondo la
giurisprudenza costituzionale, garantisce la "parita' di trattamento
quando uguali siano le condizioni soggettive ed oggettive e le
situazioni obbiettivamente omogenee" (sentenze n. 3 del 1957; n. 28
del 1957; n. 85 del 1979; n. 11 del 1981). La disposizione, a loro
avviso, realizzerebbe una ingiustificata disparita' di trattamento
tra i medici ospedalieri in regime di tempo pieno, in quanto riduce
l'indennita' in danno di quelli che svolgono attivita'
libero-professionale extra moenia nonostante essi rendano una
prestazione identica a quella dei loro colleghi che non la
esercitano. Inoltre, la norma discriminerebbe ingiustificatamente i
medici che esercitano la libera professione extramuraria,
penalizzando "una ''scelta'' che spesso non e' tale" in quanto
l'attivita' intra moenia in molti casi non puo' essere svolta per
carenze ascrivibili all'amministrazione.
4. - Il t.a.r. per l'Emilia-Romagna svolge argomentazioni
sostanzialmente analoghe a quelle sviluppate nelle ordinanze del
t.a.r. per la Puglia in riferimento al parametro dell'art. 3 della
Costituzione. Inoltre, il giudice a quo eccepisce che la prestazione
resa dai medici ospedalieri a tempo pieno non potrebbe essere
diversamente valutata secondo che essi espletino o meno attivita'
libero-professionale extra-moenia sicche' non sarebbe giustificata la
differente retribuzione stabilita dalla norma impugnata. Infine,
secondo il Collegio, la circostanza che la libera professione e'
penalizzata soltanto qualora sia esercitata al di fuori della
struttura pubblica violerebbe anche l'art. 4 della Costituzione.
5. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto in tutti
i giudizi. In sette di essi, con altrettanti atti di identico
contenuto, ha chiesto sia reiterata la decisione di restituzione
degli atti adottata con l'ordinanza n. 255 del 1997; nel giudizio
relativo al provvedimento di rimessione r.o. n. 126 del 1998, ha
invece eccepito che la questione e' infondata. La difesa erariale,
nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza pubblica in uno
dei giudizi, alla quale ha fatto rinvio negli analoghi atti difensivi
depositati negli altri, ha svolto argomentazioni a conforto
dell'eccezione di infondatezza.
La difesa erariale premette che, secondo un principio generale del
pubblico impiego, l'impiegato non puo' esercitare nessuna attivita'
al di fuori di tale rapporto, fatta eccezione per casi particolari.
La disciplina del regime dell'incompatibilita' dei medici ospedalieri
risale alla legge 12 febbraio 1968, n. 132, che distingueva il
rapporto di lavoro in rapporto a tempo pieno ed a tempo definito e
soltanto dalla scelta per il primo derivava la rinuncia all'esercizio
dell'attivita' libero-professionale extra ospedaliera. I medici a
tempo pieno potevano svolgere la "libera professione nelle camere a
pagamento"; quelli a tempo definito potevano esercitarla al di fuori
delle strutture ospedaliere, purche' non "in concorrenza con gli
interessi dell'ospedale" e soltanto ai primi era attribuito un
"premio di servizio". Il d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, secondo
l'interveniente, avrebbe confermato siffatti principi, esplicitando
che finalita' dell'indennita' di tempo pieno e' quella di retribuire
il medico a tempo pieno per l'attivita' resa oltre l'orario di
servizio e di indennizzarlo per il mancato esercizio dell'attivita'
extramuraria.
La legge 30 dicembre 1991, n. 412, ad avviso dell'Avvocatura,
permettendo ai medici a tempo pieno di esercitare la libera
professione extramuraria avrebbe posto il problema della legittimita'
dell'indennita' in esame ed il Consiglio di Stato avrebbe prospettato
l'opportunita' di una reductio ad equitatem da realizzare in
occasione del rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro.
