N. 416 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 febbraio 1999
N. 416 Ordinanza emessa il 16 febbraio 1999 dal Consiglio di Stato sui ricorsi riuniti proposti da Sindacato SIPDAD ed altri contro il Ministero delle finanze ed altri Impiego pubblico - Amministrazione finanziaria - Istituzione di corsi di riqualificazione professionale del personale, per la copertura dei posti disponibili nelle dotazioni organiche di determinati livelli (nella specie IX livello) - Requisiti per la partecipazione - Previsione di una prova selettiva scritta per l'accesso a tali corsi e di una prova teorico-pratica a conclusione degli stessi - Ingiustificata deroga al principio dell'accesso all'impiego pubblico mediante concorso - Lesione del principio di buon andamento della p.a. - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 1/1999 di illegittimita' costituzionale delle stesse disposizioni di legge, limitatamente ai corsi per l'inquadramento al VII livello. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 3, commi 205, 206 e 207, modificato dal d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, art. 6, comma 6-bis, convertito dalla legge 28 gennaio 1997, n. 30). (Cost., artt. 3 e 97, primo e terzo comma).(GU n.36 del 8-9-1999 )
IL CONSIGLIO DI STATO Ha pronunciato la seguente ordinaza sui ricorsi riuniti n. r.g. 7711/98 e 8415/98 proposti: il primo Sindacato SIPDAD (Dirstat finanze - Settore dogane), in persona del legale rappresentante pro-tempore dott. Alessio Fiorillo, nonche' dai sig.ri Carbone Rocco, Pacilio Alberico, Cantilena Marina, Pompei Elisabetta, Morgigni Oriana, Zucchini Andrea Maria, Marini Fabio, Barbarito Anna Maria, Marconi Roberta, Simonini Claudio, Lanuzza Rosanna, Cammarota Rossana, Romanelli Marina, Pessolano Felice, Pizzoli Carlo Alberto e Alvino Caterina, tutti elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avv. Carlo Rienzi in Roma, viale delle Milizie n. 9, che li rappresenta e difende giusta delega a margine del ricorso di primo grado; il secondo da Di Fronzo Pietro, elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Carlo Rienzi in Roma, viale delle Milizie n. 9, che lo rappresenta e difende giusta delega a margine dell'atto di appello; Contro il Ministero delle finanze, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso cui domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12, per l'annullamento dell'ordinanza del t.a.r. del Lazio, sezione II, 22 aprile 1998, n. 996; Visti i ricorsi con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Avvocatura; Viste la memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti del giudizio; Relatore, all'udienza del 16 febbraio 1999, il consigliere Ermanno de Francisco; Uditi altresi' l'avv. Rienzi per le parti appellanti; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue; F a t t o Vengono in decisione due appelli cautelari proposti avverso la medesima ordinanza indicata in epigrafe, con la quale e' stata respinta l'istanza di sospensione dell'esecuzione del bando di concorso relativo alla prova selettiva per l'accesso ai corsi di riqualificazione per la copertura di ottantotto posti nella nona qualifica funzionale del personale del Dipartimento dogane e II.II. Gli odierni appellanti hanno impugnato in primo grado, chiedendone la sospensione dell'efficacia, il bando di concorso interno sopra indicato, riservato al personale dello stesso Dipartimento inquadrato nella ottava qualifica funzionale, adottato con decreto dirigenziale 23 ottobre 1997 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, 4 serie speciale, n. 101 del 30 dicembre 1997, in attuazione del procedimento di cui all'art. 3, commi 205, 206 e 207, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, come modificati dall'art. 6, comma 6-bis, del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito dalla legge 28 gennaio 1997, n. 30. Il T.A.R. del Lazio, sezione II, con l'ordinanza appellata ha respinto la domanda cautelare, "considerato che il bando impugnato e' conforme al dettato