Pertanto, eccepisce la difesa erariale, il legislatore,
nell'esercizio della propria discrezionalita', con la norma impugnata
avrebbe inteso conservare una ragionevole diversita' di trattamento
esistente da trent'anni.
La disposizione - sostiene, inoltre, l'interveniente - costituisce
parte di un piu' ampio disegno di riforma, avviato con il d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 502, che mira a ricondurre l'esercizio
dell'attivita' libero-professionale dei medici all'interno delle
strutture pubbliche, soprattutto dopo che e' stata loro attribuita la
qualifica dirigenziale e la sanita' e' stata organizzata secondo un
modello aziendale, che agisce in concorrenza con le strutture
private. Infatti, i medici, proprio in quanto dirigenti,
contribuiscono alle scelte strategiche ed operative delle aziende
nelle quali operano, sicche' la disciplina del rapporto e' stata
ispirata dalla finalita' di controbilanciare le nuove regole in
materia di incompatibilita' e di garantire nuove entrate alle aziende
ospedaliere.
L'incentivazione dell'attivita' intra moenia e' stata confermata
dall'art. 1, comma 12, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e
perfezionata dall'art. 72, commi 4, 5, 6 e 7, della legge 23 dicembre
1998, n. 448, all'interno di una equilibrata valutazione di opzioni
che hanno grande rilievo strategico per lo sviluppo del sistema
sanitario nazionale. L'art. 36 della Costituzione, eccepisce la
difesa erariale, neppure risulta leso, sia perche', in presenza di
circostanze particolari, e' legittima la differenziazione del
trattamento economico di lavoratori subordinati che espletano
identiche mansioni, sia perche' la norma riguarda la retribuzione
complessiva e non le singole voci della medesima. Secondo
l'interveniente, neppure sarebbe vulnerato l'art. 3 della
Costituzione, dato che non e' ragionevole attribuire l'indennita' di
tempo pieno ai medici i quali possono esercitare la libera
professione extra moenia.
La norma impugnata, conclude l'Avvocatura, assolve ad una
importante funzione in vista dell'attuazione del nuovo assetto del
sistema sanitario e mira ad incentivare la scelta per l'attivita'
intramuraria. Pertanto, essa non realizza affatto una non ragionevole
disparita' di trattamento, anche perche' le situazioni poste in
comparazione non sono neppure omogenee tra loro.
6. - In uno dei giudizi sollevati dal t.a.r. per la Puglia, sezione
staccata di Lecce (r.o. n. 126 del 1998), si sono costituiti, con
separati atti, il ricorrente, nonche' il Coordinamento italiano dei
medici ospedalieri-associazione sindacale medici dirigenti
(Cimo-Asmd), i quali hanno svolto argomentazioni a sostegno delle
censure di costituzionalita'.
6.1. - Il ricorrente, nell'atto di costituzione e nella memoria
depositata in prossimita' dell'udienza pubblica, fa sostanzialmente
proprie le argomentazioni svolte dai giudici rimettenti. In
particolare, egli sostiene che l'indennita' di tempo pieno
costituirebbe il corrispettivo per il maggiore impegno richiesto dal
rapporto di lavoro a tempo pieno e la sua quantificazione non
potrebbe essere influenzata dall'eventuale esercizio della libera
professione extra moenia. Inoltre, secondo la parte privata, la norma
violerebbe l'art. 3 della Costituzione, in quanto il diverso
trattamento economico non tiene conto del fatto che molto spesso
l'esercizio della libera professione intramuraria e' impedita dalla
mancata predisposizione da parte della pubblica amministrazione delle
strutture necessarie a tal fine.
Il ricorrente nel giudizio principale svolge, infine,
argomentazioni dirette a dimostrare che la norma denunziata si pone
in contrasto anche con gli artt. 97 e 4 della Costituzione, parametri
non indicati nell'ordinanza del t.a.r. per la Puglia.