legislativo (art. 3, comma 206, lett. C, legge 28 dicembre 1995, n. 549) ...". Gli originari ricorrenti hanno interposto l'appello in esame, sulla base di tre motivi, volti a censurare l'illegittimita' costituzionale delle norme legislative di riferimento dell'atto impugnato: 1) illegittimita' costituzionale della legge n. 549/1995, per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, e dei principi fondamentali dell'ordinamento giuridico espressi dal d.lgs. n. 29/1993; 2) ulteriore violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, in riferimento all'art. 3, comma 205 e 206, legge n. 549/1995; 3) violazione artt. 3 e 97 della Costituzione; violazione d.lgs. n. 29/1993, violazione t.u. n. 3/1957; violazione d.P.R. n. 487/1994; violazione d.P.R. n. 686/1957; violazione legge n. 594/1995; eccesso di potere. All'odierna camera di consiglio l'appello cautelare e' stato ottenuto in decisione. D i r i t t o Gli appelli cautelari in esame - che propongono le medesime censure - devono essere riuniti in quanto proposti avverso la stessa ordinanza. Essi propongono, nei confronti del provvedimento inpugnato di indizione del bando di concorso interno, censure di illegittimita' derivata dalla illegittimita' costituzionale delle disposizioni di legge cui il bando stesso da' attuazione. Da cio' la rilevanza di tali questioni di legittimita' costituzionale al fine della decisione del presente appello cautelare. Le sollevate questioni di legittimita' costituzionale sono altresi' non manifestamente infondate. Con ordinanza 5 maggio-5 giugno 1998, n. 646/bis, questa Sezione aveva rimesso alla Corte costituzionale la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 205, 206 e 207, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, come modificati dall'art. 6, comma 6-bis, del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito dalla legge 28 gennaio 1997, n. 30, in riferimento agli artt. 97, commi 3 e 1, e 3 della Costituzione. La Sezione, in tale ordinanza di rimessione, aveva ritenuto che "i commi 205, 206 e 207 della legge 28 dicembre 1995, n. 549, come modificati dall'art. 6, comma 6-bis, del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito dalla legge 28 gennaio 1997, n. 30, istituiscono alcuni procedimenti interni - definiti di riqualificazione del personale - per la copertura dei posti disponibili nelle dotazioni organiche dei livelli dal quinto al nono degli uffici finanziari". "Hanno titolo a partecipare a detti procedimenti i dipendenti dell'amministrazione finanziaria in servizio al 31 dicembre 1994 appartenenti a qualifiche funzionali immediatamente inferiori a quelle cui sono indirizzati i corsi - salvo che per l'accesso alla settima qualifica funzionale - in possesso, alla data di pubblicazione del bando di ammissione, di una anzianita' di almeno cinque anni e del titolo di studio prescritto per l'accesso al profilo professionale cui sono indirizzati i corsi, ovvero con una anzianita' di servizio di almeno dieci anni e in possesso del titolo di studio inferiore a quello previsto per la qualifica per cui si concorre (comma 206, lett. c)". "L'accesso ai corsi e' subordinato al superamento di una prova selettiva scritta (comma 206, lett. b)". "A conclusione dei corsi, che hanno carattere teorico-pratico e vertono sulle materie attinenti ai profili professionali cui sono indirizzati i corsi stessi, i candidati sono sottoposti a una prova di carattere teorico-pratico relativa al profilo al quale e' indirizzato il corso (comma 207, lettere D ed E)". "Tale procedimento, quindi, si svolge nel conferimento mediante concorso interno di tutti i posti disponibili nelle dotazioni organiche, nelle qualifiche funzionali in esame". "Al riguardo, la Corte costituzionale ha avvertito che: A) la regola di cui all'ultimo comma dell'art. 97 della Costituzione, va intesa nel senso che anche il passaggio ad una fascia funzionale superiore, comportando l'accesso ad un nuovo posto di lavoro, corrispondente a funzioni piu' elevate, e' una figura di reclutamento