6.2. - Il Cimo-Asmd, dopo che la Corte aveva ordinato la
restituzione degli atti ai giudici amministrativi per il riesame
della perdurante rilevanza della questione di costituzionalita', ha
dispiegato intervento innanzi al t.a.r. e si e' poi costituito nel
giudizio promosso dall'ordinanza con la quale e' stata nuovamente
sollevata la questione di legittimita' costituzionale.
L'associazione, in linea preliminare, svolge argomentazioni per
dimostrare di essere legittimata a spiegare intervento nel giudizio
di costituzionalita'.
Nel merito, l'interveniente ricostruisce l'evoluzione normativa che
ha condotto all'affermazione del diritto di svolgere attivita'
libero-professionale da parte del medico-pubblico dipendente e che, a
suo avviso, avrebbe inteso incentivare le esperienze di pratica
professionale, nell'interesse degli utenti e della collettivita'.
Nel corso di siffatta evoluzione, l'art. 35 del d.P.R. n. 761 del
1979 ha previsto che il medico con rapporto di lavoro a tempo pieno
potesse esercitare l'attivita' libero-professionale soltanto
nell'ambito dei servizi e delle strutture della u.s.l., fatta
eccezione per i consulti e per le consulenze non continuative; il
medico con rapporto di lavoro a tempo definito poteva, invece,
svolgerla anche al di fuori di dette strutture, nel rispetto di
determinate prescrizioni.
L'attenuazione delle differenze tra le due tipologie di rapporto,
osserva il Cimo-Asmd, spiegherebbe il successivo riconoscimento del
diritto dei medici con rapporto di lavoro a tempo pieno di svolgere
attivita' libero-professionale extra moenia (4, comma 7, della legge
30 dicembre 1991, n. 412). L'obbligo di riservare spazi adeguati per
l'esercizio della libera professione intramuraria, da reperire, in
casi determinati, anche mediante contratti tra le unita' sanitarie
locali e case di cura ovvero altre strutture sanitarie pubbliche
(artt. 4, comma 10, d.lgs. n. 502 del 1992, 1, comma 8, della legge
23 dicembre 1996, n. 662, ed art. 2 del decreto del Ministro della
sanita' del 31 luglio 1997), mirerebbe, quindi, a garantirne lo
svolgimento, bilanciando la piu' rigorosa disciplina
dell'incompatibilita' ed assicurando nuove entrate alle aziende
ospedaliere, dotate di autonomia finanziaria (sentenza n. 355 del
1993).
La norma denunziata, come pure l'art. 1, comma 12, della legge n.
662 del 1996, disposizione non censurata nell'ordinanza di
rimessione, ad avviso del Cimo-Asmd, contrasterebbero con
l'evoluzione del sistema e realizzerebbero una ingiustificata
disparita' di trattamento, discriminando altresi' i medici secondo
che essi possano esercitare attivita' professionale extramuraria in
ambulatorio, ovvero debbano svolgerla all'interno di strutture
attrezzate tecnologicamente. Infatti, in quest'ultimo caso,
nonostante essi sostengano maggiori spese, non soltanto non
beneficiano di agevolazioni, ma subiscono anche la riduzione
dell'indennita' di tempo pieno. In tal modo, conclude il Cimo-Asmd,
non sarebbe neppure possibile trattenere nella struttura pubblica il
medico migliore, con conseguente lesione del diritto dei singoli alla
salute e dell'interesse della collettivita' al bene salute.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, sollevata con le
ordinanze indicate in epigrafe, riguarda l'art. 4, comma 3, della
legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica), nella parte in cui stabilisce per i medici del
Servizio sanitario nazionale in regime di tempo pieno che "a
decorrere dal 1 gennaio 1996 la corresponsione dell'indennita' di
tempo pieno (...) e' sospesa, limitatamente al 15 per cento del suo
importo, per il personale dipendente che esercita l'attivita' libero
professionale (...) all'esterno delle strutture sanitarie pubbliche".
Secondo i giudici rimettenti, tale decurtazione violerebbe gli
artt. 3 e 36 della Costituzione, in quanto avrebbe, in modo di per
se' irragionevole, alterato "il rapporto sinallagmatico tra
prestazione e controprestazione", rendendo cosi' la retribuzione non
proporzionata alla quantita' e qualita' del lavoro svolto, anche
perche' i giudici a quibus ritengono che il criterio di valutazione
della sufficienza della retribuzione sia costituito proprio da detta
indennita' attribuita al "personale medico tempo-pienista". Inoltre,
ad avviso dei rimettenti, la disposizione realizzerebbe anche
un'ingiustificata disparita' di trattamento tra i medici ospedalieri
con rapporto di lavoro a tempo pieno, dato che la riduzione appare
stabilita esclusivamente in danno di quanti di essi esercitano
attivita' libero-professionale extra moenia nonostante la situazione
sia omologa rispetto a quella dei loro colleghi che la esercitano
intra moenia. Tale disparita' di trattamento non sarebbe in alcun
modo giustificata, anche perche' la norma impugnata finirebbe con il
penalizzare "una ''scelta'' che spesso non e' tale", dato che in
molti casi l'opzione per l'esercizio dell'attivita' intramuraria
sarebbe impedita dalla mancata predisposizione, da parte
dell'amministrazione, degli spazi e delle strutture necessarie a tale
scopo.
Infine, secondo il t.a.r. per l'Emilia-Romagna, l'attivita'
libero-professionale costituirebbe esplicazione del diritto al
lavoro, cosicche' la sua penalizzazione, qualora essa sia esercitata
al di fuori della struttura pubblica sanitaria, determinerebbe anche
la lesione dell'art. 4 della Costituzione.
I predetti giudizi riguardano una medesima norma, sotto profili in
larga parte coincidenti, cosicche' appare opportuno che siano riuniti
per essere decisi con un'unica sentenza.
2. - In via preliminare va riconosciuta la legittimazione del
Cimo-Asmd a costituirsi nel giudizio innanzi a questa Corte, poiche'
tale associazione ha dispiegato intervento in uno dei giudizi a
quibus anche se successivamente alla ordinanza di restituzione degli
atti n. 255 del 1997, ma comunque prima della rimessione a questa
Corte delle ordinanze ora in esame.
Ancora in via preliminare va osservato che il t.a.r. per la Puglia
ha plausibilmente argomentato sulla perdurante rilevanza della
questione, oggetto della predetta ordinanza di questa Corte.
3. - Nel merito, la questione non e' fondata.
Va innanzi tutto precisato che il thema decidendum del presente
giudizio deve limitarsi esclusivamente all'art. 4, comma 3, della
legge 23 dicembre 1994, n.724 in riferimento agli artt. 3, 4 e 36
della Costituzione, poiche' non possono essere presi in
considerazione, oltre i limiti fissati dall'ordinanza di rimessione,
ulteriori questioni o profili di costituzionalita' dedotti dalle
parti, sia che siano stati eccepiti ma non fatti propri dal giudice a
quo sia che siano comunque diretti ad ampliare o modificare
successivamente il contenuto della stessa ordinanza (ex plurimis:
sentenze n. 49 del 1999 e n. 63 del 1998).
4. - L'ordinanza di rimessione, in primo luogo, prospetta la
violazione dell'art. 36 della Costituzione sotto il profilo che la
norma impugnata avrebbe imposto ad una sola categoria del personale
medico la riduzione di una delle voci della retribuzione, stabilendo
cosi' un trattamento economico peggiorativo, senza prevedere una
proporzionale riduzione della prestazione lavorativa.
In proposito, va osservato, innanzi tutto, che l'art. 36 della
Costituzione, secondo la giurisprudenza costituzionale, garantisce al
lavoratore una retribuzione che, nella sua globalita', gli assicuri
un'esistenza libera e dignitosa, cosicche' la riduzione di una
singola componente della retribuzione non puo', di per se' sola,
costituire una lesione della disposizione costituzionale (sentenze n.