soggetta alla stessa regola del pubblico concorso (sentt. n. 487 del 1991, e n. 313 del 1994); B) i concorsi interni totalmente riservati al personale dell'amministrazione che li bandisce sono, pertanto, costituzionalmente illegittimi (sent. n. 313 del 1994), anche in relazione al fatto che, oltre a reintrodurre surrettizziamente il modello della carriera in una nuova disciplina che ne presuppone, invece, il superamento, si riverberano negativamente anche sul principio di buon andamento (sent. n. 333 del 1993)". "Acquisizioni, queste, occasionate da fattispecie di leggi regionali, ma di ambito generale e che non v'e' motivo per non estendere alle leggi statali". "Vero e' che determinati procedimenti di concorso interno sono stati ritenuti legittimi, ma questo e' avvenuto quando essi trovavano la loro ragion d'essere in peculiari esigenze o situazioni". "Cosi' nel caso di concorsi interni per l'accesso alla qualifica superiore sulla base dello svolgimento di fatto delle corrispondenti funzioni (sent. n. 369 del 1990)". "Nella presente fattispecie, invece, per l'accesso ai procedimenti di riqualificazione professionale non e' richiesto il pregresso esercizio di fatto di mansioni superiori". "Il loro scopo e' definito come quello di ''incrementare l'attivita' di controllo nonche' di assicurare il massimo grado di efficienza dei servizi, la semplificazione e la trasparenza dei rapporti con i contribuenti". "Ma tali finalita' sono genericamente connesse all'affinamento della professionalita' dei pubblici dipendenti e non sembrano costituire motivo di valido per derogare al modello concorsuale, che richiede che la selezione avvenga con i criteri di pubblicita', tali da prevedere e consentire la partecipazione anche agli estranei, assicurando cosi' il reclutamento dei migliori". "Qui, invece, il concorso e' preordinato non alla valorizzazione di professionalita' preesistenti di dipendenti pubblici, come nel caso dell'esercizio di fatto di mansioni superiori - il che potrebbe giustificare la deroga in favore del concorso interno - ma alla verifica di una formazione professionale somministrata, con un corso teorico-pratico, all'interno del procedimento concorsuale medesimo a tutti i candidati ammessi: il che rende vieppiu' ingiustificato l'abbandono della regola del concorso pubblico". "In ogni caso, il conferimento di tutti i posti disponibili nelle qualifiche funzionali di riferimento al concorso interno appare di dubbia conformita' al principio di buon andamento dell'amministrazione". "Sotto altro profilo, appare non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale della normazione in esame in riferimento all'art. 3 della Costituzione, in relazione alla difformita' di regime giuridico per l'accesso ai profili professionali rispetto alle altre amministrazioni dello Stato". La Sezione, pertanto, nella predetta occasione ha sollevato la questione di legittimita' costituzionale delle disposizioni in esame in riferimento all'art. 97, terzo e primo comma, della Costituzione, nonche' in riferimento all'art. 3 della Costituzione. La Corte costituzionale ha quindi accolto la prospettata eccezione di incostituzionalita' con la sentenza 16 dicembre 1998-4 gennaio 1999, n. 1. La Corte costituzionale, in tale occasione, ha ulteriormente precisato l'ambito della tutela costituzionale di cui gode nel nostro ordinamento il principio concorsualistico per l'accesso agli impieghi pubblici. "Chiamata piu' volte a pronunciarsi sulle norme costituzionali che individuano nel concorso il mezzo ordinario per accedere agli impieghi pubblici, questa Corte ha ripetutamente sottolineato la relazione intercorrente tra l'art. 97 e gli artt. 51 e 98 della Costituzione, osservando come in un ordinamento democratico - che affida all'azione dell'amministrazione, separata nettamente da quella di governo (politica per definizione), il perseguimento delle finalita' pubbliche obiettivate dall'ordinamento - il concorso pubblico, quale meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei piu' capaci, resti il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizioni d'imparzialita' ed al servizio esclusivo della Nazione". "Valore, quest'ultimo, in relazione al quale il principio posto dall'art. 97 della Costituzione impone che l'esame del merito sia indipendente da ogni considerazione connessa alle condizioni personali dei vari concorrenti (cfr. sentenze n. 333 del 1993 e n. 453 del 1990)". "Deroghe alla regola del concorso, da parte del legislatore, sono ammissibili soltanto nei limiti segnati dall'esigenza di garantire il buon andamento dell'amministrazione (cfr., per tutte, sentenza n. 477 del 1995) o di attuare altri principi di rilievo costituzionale, che possano assumere importanza per la peculiarita' degli uffici di volta in volta considerati: ad esempio, quando si tratti di uffici destinati in modo diretto alla collaborazione con gli organi politici o al supporto dei medesimi". "A codesto regime non si e' ritenuto sottratto nemmeno il passaggio ad una fascia funzionale superiore, nel quadro di un sistema, come quello oggi in vigore, che non prevede carriere, o le prevede entro ristretti limiti, nell'ambito dell'amministrazione: in tale passaggio e' stata, infatti, ravvisata una forma di reclutamento che esige anch'essa un selettivo accertamento delle attitudini (cfr. sentenze n. 320 del 1997, nn. 134 e 528 del 1995, n. 314 del 1994, n. 487 del 1991 e n. 161 del 1990)". "In particolare nella sentenza n. 314 del 1994, viene osservato come l'abnorme diffusione del concorso interno per titoli nel passaggio da un livello all'altro produce una distorsione che, oltre a reintrodurre surrettiziamente il modello delle carriere in una nuova disciplina che ne presuppone invece il superamento, si riflette negativamente anche sul buon andamento della pubblica amministrazione". "L'accesso al concorso puo', ovviamente, essere condizionato al possesso di requisiti fissati in base alla legge, e in tal modo non e' da escludere a priori che possa stabilirsi anche il possesso di una precedente esperienza nell'ambito dell'amministrazione, ove questo si configuri ragionevolmente quale requisito professionale". "Ma quando cio' non si verifichi, la sostituzione al concorso di meccanismi selettivi esclusivamente interni ad un dato apparato amministrativo non si giustifica alla luce degli accennati principi costituzionali". "Trattasi, in verita', di affermazioni rese prevalentemente con riguardo a leggi regionali; non di meno esse sono tutte riferibili anche all'amministrazione dello Stato, attesi i parametri costituzionali cui attengono". "Alle esposte considerazioni in tema d'imparzialita' ne vanno aggiunte altre - di decisiva importanza, siccome relative al parallelo principio dell'efficienza - che trovano riscontro nel disegno di riforma sinteticamente qualificato "privatizzazione del pubblico impiego". "Ha rilevato la Corte come attraverso tale privatizzazione il legislatore abbia inteso garantire, senza pregiudizio della imparzialita', anche il valore dell'efficienza, grazie a "strumenti gestionali" che consentano di assicurare il contenuto della prestazione in termini di produttivita' ovvero una sua piu' flessibile utilizzazione (sentenza n. 309 del 1997)". "Ed ha piu' volte richiamato l'esigenza di razionalizzazione amministrativa, che lega in un rapporto di funzionalita' la materia delle assunzioni e della progressione nelle qualifiche con la definizione delle piante organiche e la verifica dei carichi di lavoro; parlando in proposito di "principi fondamentali posti dalla legislazione dello Stato in materia di pubblico impiego" (sentenza n. 479 del 1995), oltre che di "norme di riforma economico sociale" (sentenza n. 406 del 1995, cui fa richiamo anche la gia' citata sentenza n. 528 del 1995)". Sulla base di tali premesse la Corte, con la citata sentenza n. 1/1999, ebbe a ritenere - in riferimento alle norme primarie rimesse al suo vaglio, che sono poi le stesse che nuovamente rilevano anche nella presente fattispecie - che "la normativa in