15 del 1995, n. 164 del 1994 e n. 1 del 1986). Tanto piu' che,
secondo un consolidato principio della giurisprudenza di questa
Corte, il divieto di reformatio in peius rappresenta un criterio
ermeneutico del tutto inidoneo, in assenza di una specifica copertura
costituzionale, a vincolare il legislatore (cfr. da ultimo sentenza
n. 219 del 1998), al quale quindi non e' vietato di approvare norme
le quali modifichino sfavorevolmente, senza che per questo solo sia
vulnerato l'art. 36, primo comma, della Costituzione, la disciplina
dei rapporti di durata neppure nel caso in cui riguardino diritti
soggettivi perfetti, purche' tali modifiche non trasmodino in un
regolamento irrazionale o incidano arbitrariamente sulle situazioni
sostanziali poste in essere da leggi precedenti (sentenze nn. 417 e
179 del 1996, n. 390 del 1995).
Secondo l'indirizzo di questa Corte, dunque, l'art. 36, primo
comma, della Costituzione garantisce al lavoratore una retribuzione
proporzionata alla quantita' e qualita' del lavoro, senza pero'
impedire che si possa procedere a nuove valutazioni e a variare di
conseguenza l'entita' delle singole voci retributive (sentenza n. 32
del 1986), poiche' rientrano nella discrezionalita' del legislatore,
fermo il limite della ragionevolezza, tanto la differenziazione del
trattamento economico di categorie prima egualmente retribuite,
quanto l'attribuzione in maniera uniforme di determinate componenti
della retribuzione o di particolari indennita' (sentenze n. 63 del
1998, n. 65 del 1997).
Alla luce di questi principi giurisprudenziali, pertanto, la
riduzione dell'indennita' in questione, di per se', non viola l'art.
36 della Costituzione, anche se occorre accertare, in riferimento
all'ulteriore parametro dell'art. 3 della Costituzione, che la norma
impugnata non abbia un contenuto arbitrario e preveda una ragionevole
giustificazione della diversita' di trattamento rispetto alle
situazioni poste a raffronto.
5. - Ai fini di una piu' precisa individuazione della ratio della
norma censurata puo' essere utile il suo inquadramento nell'ambito
dell'evoluzione legislativa del rapporto di lavoro e delle
incompatibilita' inerenti ai medici dipendenti pubblici. In
proposito, questa Corte aveva considerato che "gia' la preesistente
normativa (art. 19 del r.d. 30 settembre 1938, n. 1631; art. 13-bis
del d.lgs. 3 maggio 1948, n. 949, ratificato con modificazioni ed
aggiunte dalla legge 4 novembre 1951 n. 1188; art. 3 della legge 10
maggio 1964, n. 336) vietava al personale sanitario ospedaliero ogni
forma di esercizio professionale esterno in concorrenza con gli
interessi dell'ospedale" (sentenza n. 103 del 1977). Ma e'
specialmente con l'art. 43, lett. d) della legge 12 febbraio 1968,
n. 132 che veniva stabilito il principio dell'incompatibilita' tra
rapporto di servizio "a tempo definito" del medico ospedaliero ed
esercizio professionale in case di cura private, proprio perche',
rispetto alla scelta legislativa di potenziare con nuove strutture il
servizio pubblico di assistenza ospedaliera, avrebbe avuto - secondo
la ricordata sentenza n. 103 del 1977 - "effetti negativi ed
impeditivi il consentire alla collaterale organizzazione
dell'assistenza sanitaria privata di assorbire, con impegni quasi
sempre non accidentali, il personale sanitario ospedaliero".
Questa scelta legislativa veniva confermata dal decreto delegato 27
marzo 1969, n. 130, che, dando attuazione al suddetto principio di
incompatibilita', definiva compiutamente due diverse tipologie di
rapporti. Esso infatti stabiliva, all'art. 24, che il rapporto a
"tempo pieno" - al quale il medico e' ammesso "a domanda" comporta
l'attribuzione di un "premio di servizio", ma anche "rinuncia alla
attivita' libero-professionale extra-ospedaliera" e "totale
disponibilita'" per i compiti d'istituto dell'ente ospedaliero,
mentre il rapporto a "tempo definito" comporta "la facolta' del
libero esercizio professionale, anche fuori dell'ospedale", purche'
non in contrasto con le incompatibilita' disposte dal predetto art.
43, lett. d) della citata legge n. 132.
L'impianto di tale disciplina neppure e' stato, sotto questi
profili, sostanzialmente modificato dalla riforma sanitaria della
fine degli anni Settanta, la quale anzi ha espressamente ribadito il
diritto dei medici a "tempo pieno" di esercitare attivita'
libero-professionale intramurale, e cioe' esclusivamente "nell'ambito
dei servizi, presidi e strutture dell'unita' sanitaria locale, sulla
base di norme regionali", limitandola, fuori di essa, soltanto a
"consulti e consulenze non continuativi", autorizzati "sulla base di
norme regionali" (art. 35, secondo comma, lettere c) e d) del d.P.R.
20 dicembre 1979, n. 761). Restava confermata per i medici con
rapporto di servizio a "tempo definito" la facolta' di svolgere -
purche' in orari compatibili e non in contrasto con gli interessi ed
i fini istituzionali dell'unita' sanitaria-libera attivita'
professionale extramuraria, cioe' al di fuori dell'unita' sanitaria
locale, anche "in regime convenzionale", in conformita' alle
direttive degli accordi nazionali (art. 35, comma 5, lett. c) e d).
L'evoluzione legislativa del sistema sanitario pubblico compiuta
fino a quel momento indicava dunque una precisa distinzione in due
tipi del rapporto di servizio dei medici, sulla base di una
diversita' di impegni, modalita' ed orario di lavoro, nonche' in
relazione alla peculiare disciplina della libera professione
intramuraria.
5.1. - In questo quadro normativo, si e' inserito in modo
innovativo l'art. 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 412,
con il quale il legislatore, secondo questa Corte, ha inteso sancire
"con rigore il principio di unicita' del rapporto di lavoro con il
Servizio sanitario nazionale, avendolo ritenuto particolarmente
valido al fine di soddisfare l'esigenza, costituzionalmente protetta,
di restituire massima efficienza ed operativita' alla rete sanitaria
pubblica" (sentenza n. 457 del 1993). Con questa disciplina il
legislatore vietava ai medici a "tempo definito" prestazioni di
lavoro in regime convenzionale o presso strutture convenzionate, ma
in compenso veniva a liberalizzare del tutto l'esercizio
dell'attivita' professionale sia extra che intramuraria e ad
"incentivare la scelta per il rapporto di lavoro dipendente,
assicurando in tal caso, a semplice domanda, il passaggio dal "tempo
definito" al "tempo pieno" anche in soprannumero" (sentenza n. 457
del 1993), con conseguente incremento di retribuzione. La
liberalizzazione dell'esercizio della attivita' professionale in
regime esclusivamente privatistico per tutto il personale sanitario
comportava, d'altra parte, che anche i medici a "tempo pieno"
potessero svolgere attivita' extramuraria, senza la precedente
limitazione ai soli consulti e consulenze non continuativi.
5.2. - La nuova disciplina delle incompatibilita' mediche e
dell'attivita' libero-professionale, disposta dalla citata legge n.