esame contraddice totalmente i principi appena sintetizzati: nel quadro di una sorta di globale scivolamento verso l'alto di quasi tutto il personale dell'amministrazione finanziaria, essa realizza un anacronistica forma di generalizzata cooptazione...". Di poi la Corte passava a soffermarsi su ulteriori profili che - in quanto concernenti in particolare l'accesso alla settima qualifica, oggetto di quello specifico scrutinio di costituzionalita' - non rilevano nella presente circostanza; quindi, seguitava come appresso. "L'insieme delle denunciate previsioni normative realizza, pertanto, una deviazione dai principi ispiratori - segnatamente dopo la grande riforma di cui sopra si e' detto - dell'organizzazione amministrativa". "Deviazione non giustificata da una specifica esigenza di garantire il buon andamento della pubblica amministrazione". "A quest'ultimo proposito e' appena il caso di osservare che le ragioni enunciate dal legislatore per legittimare l'"esperimento" dei corsi coincidono integralmente con le stesse finalita' istituzionali dell'amministrazione finanziaria". Tuttavia, per ragioni connesse con i limiti oggettivi di rilevanza relativi al giudizio a quo e conseguentemente con l'oggetto della citata ordinanza di rimessione n. 646-bis/1998 di questa Sezione, con la sentenza n. 1 del 4 gennaio 1999 la Corte costituzionale non ha dichiarato integralmente l'illegittimita' costituzionale delle norme di legge rimesse al suo esame. In particolare, come e espressamente indicato nel dispositivo della sentenza della Corte, l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 205, 206 e 207, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, come modificato dall'art. 6, comma 6-bis, del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito in legge 28 febbraio 1997, n. 30, e' stata dichiarata solo "limitatamente alle procedure di riqualificazione per l'accesso alla settima qualifica funzionale". Ne consegue che questa Sezione non puo' ritenere caducate le citate norme di legge in riferimento alla presente controversia, dato che questa attiene alle procedure di riqualificazione per l'accesso alla nona qualifica funzionale, e rimane pertanto al di fuori dell'effetto caducatorio del diritto oggettivo previgente derivato dalla pubblicazione della sentenza costituzionale n. 1/1999. Tuttavia - al di la' di alcune marginali specificita' proprie delle procedure di riqualificazione per l'accesso alla settima qualifica funzionale, evidenziate dalla Corte in passi motivazionali diversi da quelli sopra trascritti - la Sezione ritiene che, sulla base dell'unitario contesto argomentativo risultante da quanto gia' dedotto nell'ordinanza 646-bis/1998 e da quanto affermato nelle parti sopra richiamate della sentenza costituzionale n. 1/1999, rilevanti in questa sede, la citata normativa primaria evidenzi dubbi di legittimita' costituzionale non manifestamente infondati anche in relazione alle procedure di riqualificazione per l'accesso alle altre qualifiche funzionali, e segnatamente alla nona. La pronuncia sugli appelli cautelari indicati in epigrafe va dunque sospesa, e riservata all'esito del giudizio incidentale di legittimita' costituzionale che si introduce con la presente ordinanza.
P. Q. M. Visti gli art. 1 legge della Costituzione 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 205, 206 e 207, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, come modificati dall'art. 6, comma 6-bis, del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito dalla legge 28 gennaio 1997, n. 30, nella parte ancora in vigore dopo la sentenza della Corte costituzionale 4 gennaio 1999, n. 1, in riferimento agli artt. 97, comma 3 e 1, e 3 della Costituzione, sotto i profili di cui in motivazione; Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio; Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa, nonche' al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Roma, addi' 16 febbraio 1999. Il presidente: De Lise Il consigliere estensore: De Francisco 99C0807