412, si conformava, per certi aspetti, alla logica della
aziendalizzazione del Servizio sanitario e della "privatizzazione"
del rapporto di lavoro del personale dipendente accolta dagli artt. 1
e 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421. Logica che si evidenziava
piu' chiaramente con i decreti delegati n. 502 del 1992 (come
modificato dal d.lgs. n. 517 del 1993) e n. 29 del 1993, i quali
fissavano il principio dell'unicita' del ruolo dirigenziale del
personale sanitario in un quadro di progressiva aziendalizzazione
delle unita' sanitarie locali e degli ospedali. Si veniva cosi' a
determinare una situazione in cui soggetti - pubblici e privati - che
erogavano prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale,
potevano essere scelti liberamente dal cittadino e venivano
retribuiti in base alle prestazioni rese. In questo modo si veniva a
ribadire il principio di concorrenzialita' tra strutture sanitarie
pubbliche e strutture sanitarie private, alla cui luce pero'
rischiava di apparire contraddittoria la facolta', riconosciuta al
sanitario dipendente pubblico, di esercitare l'attivita'
professionale anche all'esterno della struttura di appartenenza.
Tanto piu', se si considera che il dirigente medico, in questo nuovo
modello organizzativo, appariva in grado di contribuire efficacemente
a determinare sia le scelte strategiche ed operative dell'azienda,
attraverso la partecipazione al Consiglio dei sanitari, sia quelle
specifiche del dipartimento o del servizio, cui era preposto.
Esistevano quindi le premesse per il profilarsi di una situazione
di conflitto di interessi, qualora il medico svolgesse libera
attivita' professionale extramuraria. E proprio per evitare questa
situazione, il legislatore, nella sua discrezionalita', da un lato,
ha adottato misure per estendere il divieto di svolgere attivita'
extramuraria anche riguardo a istituzioni e strutture private, delle
quali l'unita' sanitaria locale si avvaleva per prestazioni
specialistiche, di diagnostica strumentale e di laboratorio ed
ospedaliere (art. 8, commi 5 e 9 del d.lgs. n. 502 del 1992).
Dall'altro lato, ha adottato misure per incentivare l'attivita'
professionale intramuraria, che questa Corte aveva gia' considerato
elemento qualificante della riforma sanitaria, in quanto, tra
l'altro, permette che "le aziende ospedaliere, dotate di piena
autonomia finanziaria, possano effettivamente beneficiare di nuove
entrate" (sentenza n. 355 del 1993). In effetti la libera professione
intramuraria, che si e' sempre piu' venuta caratterizzando come
tertium genus per la compresenza, accanto agli elementi propri del
rapporto d'opera professionale, di altri propri del rapporto di
lavoro subordinato - quali, ad esempio, il trattamento fiscale, la
fissazione delle tariffe e la determinazione del riparto dei compensi
da parte dell'amministrazione - puo' apparire uno strumento utile per
il conseguimento degli scopi assegnati alle strutture sanitarie
pubbliche.
In questo ordine di idee si colloca la norma censurata, che
prevedendo una riduzione dell'indennita' per i medici a "tempo pieno"
che svolgono attivita' professionale extramuraria, si inserisce nel
prospettato disegno legislativo diretto a disincentivare, anche
attraverso la dichiarata incompatibilita' tra i due tipi di attivita'
professionale (art. 1, comma 5, della legge n. 662 del 1996), la
scelta per la libera professione extramuraria e diretto invece a
funzionalizzare l'attivita' intramuraria rispetto agli obiettivi
delle strutture sanitarie pubbliche, prevedendo forme di conversione
dell'interesse esclusivo del singolo medico all'espletamento della
professione in interesse concorrente dell'azienda ospedaliera, che
potrebbe accrescere la propria capacita' di offerta anche "attraverso
il ricorso all'attivita' libero-professionale intramuraria" (art. 3,
comma 12, lett. a) del d.lgs. n. 124 del 1998). In questo modo tale
attivita' appare in grado non solo di assicurare al servizio pubblico
sanitario maggiori entrate, ma di realizzare anche, in conseguenza
dell'innovazione del sistema di remunerazione delle prestazioni (art.
4, comma 7-ter, del d.lgs. n. 502 del 1992, introdotto dall'art. 6
della legge n. 724 del 1994), economie di gestione.
6. - Nel quadro di una evoluzione legislativa diretta a conferire
maggiore efficienza, anche attraverso innovazioni del rapporto di
lavoro dei dipendenti, all'organizzazione della sanita' pubblica
cosi' da renderla concorrenziale con quella privata, non solo non
appare irragionevole la previsione di limiti all'esercizio
dell'attivita' libero-professionale da parte dei medici del Servizio
sanitario nazionale (ordinanze n. 450 e n. 214 del 1994), ma si
giustifica anche una diversa incidenza delle componenti retributive
delle varie forme nelle quali tale attivita' si esplica, in
proporzione alla differente attitudine a realizzare gli obiettivi
fissati dalla legge.
Ne', in particolare, viola gli artt. 3 e 36 la riduzione
dell'indennita' di tempo pieno, disposta dalla norma censurata, in
quanto tale misura, mentre appare coerente con le finalita'
legislative di incentivazione dell'attivita' intramuraria non sembra
incongrua sul piano applicativo, poiche' incide sulla indennita' di
tempo pieno, la quale, come e' noto, ha anche la funzione di
compensare i mancati proventi derivanti dallo svolgimento
dell'attivita' professionale extramuraria. D'altronde, la riduzione
dell'indennita' e' stata disposta con decorrenza differita nel tempo,
nell'ambito di precise modalita' di opzione a favore dell'uno o
dell'altro regime di lavoro, cosicche' la situazione in cui viene a
trovarsi il medico a "tempo pieno" che espleta anche attivita'
extramuraria e' del tutto peculiare, costituendo la conseguenza di
una sua libera scelta; il che rappresenta un ulteriore profilo di non
irragionevolezza della disposizione (sentenza n. 457 del 1993).
D'altra parte, l'operativita' delle molteplici disposizioni
dirette, sulla base di diversi modelli organizzativi, a garantire -
anche attraverso la previsione di specifici obblighi e di correlative
responsabilita' gravanti sui direttori generali delle aziende
sanitarie - ai medici dipendenti dal Servizio sanitario nazionale la
concreta possibilita' di esercitare la libera professione
intramuraria non puo' essere vanificata da difficolta' attuative
generalmente riconducibili ad inadempimenti delle aziende sanitarie
locali.
7. - Una volta accertato che la disposizione censurata non puo'
ritenersi irragionevole e che anzi essa e' ispirata dall'intento di
garantire l'efficienza dell'organizzazione sanitaria pubblica, va
esclusa anche la violazione dell'art. 4 della Costituzione. Innanzi
tutto va considerato che questa disposizione concerne precipuamente
l'accesso al mercato del lavoro (tra le piu' recenti, sentenza n.
293 del 1997). In secondo luogo, va rilevato che la denunciata - e
comunque indiretta - limitazione all'esercizio della libera
professione, peraltro frutto di una precisa scelta del medico, viene
posta quale forma di tutela di altri valori, pure costituzionalmente
garantiti, a seguito di un bilanciamento non irragionevole tra
interessi contrapposti (sentenza n. 457 del 1993). In ogni caso va
rilevato che dal riconoscimento dell'importanza costituzionale del
lavoro, non deriva l'impossibilita' di prevedere condizioni e limiti
per l'esercizio del relativo diritto (sentenza n. 103 del 1977),
anche nelle forme dell'incentivazione di taluni tipi di rapporto,
purche' essi siano preordinati alla tutela di altri interessi e di
altre esigenze sociali parimenti fatti oggetto, come nel caso in
esame, di protezione costituzionale.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 3, della legge 23
dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), sollevata in riferimento agli artt. 3, 4 e 36 della
Costituzione dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia,
sezione staccata di Lecce, e dal Tribunale amministrativo regionale
per l'Emilia-Romagna, prima sezione di Bologna, con le ordinanze
indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 luglio 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 luglio 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0789